贵州省水土保持目标责任考核系统建设实践

赖 杭,邹显勇

(珠江水利委员会 珠江水利科学研究院,广东 广州 510610)

2017年3月,水利部印发了《水利部关于加快推进水土保持目标责任考核的指导意见》,明确指出加快推进水土保持目标责任考核是建设生态文明、全面建成小康社会的重要保障,是加快水土流失防治进程的有力保证。之后,黑龙江、青海、重庆等多省市相继印发了考核办法[1-3]。2018年4月,贵州省人民政府发布了《贵州省水土保持目标责任考核办法(试行)》[4](以下简称《办法》),明确了水土保持目标责任考核办法及相应的考核指标,为贵州省水土保持目标责任考核工作的推进提供了制度保障,压实了政府的水土保持工作主体责任,加快了水土流失综合治理步伐。

1 考核要求

《办法》规定采用年度考核制度,在省政府组织领导下,由省水利厅牵头,会同发改、经信、财政、自然资源、生态环境、住建、农业农村、审计、林业、统计等部门成立考核工作组(以下简称“省考核组”),负责具体实施。同时,《办法》还规定具体考核指标包括规划与投资、目标责任、水土保持方案编报率、水土流失治理任务完成率和水土保持工程投资完成率等。

根据《办法》,考核过程具有“两多一短”的特点。一方面,考核内容涉及水土保持规划、监管等多方面,考核所需材料种类多,涉及部门也多,资料收集压力大。另一方面,考核周期较短。《办法》规定考核按年度进行,市政府需在每年2月底前向省水利厅报告水土保持目标责任完成情况,省考核组要在每年6月底前对各市级人民政府目标完成情况进行审核,提出考核评分和等级意见,并报省政府。不论是考核单位还是被考核单位,完成考核任务的时间都比较短。时间紧、任务重,为提高考核工作效率、保证考核工作顺利进行,基于《办法》开发了贵州省水土保持目标责任考核系统(以下简称“考核系统”)。考核系统重点针对数据内容多、格式多,以及上下级、多部门间信息交换困难等问题,实现了考核过程流程化、考核数据标准化,提高了考核结果的精确度。

2 考核业务流程

为实现考核过程信息化、流程化,根据《办法》,结合水保部门日常工作需求,梳理考核业务流程,对各考核指标进行详细分析,明确了各指标打分所需要的主要材料、数据,以及打分规则。

2.1 规划与投资指标

规划与投资指标主要是考核市级政府是否完成水土保持法规定的“县级以上人民政府应当将水土保持工作纳入本级国民经济和社会发展规划的任务,安排专项资金,并组织实施”相关工作。该指标需要被考核单位提供证明材料作为打分依据,包括:5 a发展规划、水土保持规划报告、资金计划文件、已批复的水土保持规划分年度投资计划、本年度已安排资金证明材料。需填写的关键数据包括:5 a规划中涉及水土保持方面的目标任务和关键指标、水土保持规划报告以及规划目标任务和关键指标、专项资金数额(万元)、批复规划报告中年度计划投资数额和年度已安排投资数额。

省考核组会根据被考核单位提供的上述材料进行打分。打分规则为:①检查5 a发展规划中水土保持目标任务与水土保持规划中目标任务的一致性,有且一致得5分,其他根据情况酌情给分;②检查是否有安排专项资金,以资金计划文件为准,有专项资金的根据规则③计算得分,无专项资金不得分;③检查规划资金落实情况,以批复水土保持规划的分年度投资计划为准,计算时应取年度计划投资金额,得分=年度已安排投资金额/年度计划投资金额×15,最高15分;④逢5 a规划期的最后一年应用5 a总数进行考核,得分=5 a累计投资金额/专项资金总额×15,最高15分。

根据实际工作情况,规划与投资的证明材料由市(州)级行政区下辖的区(县)水务部门相关人员负责录入,由区(县)政府审核通过后提交给市(州)政府,由市(州)政府收集完所有区(县)的证明材料并确认无误后提交给省考核组,最后由省考核组进行审核打分。考核流程见图1。

图1 规划与投资指标考核流程

2.2 目标责任指标

目标责任指标主要是考核市级政府是否根据水土保持法规定,在水土流失重点预防区和重点治理区实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度。依法对下级人民政府开展水土保持目标责任考核,是强化政府水土保持职责的重要保障。

