政府投资项目绩效审计思考

□文/崔潇阳 张 杰

（西京学院 陕西·西安）

［提要］ 当前，为推动国家经济的发展，越来越多的政府投资项目涵盖人们生活的各个方面。政府在交通、环境、医疗和教育上的投入给社会带来巨大影响，但同时，我国政府投资项目审计工作中存在着诸多突出的问题，如何进一步提升审计工作水平是当前国民经济发展需要重点研究的课题。本文对政府投资项目审计在不同层面上的意义进行论述，进而归纳审计政府投资项目在实际工作中的一些具有典型性的问题，最后提出相关解决措施，期望对提升政府投资项目审计水平有所参考。

如今，政府投资已成为刺激经济增长、改善公共产品与服务的一种重要手段。近几年，我国政府投资项目逐年推进。在投资不断加大的情况下，公共投资项目审计任务日益繁重，在国家审计中占据重要地位。良好的公共投资项目审计能够显著提升公共投资效率，提升审计水平，减少审计风险，保障公共资金的安全运用。

一、政府投资项目绩效审计的意义

（一）降低投资损失。对政府投资项目进行审计的一个重要目的就是验证政府资金有无泄露、政府资金使用情况是否达到规定要求、政府资金在投资项目中是否真实使用等。当前，中国政府投资领域资金流失现象较为突出，存在着非法滥用资金、资金浪费严重、资金流失严重等问题。投资项目的审计，一方面能及时发现存在的问题，便于政府投资机构及时行动予以解决，以杜绝资金流失现象；另一方面可以及时发现资金问题、即时履行报告义务、追缴款项，以减少政府资金流失。

（二）保证投资项目质量。对公共投资项目进行审计，有利于保证投资项目的质量。政府投资项目审计应涵盖投资、技术、进度和管理几个方面，对其进行有效审计，能够提升项目工程的施工管理水平，避免投资不能适时、规范地运用，导致整体出现偏差对工程质量造成一定的影响。如不能及时投入资金，施工方可能存在为了节约成本而偷工减料，而破坏工程质量。通过进行审计工作能够保证投资工程与项目建设之间具有较好的适应性，进而保证项目质量标准能够得到满足。

（三）促进投资决策科学性。政府投资项目审计对于提升政府投资决策水平有着十分重要的作用。在进行投资决策时，要综合考虑多种因素，以降低投资风险，如稍有不慎则可能会造成投资目标不能实现。不断总结投资决策经验和持续改进投资决策方法是完善投资决策的重要手段。通过对我国政府投资项目进行审计能够发现投资决策过程中存在的诸多问题，总结经验教训，在今后投资决策过程中主动规避，以达到投资决策水平持续改进的目的。

二、政府投资项目绩效审计研究现状

（一）政府投资项目绩效审计的内容。关于政府投资项目绩效审计的内容，朱颐和（2012）认为政府投资的建设项目带来了显著的宏观经济效益、社会发展效益和环境效益，具有政府投资属性，因此在审计过程中必须关注建设项目的经济性、效率性、效果性和公平性等方面的情况。相对于合法性、合规性等传统审计方法而言，对于国家投资建设项目经济价值来说，效率与经济效益的综合考虑、对系统进行分析与评估显得更为重要。张林军和刘西林（2010）专注研究政府投资项目绩效审计理论的研究，主要涉及逻辑推理方法、规范研究方法等。同时，他们利用这些方法考察了绩效审计对政府投资项目管理的影响及其特点，并且还建议审计应涵盖五个主要阶段，并对每个阶段进行深入和详细的分析。徐光建和马瑞晨（2019）还认为，新时代政府投资绩效审计体系可分为五个阶段：投资项目的立项审计、项目前期审计、预算执行审计、项目实施效果，以及对项目实施的事后审计。对每一个审计阶段来说，应对有无清晰的审计目标、是否继续风险评估、审计资源能否科学配置等问题进行进一步的确定。

（二）政府投资项目绩效审计评价体系。在政府投资项目绩效审计体系的研究中，我国学术界采用了多种不同的方法和模式来构建。王慧和欧阳日辉（2011）构建了政府投资项目绩效审计框架，试图将灰色迷雾评估方法融入理论，他们注意到灰色雾评估方法和评估体系的结合能够更加精确、高效地综合确定单一评估指标所占权重份额，由此达到对公共投资绩效审计项目的全面评估。对公共建设投资绩效的审计和深入评估符合指标评估的灰色和模糊特征，可以降低评估指标的测量难度，以及评估过程中的人为因素和错误。其他研究人员使用一些模型或不同的工具进行了彻底的评估。彭兰香、李烨丹（2017）以S城地铁建设项目二期为例，建立了基于霍尔三维结构的绩效审计指标体系，综合评价地铁建设项目自规划至实际运营全过程，对地方政府投资建设项目绩效审计管理水平进行研究。蔺书东等（2020）将灰色聚类分析方法和熵权方法深入应用于政府投资项目绩效规划、评价和决策中，使评价结论更加客观科学，使得政府项目绩效规划与评估的可靠性得到提升。由于我国政府投资项目涉及面广，领域众多，这些政府投资项目的绩效审计系统都是从不同的方面或层面入手的，结合实例进行应用分析，对这一领域理论的发展提供了有价值的经验。

