东京市郊铁路转型改造带动城市发展实践研究及对北京的启示

李 健，檀鹏晶，杨 灵，党安荣，郭致成

（1.北京市基础设施投资有限公司 规划设计总部，北京 100101；2.浙江科技大学 土木与建筑工程学院，浙江 杭州 3100233；3.浙江科技大学 城乡发展研究中心，浙江 杭州 3100233；4.清华大学 建筑学院，北京 100084；5.北京市域铁路融合发展集团有限公司 办公室，北京 100101）

0 引言

日本东京都市圈包含东京和近邻七县(琦玉、千叶、神奈川、茨城、枥木、群马和山梨)，半径约100 km，是世界上辐射面积最广、人口规模最大、经济最繁荣的特大城市群之一。东京都市圈轨道交通占公共交通出行总量的77.7%，其中市郊铁路占公共交通出行总量的65.5%，为通勤客流提供快速度、高运量的运输服务[1]，对城市多中心空间结构布局、城市外围组团发展、中心城区人口疏解、都市圈可持续发展提供了重要支撑[2]。东京都市圈在空间尺度、交通流量、人口分布、用地特征等方面与北京市域及其超高密度市区相似性较高，其发展经验值得借鉴。

北京市郊铁路发展正处于起步阶段，截至2022 年底，北京已开通运营的市郊铁路线路4 条，市域内运营里程约364.7 km，车站23座，均利用既有铁路开行[3]。北京市郊铁路运量仅占北京市轨道交通运量的0.06%[4]，未来有较大的提升空间。目前北京市郊铁路与城市集中功能区域存在空间失配，与其它交通方式存在接驳不畅、换乘效率较低等问题，需要重点关注。因此，研究着眼于东京市郊铁路转型改造与城市协同发展的特点及成功经验，以东日本旅客铁道集团(以下简称“JR 东日本公司”)、田园都市线(涩谷—中央林间)及筑波快线(秋叶原—筑波)为实证案例，针对性提出符合北京需求的市郊铁路发展模式，以期为北京市郊铁路高质量发展提供参考。

1 东京市郊铁路转型与城市化发展阶段分析

1.1 “环+放射”轨道网络初步形成阶段

20 世纪初至1955 年，东京城市呈现中心聚集特征，民营市郊铁路大规模发展，“环+放射”轨道网络初步形成。自1900 年起，为解决城市面临工业集聚发展及中心城区人口过度集中等问题，东京各地开始修建连接城市与周边地区的轨道交通[5]。同时日本实行铁路国有化政策[6]，只允许私营铁路公司在山手线(品川—田端)外修建铁路[7]。1919 年，山手线在东京站与中央线(东京—高尾)连接，并开始修建与东京市郊之间放射状的私营铁路线路。1925 年，山手环线东段建成，山手线正式转为环线运营，形成了“环放式”的日本国有铁道网络[7]，为后来形成东京都多中心的格局奠定了基础。

1.2 私营铁路支撑城市外围组团发展阶段

1955—1985 年，东京城市结构由单中心向多中心转变，私营铁路支撑城市外围组团发展，重点服务都市圈市郊通勤。1955—1975 年日本城镇化率由56.1%上升到75.9%，地价猛涨导致居民区向城市郊区迁移[8-9]。据此东京提出建设多处田园都市组团的构想，即在郊区提供高品质住宅区，并辅以快速轨道交通以吸引大量人口居住。东京西南部规划的多摩田园都市，是东京最早建设的居住型新城，其中田园都市线解决了连接涩谷与郊外住宅区的通勤问题，有效支撑了多摩田园都市新城的建设。

1.3 站城一体推动轨道交通可持续发展阶段

1985 年至今，东京城市多中心结构逐步形成，站城一体推动轨道交通可持续发展。日本国有铁道受原有国有铁路法和经营体制制约，只允许开展铁路运输业务，但随着市场占有率减少与经营利润不断下降，日本政府在1987 年对日本国有铁道进行民营化变革，经营效果得到显著改善[10]。同时，铁路市场份额逐年下降，导致中心城区的铁路货场需求下降，导致铁路货场闲置；另一方面城区地价高涨，政府实施了增加建筑容积率的相关政策，允许私营企业参与东京中心城区开发。以日本旅客铁道集团(以下简称“JR 集团”)为代表的私营企业，通过与当地政府合作建设基础设施，高效利用铁路闲置土地，形成了站城一体推动轨道交通可持续发展的局面。

2 东京市郊铁路转型改造带动城市发展典型案例分析

考虑轨道线路与城市建设的关系，选取JR 东日本公司、田园都市线及筑波快线作为案例，分析其在车站与周边用地一体化建设、市郊铁路沿线土地开发带动城市外围组团发展、既有铁路改造与沿线土地协同发展等方面的经验。

2.1 JR 东日本公司——重视既有铁路资源开发与多元化经营

1987年，日本国有铁道以分离负债为目的，正式实行了日本国有铁道民营化改造。JR 东日本公司是JR 集团中运营规模最大的公司，其在多元化经营改造中，一般根据车站位置和地块可开发情况，将车站业务模式类型分为站内零售商业开发、车站综合体开发、车站及周边一体化开发3种[11]。