该指标的相关材料由市级政府相关人员直接填报,主要文件包括对县级政府进行考核的考核通知、考核过程资料、考核结果材料、考核结果应用材料等。省考核组根据提交的材料进行审核与打分,考核流程见图2。考核规则为:①检查考核材料是否齐全;②检查是否对下属的全部县级行政区进行了考核;③符合以上2项要求的给10分,考核材料不全,如只对部分县级行政区进行考核的,则酌情给分。

图2 目标责任考核流程

2.3 水土保持方案编报率指标

水土保持方案编报率指标是指考核期内编报水土保持方案且获得水行政主管部门正式批复的生产建设项目数量占应编报水土保持方案的生产建设项目总数的百分比。由被考核单位根据水利部门方案审批情况进行申报,申报材料应包括考核期内完成水土保持方案审批的生产建设项目清单、批复文件、水土流失防治责任范围图,以及依法可以不编报水土保持方案的生产建设项目清单及佐证材料。考核指标的证明材料主要由县级水务部门相关人员录入。其中,生产建设项目扰动图斑数量基数以水利部门开展的生产建设项目水土保持“天地一体化”监管结果为准。采用解译的高于5 m分辨率的卫星遥感影像统计考核期内新增1 hm2以上的扰动图斑总数,比对被考核单位提供的申报资料,对疑似漏报图斑进行现场踏查后,确定应编报水土保持方案的生产建设项目总数,并进行指标计算[4]。考核打分规则为:得分=批复水土保持方案的项目数量/(新增扰动地表1 hm2以上的项目数量-可不编报水土保持方案项目数量)×30,最高30分。考核流程见图3。

表1 用户角色及其主要工作

图3 水土保持编报率考核流程

2.4 水土流失治理任务完成率

水土流失治理任务完成率指标是指考核期内按综合治理相关技术标准,实施各种水土保持治理措施,达到国家治理标准的水土流失面积总和占省级下达治理任务的百分比。其中,实际完成的水土流失治理面积为各市级人民政府自查后上报完成的水土流失治理面积,包括发展改革、自然资源、农业农村等有关部门,以及社会资本投入治理完成的水土流失治理面积。该考核指标证明材料由县级各行业部门录入,包括治理项目立项、实施、竣工验收材料,以及项目实施范围、措施图斑等。

考核打分规则为:①复核时应先检查,扣除项目实施区域重叠的面积;②以项目为单元进行随机抽查复核,抽查面积应不小于申报面积的10%,抽查被考核单位的项目县不应少于2个;③已完成竣工验收资料的抽查项目可直接引用验收资料数据,不能提供验收资料的抽查项目应采用无人机等测量方式进行实地量测;④利用抽查确定的水土流失治理面积与申报面积的比值折算申报单位实际完成的水土流失治理面积;⑤得分=实际完成的水土流失治理面积/省级下达的水土流失治理任务×20,最高20分。考核流程见图4。

图4 水土流失治理任务完成率考核流程

2.5 水土保持工程投资完成率

水土保持工程投资完成率指标是指考核期内各部门实际完成的水土保持工程投资占国家和省级下达投资计划的百分比。该考核指标数据由县级各部门填报,文件资料涉及项目计划、结算、支付、决算、审计及竣工验收等。填报数据为项目清单,包括项目名称、面积、投资金额等。

考核打分规则为:①以项目为单元进行随机抽查复核,抽查面积应不小于申报面积的10%,抽查被考核单位的项目县不应少于2个;②已完成竣工验收资料的抽查项目可直接引用验收资料数据,不能提供验收资料的抽查项目应采用无人机等测量方式进行实地量测;③利用抽查确定的完成投资数与申报数的比值推算申报单位实际完成的水土保持工程投资数;④得分=实际完成的水土保持工程投资金额/省级下达的投资计划金额×20,最高20分。考核流程见图5。

图5 水土保持工程投资完成率考核流程

3 系统设计

根据梳理的考核业务流程对考核系统进行详细设计。因为考核数据涉及上下级流转和同级不同部门间的交换,所以为保证数据的一致性,对于有异议的数据遵循“谁填报谁修改”的原则,省考核组只负责给出考核意见,不修改数据,由填报单位负责修改后再次提交,直到无异议。