三、政府投资项目绩效审计存在的问题

当前，我国政府投资项目审计中存在着诸多问题，现就其中的几个问题进行剖析：

（一）政府投资项目绩效审计管理体系不健全。当前项目的绩效审计主要以项目合规财务审计为主，对于事前决策、规划和设计以及后续操作的评估并不积极。例如，审计监督对象有可能同时也是规划起草者，更是规划的实施者，由于内部控制的缺失，某些存在的问题不是轻易就能审核出来的。此外，政府审计机构可能难以保持适当的客观性和独立性，特别是在披露审计结果方面，经常要承受来自相关利益关联方、管理层方面的压力。同时，审计师在进行审计时通常都要承担一定的法律责任，而这种责任又往往不能得到有效的履行。所以，在目前的审计管理体制中，审计机关难以依照国家法律独立地行使监督检查权，很可能被地方当局当作维护地区利益的一种手段，独立第三方地位很难得到维护。目前广泛应用的政府投资项目跟踪审计正是解决和预防违法违纪问题的一种例外方法，但也只适用于成本较高（以监管为主）和水平较低的层面。从我国实际情况来看，政府投资项目跟踪审计工作尚处于探索阶段，缺乏统一规范的管理办法和操作模式，致使跟踪审计效果大打折扣，甚至造成重大经济损失或声誉损失。因种种利益关联，弱化各级审计部门对绩效审计的监督，弱化各级政府监督，审计机关不同层级之间相互影响不同，致使不能有效开展绩效审计工作，不能充分发挥审计的作用。

（二）政府投资项目绩效审计方法不具备多元化。通过对国内大量政府投资项目的研究发现，我国政府投资项目审计手段较为单一，这严重地影响审计工作的可靠性、有效性，限制着我国公共投资项目审计质量。当前对政府投资项目进行审计所采用的主要方法，基本上是以审计经验为基础参考相应信息。这种方式虽然可以满足一定程度的监督需求，但是无法完全解决审计中存在的问题。这样的审计方法是比较低效的，极易造成审计结果失真。同时，由于我国现行针对政府项目审计的法律法规还不健全，使得审计人员不能完全掌握国家相关政策规定及有关部门发布的各类文件要求。并且由于目前审计工作主要是依据各方所提供的资料，因此很难保证数据的准确性和全面性，从而增加审计结果失真的概率。随着信息技术不断发展进步，越来越多的技术手段被运用到政府投资项目审计中。当前，大数据的推行、数据挖掘分析等各类审计软件运用不充分，现场调查等审计手段在政府投资项目审计领域运用不到位，致使审计工作在效率、可靠性等方面都很难提升。公共投资项目审计方法缺乏创新的动力，很多审计人员并不愿意尝试多种审计新方法。同时，传统的审计技术已经不能适应现代审计发展的需求，使得审计手段相对落后，审计质量不高。单一审计方法不能适应审计内容日益丰富的需要、范围扩大的要求，对审计水平有一定影响。

（三）审计人员的知识与技能有待更新。当前，在对政府投资项目进行审计的过程中，对所掌握的知识和技能的要求在持续地提升。作为一名合格的审计人员，必须能够适应社会环境的变化和自身工作需求的变化，不断地学习与提高自己，才能更好地完成本职工作。比如，审计人员要对审计工作重点与技巧有全面认识，对审计理论发展的认识，掌握项目成本、竣工验收等情况以及招投标及其他知识，在不断提高信息化素质的同时，还应该有很好的沟通能力等。这些都是提高审计效率与水平的重要因素。根据已经设立的公共投资项目审计小组的情况，很多审计人员对以上问题还有所欠缺，仍然无法解决审计工作中出现的许多新课题，这样就对投资项目审计工作质量造成一定的影响。造成这些问题的根本原因是目前我国公共投资项目审计队伍建设滞后于经济社会的发展水平，而并不是由于政府投资项目审计人才匮乏所致。政府投资项目审计人员的知识和技能得不到及时更新的原因主要有以下三个方面：首先，进入门槛不清晰。这样就形成一支能力良莠不齐的审计队伍，部分审计人员在开展高质量审计方面缺乏卓越的知识与技能。其次，继续教育系统不够健全。当前，政府投资项目审计师对自我提升能力积极性不高，不重视学习新知识和新技术，导致审计人员知识结构老化，人才缺乏。最后，未进行动态评估。在我国，公共投资项目审计师面临着来自于社会环境和企业自身两方面的压力。有些公共投资项目的审计员很少有受到评价的压力，也不会有强迫其提高的压力。这些问题使得政府投资项目管理水平无法得到有效提高。在优化团队结构的同时新陈代谢不充分，久而久之，致使审计人员总体工作能力有所降低。