（1）站内零售商业开发。利用车站设施提供零售消费场所，开展零售服务业[12]。以东京表参道站为例，在车站站厅上层设置商业门店，并在车站站厅打造可供休憩的地下空间，以及24 小时网上预约服务，方便乘客在到达站点时提取商品。

（2）车站综合体开发。充分利用大客流量车站这一优势资源，将其建设为适应旅客和社区生活需要，集购物、休闲娱乐、餐饮为一体的大型商场。将中小规模的车站大楼规划为当地购物中心。以新宿站为例，充分利用轨道线上方的垂直空间，设置长途公交和出租车立体停车场，实现城市周边交通与铁路的无缝衔接，提升整个新宿地区的商业价值。

（3）车站及周边一体化开发。基于站城一体化的开发理念，合理规划和持续开发站点周围土地，不断增加与该地区相匹配的商业、办公、文化等设施，提升沿线土地价值。同时随着沿线居民人口的增加，除疫情影响年份外的轨道交通客流也随之得到提升，形成土地价值与客流效益的良性循环[13]。JR东日本公司年收入如表1所示。JR东日本公司旅客运输量如表2所示。

表1 JR东日本公司年收入 亿日元Tab.1 Annual revenue of JR East

表2 JR东日本公司旅客运输量 百万人公里Tab.2 Passenger transport volume of JR East

2.2 田园都市线——轨道交通带动城市外围新城发展

为解决中心城区人口密度过大的问题，东京于城市西南部建设多摩田园都市。多摩田园都市的顺利发展，得益于其与轨道交通“田园都市线”为同一建设主体(东急电铁公司)。其能够较好地平衡新城与轨道交通投资效益，协调2 者的需求，保证轨道交通与新城同步规划建设[14]。多摩田园都市开发建设过程可分为3个阶段。

（1）以三大系统连接新区与市中心的建设启动期。1960—1976年开发初期，为增加轨道客流，新区以交通、商业和绿地三大连接系统形成城市骨架[15]。同时，新区一方面与政府合作推进沿线住宅开发，完善车站附近居住区的日常生活设施，另一方面对外出售沿线土地，以房地产开发促进轨道交通沿线人口增长，并结合《关于特定城市轨道交通建设公积金制度》政策实现建设资金回收。

（2）以复线化等工程提升运输能力的建设发展期。1976—1988年，田园都市线沿线常住人口、铁路客流稳定后，新区开发进入发展期。东急电铁公司推进线路复线化、互联互通等运输能力提升工程，不断提高铁路出行的便利性，避免沿线常住人口的流失。

（3）以特色化、多元化、站城一体化为主的建设稳定期。20 世纪90 年代后，新区结合沿线核心站点特色，逐步进行办公、商业、文化设施的一体化复合利用，铁路、房地产、生活服务的叠加效果显著，城市附加价值提升，实现了可持续发展的良性循环。

2.3 筑波快线——既有铁路改造与沿线土地协同发展

为缓解常磐线(暮里—岩沼)的拥挤，东京在同廊道建设了筑波快线。筑波快线是一条主要服务于筑波研究学园都市与市中心之间的通勤、通学客流交通线，全长约58.3 km，于2005 年正式通车。1989年日本颁布了《都市圈住宅用地开发和铁路建设一体化推进特别措施法》(以下简称“《宅铁法》”)，规定轨道途经区域需系统编制“宅铁一体化”推进计划，同时政府提供必要资金保障，协助铁路公司获得轨道沿线土地。筑波快线的建设发展得益于《宅铁法》的推行，是新线规划的成功案例。

（1）速度优势奠定了筑波快线的客流基础。筑波快线全程运行时分最短45 min，显著低于常磐线全程运行时分(约121 min)和高速公共汽车全程运行时分(约136 min)。随着筑波快线的运营，常磐线与高速公共汽车“筑波号”(线路走向与筑波快线相近)的乘客约70%转乘筑波快线。

（2）宅铁法保障了轨道建设与沿线开发一体化推进。筑波快线沿线开发分布地域较广，呈细长型分布，筑波快线将这些地区串联在一起。以筑波研究学园都市、柏之叶校园为代表的学术科研产业园区，均布局于沿筑波快线沿线，学术、产业、文化等复合功能相互融合，成为打造城市外围新城的典型案例。

（3）“P+R”形式促进了轨道交通与小汽车协同发展。对于轨道交通接驳公交无法覆盖的区域，在小汽车普及的情况下，筑波快线沿线各站(除东京都内各车站外)周边均设置了停车场，部分车站采用“停车+换乘”(P+R)形式，提升轨道交通与小汽车之间衔接便利性。

3 北京市郊铁路发展的现状与困境

3.1 城市规划引领有待加强

在轨道交通引领城市发展理念下，北京市站城融合度亟待加强。北京城市通勤圈已覆盖至30 km圈层，但仍缺乏30～50 km、50～70 km 圈层用于中心城区功能疏解的大运量市郊铁路[16]。同时，既有市郊铁路车站距人口密集区较远，沿线用地开发强度较低[17]，与市中心在公共交通服务上落差较大。

