社区养老服务供给问题探讨

□文/王毅然

（扬州大学商学院 江苏·扬州）

［提要］ 当前我国社区养老服务在实践中不断创新。政府、市场、社会组织多元供给是社区养老服务发展的必然选择。然而，考虑到我国老龄化程度深，社区养老服务发展面临着一系列困境，体现在服务供给质量的“低端”、多元主体合作供给的不成熟以及养老支撑体系的不健全。面对如此困境，首先必须以老年群体需求为导向，完善社区支持、健康服务等软、硬性配套设施；其次正确界定各主体角色及职能，积极构建多元主体间良性的伙伴关系；最后坚持以社区为平台，以社会组织为载体，以社会工作人才为支撑，以社会志愿者为依托，不断健全养老服务支撑体系。

当前，人口高速老龄化使得我国的养老服务面临着严峻的挑战。为此，我国不断探索与人口形势和经济社会相适应的社会养老体系。但当前社区养老服务供给还存在诸多问题，影响着我国社区养老服务供给效率与质量的提升。因此，我们需要重新审视社区养老服务中存在的问题，并积极寻求应对措施，为社区养老服务实现良性供给提供切实可行的政策建议。

一、社区养老服务内涵、地位及意义

社区养老服务是指由政府和社会力量在社区中为老年人提供的养老服务，主要是指对老年人进行养老、医疗、康复等方面的管理，为老年人提供生活照料和精神慰藉等方面的服务。综合我国人口老龄化的国情、我国家庭养老的历史传统以及国外先进养老经验，许多研究者认为，我国应当构建以家庭养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的养老服务体系。有学者指出：“老年照料体系应当是以老年人自助互助为原则，以家庭支助为基础，以社区服务为依托，以国家和政府的法律、法规、政策为保障。”还有学者认为：“建立完善城市老年照护供给体制的思路可概括为：巩固和支持家庭照护、大力发展社区照护、规范并提升机构照护，形成以家庭照护和居家照护为主、机构照护为辅，各种形式的照护服务相互补充、相互支持的体系。”由此可见，社区养老服务作为养老服务体系的重要组成部分，必须与其他养老服务相联结配合，以应对人口老龄化带来的一系列风险挑战。

社区养老服务的发展有其重要意义。首先，弥补家庭养老的缺陷。我国家庭结构的分居制以及年轻人竞争压力的不断增加，传统的家庭养老因子女不在身边很难发挥效用，致使家庭养老功能弱化，亟须社区老年服务的介入。其次，社区养老作为一种人性化的养老方式，一方面老年人不用脱离温馨舒适的家庭和社区环境；另一方面老年人又可安心享受社会服务。再次，社区养老具有低成本、高效率的优点，可以充分利用老年人原有的物质资源，较之机构养老，具有投资少、成本低、服务广、收费低、见效快的特点。最后，社区养老还可以扩大就业和再就业。高龄人口社会经历足、工作经验丰富，是不可多得的高素质人力资源。政府、街道办、社区可通过开发公益性岗位职务，对下岗职工、退休人才进行一定的培训，发挥志愿者的能动作用，形成“人口红利”和社区养老的双赢局面。

二、社区养老服务供给存在的问题及原因分析

近年来，在党和国家重大规划和政策意见引领下，我国老龄事业发展和养老服务体系建设取得一系列新成就。然而，我国老年人口规模大，老年人需求结构正在从生存型向发展型转变，社区养老服务还存在优质普惠服务供给不足、多元主体供给困难、养老支撑体系尚需完善等突出问题。在当前人口老龄化背景下，社区养老任务更加艰巨繁重。

（一）服务供给质量有待提高。基于马斯洛需求层次理论，在新时代老年群体对于需求可以表现为三层需求：基本需求是健康需求和经济需求，用以满足人们的基本生存需要；关系需求是第二层级需求，表现为老年人子女不在身边，需要与他人建立联系从而获得安全感、爱与尊重；最高层的需求是发展需求，指个人可以实现自身价值需要，老年群体通过一系列渠道进行精神层面的自我实现。具体表现为精神文化需求和社会参与需求。当前我国老龄化形势复杂，养老服务供给很难具有针对性，面对老年群体往往将需求停留在第一和第二层次。