四、政府投资项目绩效审计改进建议

为了解决上述公共投资项目审计中存在的问题，有必要在以下三个方面做好协调工作，以进一步提高审计工作的水平。

（一）完善政府投资项目绩效审计管理体制。首先，建设由政府投资项目绩效审计委员会、审计机关和各级政府组成的一套责权清晰、分工明确、高效运行的政府投资项目绩效审计管理体系。同时，建立以审计结果公告为核心的政府投资项目绩效评价体系，使审计成果更具有公信力。各级人大可成立政府投资项目绩效审计指导委员会，开展政府投资项目绩效的审计与评估。其次，国家审计机构对被审计项目承担事后控制责任，通过审计项目财务制度、内部控制制度、预算管理等，确保所审计项目财务信息的真实性，且项目活动是正当合法的。最后，确立绩效审计责权明确的追究制。完善内部控制制度，要强化项目管理人员的责任意识。对于项目投资决策不科学、项目执行成本控制不到位、项目资金控制不到位、工程结果不理想等问题，要对相关部门或人员进行严肃处理。同时，加强建设项目全过程管理，建立健全项目管理体系。在工程完成后，应对工程实施严格绩效考核，对不合格者进行问责。

（二）不断创新政府投资项目绩效审计方法。在信息化程度越来越高的今天，扩大政府投资项目审计内容和范围，传统审计手段缺点日益凸显。所以，需要加大审计方法创新，使用更为有效的审计方法。创新公共投资项目审计方法的核心是要结合审计大数据、实地调研，利用各种审计工具，协助审计，促进审计工作高效、优质开展。在现场检查与观察方面，审计员应亲自参与，加大对项目的理解与监督，取得第一手资料，以及对各方面所提供资料进行对比分析。另外，还需要灵活运用大数据来开展审计，运用专业审计软件进行审计，例如使用powerBI 将所获资料抽取出来并加以分析，从而迅速找出项目中存在的问题。审计师必须积极主动地改革审计方法，并且在实践中进行检验与应用，提高工作效率，切实推动审计工作的开展。

（三）打造多元化审计人才队伍。由于公共投资项目具有投资额大、周期长、参与单位多和影响面广等特点，对审计队伍建设提出新要求。公共投资项目绩效审计涉及财务管理、项目管理、经济金融、工程技术与信息技术的诸多领域。多元化审计人才队伍为开展投资项目绩效审计提供人才基础与保证，建立一支多元化的审计团队，势在必行。要改变这一状况，一是应构建一个能够适应新形势发展要求的新型审计队伍。当前，审计部门审计队伍以审计为主、包含财务和会计人员的构成，缺少适当项目技术人员，这就造成项目在业务层面上绩效审计工作很难深入进行，发现问题、解决问题能力不足。二是要积极鼓励并引导各单位引进高层次专业人才，包括会计师事务所的合伙人、首席合伙人以及企业集团高级管理阶层。

鉴于审计人才结构太过简单，需从以下几个方面加以解决：首先，强化现有审计师专业培训，定期举办投资项目绩效审计研讨活动，请业务审计专家讲课介绍当前审计领域最新的概念、方法与手段，保证其知识结构与业务技能适时更新。其次，要注重培养复合型审计人才。选聘时要充分考虑审计师跨学科背景，优先聘用兼有会计、工程和其他专业背景的复合型审计师，引进具有丰富经验、专业和实力的复合型管理人才。最后，加快推进政府投资工程绩效审计专家库建设，聘请有关领域的专家，优化部门审计人员构成，以期为政府投资工程绩效审计提供专业性理论依据，促进我国绩效审计工作质量和效率提升。

五、结论与展望

从当前的情况来看，政府投资项目的绩效审计制度还不够完善，评价指标体系不健全，评价方法不够科学，从而导致政府投资项目绩效审计不到位。所以，审计管理部门应该对政府投资项目绩效审计的重要意义有足够的了解，对制度进行进一步的完善，对指标进行完善，对力量进行充实，并强化政府投资建设项目绩效审计信息，从而保证政府投资项目的绩效审计能够得到规范发展。