3.2 站点一体化政策机制亟待完善

目前北京市郊铁路运营里程虽然逐步提升，但是受制站点周边土地开发时序的影响，客流效益严重不足，借鉴东京经验，站点一体化是解决市郊铁路可持续发展的关键路径，站点一体化建设还面临着与规划体系衔接的问题，与所在街区法定化城市规划在编制周期、编制主体、实施时序、指标集聚等方面存在矛盾[18-19]。

3.3 运营服务水平需逐步提高

目前尚未出台针对利用既有铁路开行的市郊铁路建设运营标准，同时发车频率难以与市民通勤出行匹配。目前北京市郊铁路专用技术标准体系只适用于新建线路，不适用于利用既有设备设施改造工程为主的市郊铁路，因此需制定与城市短途市郊客流匹配的规范。

3.4 交通衔接仍需优化

市郊铁路站点周边多处于外围新城区域，存在接驳换乘不便捷，配套市政道路、公交设施、慢行交通系统等衔接不畅的情况[17]。目前，北京市郊铁路部分站点已经实现了与地铁、公交的一体化换乘，但一体化程度亟需提升。例如，S2 线的市内始发站尚未完全深入北京中心城区，乘客无法直接抵达市中心；北京城市副中心线西段主要借助火车站完成旅客上下车，无法满足乘客公交化出行需求。

4 东京经验对北京市郊铁路发展的启示

4.1 构建轨道交通引导的城市空间布局，实现城市空间沿轨道簇轴发展

以田园都市线为代表的东京都市圈轨道交通发展经验表明，轨道站点周边高度集聚建设用地，轨道线路成为向外放射状的大容量快速化通勤走廊，可有效促进市中心人口向外疏解。当前北京处于人口疏解、减量发展的重要阶段，应以市郊铁路建设为抓手，注重发挥市郊铁路的速度优势，服务30～50 km、50～70 km 圈层，促进市中心人口向外围新城疏解，推动城市结构由“单中心”向“多中心”演变。

4.2 保证轨道交通与沿线用地一体化开发，促进沿轨廊道职住梯度平衡

从东京经验来看，实现轨道交通与沿线用地一体化开发，是保证轨道交通客流效益、有效带动城市发展的重要基础。目前北京应探索市郊铁路开行的管理体制机制，满足城市交通需求，并按照城市总体规划，对沿线土地实现一体化开发。基于普线的市郊铁路线路，通过慢速通道连绵开发，带动沿线协同发展。基于快线的市郊铁路线路，通过快速通道加节点开发，带动站点周边发展。当条件成熟时，通过法律或行动指南等形式固化成熟经验，确保轨道、车站和周边城市在沿线布局和发展时序等方面协同发展。

4.3 优化轨道站点影响区用地布局，打造高品质轨道微中心

日本新宿站经验表明，车站可通过便利轨道交通与其他交通方式之间的衔接换乘，形成周边居民生活的区域中心，激发整个地区活力。目前北京市郊铁路多处于城市外围新城区域，车站周边用地开发强度较低。通过以轨道交通车站为中心，注入居住、商业等多种功能，强化站点的交通枢纽功能和土地功能复合利用，推动轨道交通车站成为区域微中心，不断带动车站周边城市发展。

4.4 鼓励探索多种运营管理模式，完善运营服务机制

东京市郊铁路通过提升线路运输能力[17]，并制定差异化票价机制，不断提升其运营服务水平。北京市郊铁路应采取增加既有列车停站，增加在重要客流集散地的停站频率，在通勤高峰时段开行通勤列车等措施，提供符合群众出行规律的运输服务。合理选择市郊铁路运营管理模式，鼓励运营主体多元化。结合不同旅客的需求特点，根据服务质量、运输距离等差异，形成多层次、差别化的票价体系。

4.5 强化线网协调与衔接换乘，促进多网融合发展

为避免市郊铁路与中心城区环线发生换乘拥堵状况，东京政府尝试了市郊铁路与地铁线路的直通运营，如终点对接、枢纽对接模式等，促进轨网之间的衔接换乘。北京市郊铁路发展，应注重与城市既有轨道交通网络之间的衔接换乘，在前期规划阶段预留市郊铁路与城市轨道交通贯通运营的技术条件。有效推进四网融合工作，加强各种交通运输方式及不同层次轨道交通系统的直通运营。结合市郊铁路站点发展实际，合理优化步行、自行车、公交车、小汽车等站点交通接驳系统的空间布局。

5 结束语

从轨道交通的视角出发，分析了东京铁路的历史背景、发展历程以及其对城市化发展的影响。以东京JR 东日本公司、田园都市线以及筑波快线为案例，总结了日本东京铁路转型改造带动城市发展实践的经验。进一步针对北京市郊铁路当前发展中城市规划引领有待加强、站点一体化政策机制亟待完善、运营服务水平需逐步提高、交通衔接仍需优化的实际，总结了东京铁路发展推进模式对北京市郊铁路建设的借鉴，以期为北京市郊铁路规划、建设及运营提供借鉴参考。