（二）多元供给主体治理困难

1、政府角色的转变在社区养老服务实践中面临种种困境。

政府作为多元主体协同治理的核心，承担着构建社区养老服务制度规划的职责。同时，养老服务作为准公共产品的这一性质也要求政府在其供给过程中发挥作用。然而，现实中政府相关政策的权威性和可执行性有待考量。当前我国社区养老服务的相关政策多以“意见”“规划”等形式出台。早在20 世纪70 年代，英国就通过了《地方政府社会服务法》，以法律形式充分保护受照顾者的利益。而我国立法力量的缺失及政策权威性的不足限制了我国养老服务体系建设的进程。

政府的监督者角色难以发挥应有的效用，缺乏行之有效的监管体制。为了加快推进多元主体协同供给养老服务，政府在社区层面积极推动相关机构设施落地生根，为多元主体的参与创造有利条件。但实际上政府更多的是沿用传统公共管理思维，大包大揽，忽视老年群体需求，代老人对所需服务进行设计和选择，政府很难实现由管理者到监督者这一角色转变。

2、市场难以发挥配置资源的决定性作用。当前市场力量参与养老服务的积极性不高。一些专注于提供高端服务的养老机构，虽然有着较高的价格，但面对的服务对象却有限；而中低端养老服务，由于其面向的对象是中低收入群体，致使它所提供的服务受价格影响较大。价格太高，服务的需求就小；降低价格，服务的质量又很难保证。同时，市场在作为准公共物品的养老服务供给中承担的责任以及与政府的边界都是模糊的。具体来看：一是政府和市场的边界不清晰。长期以来，公共物品都是政府这一单一主体提供的，而养老服务自带的“公共性”和“社会性”，致使市场力量在养老服务供给中处于劣势；二是PPP 合作运营机制尚不成熟。具体表现为法律法规缺失、政策稳定性差、风险管控不够、准入机制缺失、管理模式落后、履约机制缺失、监管责任不清、监管法规与人才不足等问题，以致难以形成长期双向促进、合作共赢的局面。

3、养老社会组织作用有限。20 世纪末，社会组织作为“政府失灵”和“市场失灵”的调和剂被推到公共管理改革前沿。我国社区养老服务供给也特别强调了社会组织的重要性，但其在供给过程中暴露出一系列的问题。一是先天条件缺陷，自身发展不成熟。长久以来，由于我国政府包揽一切的一贯做法，使得我国社会组织的生存发展空间一直被压榨，一直处于隶属和被支配的地位，这使得我国社会组织发展空间有限，发育不成熟。二是自治化程度不高。我国长期对社会组织实施管制，抑制了社会组织的成长空间；同时，社会组织因其自身力量的薄弱，不得不依靠政府获得政策优惠，具有非常明显的行政化色彩。这样的社会组织一旦介入养老服务供给，不仅独立性和自主性将受到抑制，供给服务的质量和能力也将受到影响，其作为社区治理主体的功能也会大打折扣。

4、多元主体供给伙伴关系尚未形成。社区养老服务多元化供给关系尚未完全建立，主要有两个表现：一是尚未完全摒弃政府管控的思维；二是多元主体合作关系网络未建立。政府作为公共产品的主要提供者，是养老服务的主要责任主体。但现实中政府支配和控制太多，容易导致合作中多元主体关系的不对等，不利于各主体之间的良性互动。同时，网络作为社会协调的一种形式是社会治理的决定性要素，其最突出强调应该是组织间的联系与合作。可现实中这一共同意识的缺失导致当前养老服务供需信息在服务主体之间的严重不对称，信息被分散在各个主体手中，无法在不同主体间顺畅地流动和共享，并在实践中造成我国养老服务供需的不平衡：各主体提供的服务资源和项目不是老年人真正所需，老年人真实需求需要得不到及时有效的满足。网络的不成熟、不健全也会影响多元主体间合作伙伴关系的构建。

（三）养老支撑体系尚未健全

1、设施建设不足。2019 年，住房和城乡建设部颁布新修订的《城镇老年人设施规划规范》，为养老服务的供给确定标准。但是，该依据缺少家政服务站以及老年学习班等设施的配套标准；此外，卫生医疗功能是通过将其整合在老年活动中心这样的设施内来实现的，因此并没有区分卫生医疗功能和文化娱乐功能两者各自的配套标准。有关调查中发现，很多与老年人医疗、文娱、教育和服务活动相关的设施之所以没有在实际建设中加以落实，原因正是配套标准的缺失。因此，应对现有规范不断进行修正调整，为设施建设规划增加合理的配建标准。