3.1 用户角色分析

根据上述梳理的考核业务流程,考核过程中涉及的用户角色包括区(县)各行业部门、区(县)政府、市(州)各行业部门、市(州)政府、省考核组、系统管理员等。由于考核数据涉及具体部门多,因此各行业部门提交上来的数据准确性主要由其上级部门负责核对,各级政府负责督促各行业部门及时完成数据填报工作。具体的用户角色及主要工作见表1。

3.2 系统模块设计

根据业务流程及用户角色分析进行系统模块设计,见图6。为保证数据安全及用户体验,对每个功能模块进行权限控制,有相应权限的用户可见,其他用户不可见。

图6 系统模块

首页模块的用户为省考核组及市县级政府用户,包括考核进度统计、考核结果统计、消息提醒等子模块,方便省考核组及被考核的市县级政府及时掌握考核进度,了解最新的考核动态。

考核管理模块的用户为省考核组用户。子模块中,考核状态管理用于管理考核状态,如开始或者暂停考核;历史考核查看模块用于查看历史考核数据,帮助分析市(州)往年的考核成绩和制定新一年度的考核指标;考核指标制定用于设置水土流失治理任务完成率指标中的水土流失治理任务总面积和水土保持工程投资完成率指标中的水土保持工程投资总金额。

资料填报模块的用户为市县级政府及各行业部门用户,包括规划投资、目标责任[只对市(州)政府用户可见]、方案编报、治理进度、投资进度等子模块。用户通过相应子模块提交数据。如果数据存在问题,如数据缺失,审核单位可以填写相应的意见并选择审核不通过,系统将把意见及数据返回给提交单位。提交单位收到审核意见后可对数据做相应修改,修改完成后再次提交。

复核赋分模块的用户为省考核组用户。子模块中,进度查看模块用于查看各市(州)各考核指标数据的提交和赋分情况;复核打分模块则是根据考核规则对各市(州)提交的数据进行复核和打分。

系统管理模块只对系统管理员可见。该模块主要用于维护系统正常运行,包括用户管理、角色管理、权限管理、部门管理、基础数据管理等子模块。

系统主界面见图7。

图7 系统主界面

4 结束语

考核系统于2018年12月开始上线运行,用于2018—2020年度贵州省水土保持目标责任考核。贵州省的9个市(州)及1个省直管区参与了考核。考核期间系统运行稳定,帮助各级用户较好地完成了相应考核任务,提高了考核效率,保证了数据的可靠性。该系统收集整理了省、市(州)、区(县)各级政府及行业部门的用户需求,并为它们设立了账号,共计658个。截至目前,通过系统上传的各类考核证明文件,包括图片、pdf、excel、空间矢量文件等共10 049个,容量超过41 GB。收集的考核指标及相关数据数量见表2。考核系统的使用极大地方便了数据的收集和整理工作,相比线下收集与处理,有效提高了工作效率。

表2 考核指标及收集的数据

在系统使用过程中发现了一些问题,需要在今后改进:①考核系统与考核流程的耦合度较高,对考核指标变化的支持能力不足。当发生指标增减或者指标分值、计分规则变更时,系统调整的工作量较大,无法灵活地适应考核规则的变更。此外,指标变更还会影响历史考核数据的展示。因此,如何改进系统以支持不同考核指标历史数据的展示,还需要进一步研究。②数据“谁填报谁负责”的规则在一定程度上影响了考核工作效率,当上级发现数据有问题需要修改或补充时,只能将数据退回给提交部门,中间可能涉及多个层级。比如,当省考核组发现由县级某行业部门填报的数据有问题时,需要先退回给提交的相应市级政府,由市级政府退回给相应县级政府,县级政府再退回给填报部门。回退过程复杂会影响填报工作效率,因此需进一步研究如何在兼顾数据一致性的同时提高数据流转效率。比如,可在系统中标注数据的填报部门,数据有误时可以直接返回给对应的填报部门,以减少部门间的审核次数,从而提高数据流转效率。③考核系统暂不支持市级政府对县级政府的考核,后期需要进一步完善。实现市级对县级的考核功能后,原本由市级政府填报的目标责任考核指标材料就可以分解到县级,再由系统直接合成,不仅可减轻市级政府集中填报的压力,而且能使得多级考核的流程更加顺畅和完善。此外,对多级考核的支持也将进一步提高考核的深度和效率。