2、组织管理不够。社区养老服务的组织运作应当秉持“政府牵头、多方合作”的总体原则，建立一个权威性足、执行力强的常态化统筹协调机制，使其能够从制度上整合政府、社会组织、街道社区、金融企业等多方力量，形成合力。同时，建立高效运行的组织机制，充分发挥其在养老服务供给过程中的管理、监督和协调作用。除此之外，建立健全相应的法律规范，为整个养老服务体系的运作保驾护航。首先，国家从宏观层面完善养老服务体系相关的法律法规，并明确养老服务供给的执行机制及权责划分；其次，地方政府需要制定适用于本地区发展的社区居家养老政策，建立健全养老服务评估机制与激励机制；最后，规范基层养老行业的发展，包括相关从业人员必须经过专业培训，进行严格的考核、服务质量跟踪等工作等。

3、信息管理不强。在社区居家养老服务的过程中，借助信息化的手段可使养老服务的整个过程得到优化。服务的快捷性、准确性、安全性和监管性无疑是养老服务的要求和关键，而采用信息技术手段就成为必要的选择。信息管理平台的应用能够提高养老效益、降低社会养老成本、扩大服务覆盖范围和促进监管的基础环境系统。建立一个联系多方、高效运行的信息化服务平台，是实现高质量信息化养老的技术支撑。该平台面向社区老人、社区和参与社区养老的各方主体。平台应对有资格享受社区养老服务的老年人做出筛选甄别，并依据老年人身心状况及需求提供针对性服务。同时，完善社区养老服务目标的服务评估方案以及包括社区人员、政府、社会组织和志愿者等社区养老各参与主体的质量评估标准，构建一种各环节紧密联系、各主体密切配合的信息管理系统，以实现对养老服务全过程、全覆盖的系统统一管理。

三、社区养老服务供给失调解决对策

（一）社区养老服务供给要扩容提质。为积极应对人口老龄化，提供良好健康的养老服务，需要构建覆盖住宅、室外环境、社区配套三个层面的软性、硬性环境建设。第一，围绕“增量开发、存量改造”建设舒适安全的老年居住空间；第二，完善设施配套，打造老年友好社区生活圈；第三，以需求为导向，完善社区支持、健康服务等软性配套。具体来看，以构建服务、医疗、文体和教育四类社区养老设施为基础，主要涵盖内容：为老年人提供家政和送餐等服务；社区卫生服务中心定期对老年人生理、心理进行健康检查；社区为老年人提供学习、教育、文娱机会。

（二）构建多元主体良性伙伴关系。自新公共管理改革浪潮以来，多主体、多部门合作治理越来越被视为应付后现代社会挑战和激励社会创新的最佳方式。我国社区养老服务供给的最佳状态也必然是多元主体合作供给。为此，一方面需要打破一直以来政府对其他主体的管控，促进其他主体能力提升，并积极创新多元主体合作方式，从而为多元主体合作创造条件；另一方面需积极构建主体间良性伙伴关系，这一关系指的是政府部门与市场、社会在实现共同供给过程中形成的一种新型关系，它不同于社会管理模式下政府与其他主体间的领导与被领导关系，这一关系一定是基于主体间的平等地位来建构，并通过一定的网络来实现主体间的联结、沟通与共享。当前，各地正在推动社区居家养老服务平台及中心建立，我们可以以此为基础来建构主体间合作网络，从而逐步促成多元主体间良性伙伴关系的生成。

（三）建立健全养老服务支撑体系。借鉴西方国家养老服务供给的经验，养老服务供给坚持“立足社区、服务居家”的原则，建立健全养老服务的支撑保障体系。一是要完善社会保障制度，为社区养老服务提供资金支持。政府不仅要给予财政支持，还要切实保障老年人享受养老服务的基本支付能力。政府对“三无”老人享受各种必需养老服务进行财政兜底，对低收入老人、经济困难的失能半失能老年人享受基本供养、护理服务给予财政补贴。二是借助互联网等信息化平台，持续完善优化社区养老服务供给模式。充分发挥互联网、大数据的信息汇集和辅助决策的作用，将先进科学技术与社区养老服务深入融合，切实发挥平台协调各方、高效运行的积极作用。同时，政府必须做好支撑保障和政策引导，鼓励养老服务机构、医疗服务机构、护理院、康复医院在实现机构社区双赢的基础上进入社区为居家老年人服务，充分发挥社区连接家庭和机构的纽带作用，改进和优化社区养老服务供给模式。三是多渠道开发养老服务人力资源，确保养老服务“事有人干”。政府需要培育包括社会工作人才、护理专业人才、家庭人力资源、老年人力资源、智能机器人在内的养老服务人才队伍，充分发挥各类人才的专业优势，满足社区养老的需要，形成合作供给、优化服务的合力。