地方政府融资平台债务风险及防控

□文/赵雨丝

（中国人民银行长春中心支行 吉林·长春）

［提要］ 地方政府融资平台的出现是我国经济发展到一定阶段的产物，它是我国地方政府筹集资金、促进区域经济发展的重要工具，在扩大社会总需求、促进经济增长、优化资源配置等方面发挥重要作用。然而，在快速发展的过程中，融资平台也存在一些问题，暴露出一定风险。本文在分析我国地方政府融资平台产生债务风险的基础上，从多个角度提出我国地方政府融资平台债务风险防控策略。

随着我国地方政府融资平台的发展，融资平台在化解地方政府债务和促进经济发展中的作用越来越重要，同时也存在一些风险。从短期来看，要加强地方政府投融资建设工程项目管理，从源头上预防和控制债务风险，建立和完善地方政府偿债机制。从长远来看，我国要加强对融资平台债务风险的控制，建立科学、规范、高效的地方财政管理体制，加快完善地方政府债务管理制度。

一、我国地方政府融资平台建设现状

地方政府融资平台是指由地方政府及其部门和机构、各类企业法人和其他经济组织（以下统称城投企业）出资设立，承担地方政府融资功能，拥有独立法人资格的经济实体，包括各级各类城投企业，其资金来源主要是通过政府财政资金、土地批租收入、企事业单位收入、商业银行贷款等多种渠道筹措。我国目前有城市基础设施投资公司（简称城司）、土地储备中心等50 多家地方政府融资平台。

由于我国投融资体制的特殊性，地方政府融资平台可分为三种类型：一是以地方国有独资或控股公司为主要载体的政府投融资平台；二是以城投企业为主要载体的政府投融资平台；三是以市政公用为主要载体的国有资产运营公司。城市基础设施建设具有一定的公益性，在很多情况下与政府经济发展目标存在一定的关联性。随着我国城市化进程的加快和城市基础设施建设的快速发展，一些城市在基础设施建设方面存在资金缺口，而通过政府投融资平台进行融资将有效地缓解这一矛盾。随着我国经济建设和社会事业快速发展，城市基础设施建设投入不断加大，尤其是一些重点项目，需要大量的资金进行投资和建设，因此地方政府利用投融资平台来促进城市基础设施建设。目前我国部分县市已成立了政府性融资平台，参与到城市建设中去。在融资平台中，以城投、交投等为代表的地方国有投资公司占据了主要地位，也有一些民营企业加入到地方国有投资公司的队伍中。它们凭借自身的优势与当地的区位优势，在当地政府的领导下，对当地基础设施建设投入巨大，为当地经济建设做出了巨大贡献。

二、融资平台公司经营发展中存在的问题

部分融资平台公司存在以下问题：一是融资平台公司发展不规范。一些融资平台公司的资金来源和使用不规范，内部财务管理混乱，埋下了风险隐患。二是部分融资平台公司在金融机构取得贷款或其他渠道融资，一定程度上形成地方政府隐性债务。三是融资平台公司的收入来源过于单一，无法与其投资的项目相匹配，导致对外债务履约能力受到限制。特别是一些地方融资平台盲目扩张，通过贷款、票据、公司债或通道投资等在金融机构取得大量融资，经营或财务状况恶化后导致风险向债权金融机构传导。四是个别融资平台公司项目审批和管理不严格，部分承建的工程质量较差，存在安全隐患。

三、地方政府融资平台债务风险防控策略

地方政府融资平台作为推动经济发展的重要力量，在建设过程中要正确认识债务风险，并采取有效措施对其进行控制与防范。对于短期来说，政府应根据地方财政实际状况，灵活运用地方融资平台，如：对于有一定现金流的地方政府项目，可以采取直接投资方式、资本金贷款方式等。在目前不具备全面推广PPP 的情况下，可根据当地经济发展和地方政府的财力状况，充分利用社会资本投资基础设施建设。对于PPP 项目，应从以下方面加强管理：一是项目运作过程中要充分考虑社会资本的利益，在合同中明确各方权利义务关系；二是建立第三方监管机制，引入审计部门、律师事务所和政府代表等机构参与，对项目运作情况进行监督，确保项目运作的规范性、透明性；三是要加强对项目运作过程中的信息披露管理。政府应根据不同情况设计不同的信息披露内容：对于一些有现金流的基础设施建设项目，可以考虑采取直接投资或资本金注入方式；而对于没有现金流的基础设施建设项目，政府应通过引入社会资本模式或PPP 模式解决；对于PPP 项目，则可以考虑采取政府补贴或税收优惠等方式。

从中长期来看，建立健全科学、规范、高效的政府财政管理体制是防范和化解融资平台债务风险的根本措施。要建立科学规范的分税制财政体制，中央应强化其对财政的控制能力，增强对地方经济发展的调控能力；中央应对地方财政收支进行综合平衡，加大对西部地区及县级财政困难地区的转移支付力度；中央应强化其宏观调控能力和调控职能，在合理划分中央和地方事权基础上给予必要转移支付，以解决地区间基本公共服务水平不均衡的问题。同时，加快完善地方政府债务管理制度，建立健全融资平台风险预警机制、风险防范体系和偿债保障体系。

在未来，通过完善的监管机制和财政管理体制，引导地方政府融资平台健康发展；同时，通过加强财政管理体制和风险预警机制的建设，使融资平台更加规范化、法制化、科学化，以提高地方政府债务风险管理水平。

（一）完善相关法律法规。目前，我国的法律法规体系尚存在一些不完善的地方，特别是在地方政府融资平台方面。因此，从防范和控制地方政府融资平台债务风险的角度来看，需要不断完善相关法律法规体系。首先，要完善融资平台的法律制度建设，加快建立专门针对融资平台的法律法规，对平台的设立、管理、融资活动等各个方面进行明确规定。同时，要建立监督机制和责任追究机制。其次，要建立健全相关法律法规，在融资平台管理中应充分考虑相关的法律法规，规范地方政府融资平台的行为。此外，还应逐步规范地方政府融资平台管理行为并建立相应的约束机制。最后，要积极研究与融资平台有关的其他法律法规和政策措施，加快制定出台相应的法律法规或规范性文件。这些措施可以在一定程度上降低地方政府融资平台的风险，减少地方政府债务风险造成的损失。

（二）加强政府的监管责任。加强政府对融资平台债务的监管，完善政府对融资平台的监管体系，加大对地方政府融资平台的管理力度和处罚力度，规范融资平台的运作。一方面应该加强平台公司内部监督和管理，严格执行各类政策和规范，防止其在经营发展中出现偏差。另一方面应该加强外部监督体系。协同强化融资平台财政、金融领域的监督，对于债务违约行为和盲目展业行为保持高压态势，压实相关平台企业的主体责任，形成强有力的市场约束。

（三）建立有效的风险防范机制。有效的风险防范机制是防范和控制地方政府融资平台债务风险的关键环节，是形成地方政府债务风险管理长效机制的前提。一方面要完善政府债务风险管理机制。在法律上明确界定政府与融资平台的责任和义务，确保二者之间的权责明确，避免权责不清产生纠纷。另一方面要构建科学合理的监管制度。在法律法规上对融资平台进行监督，形成对平台行为的约束机制，并通过建立科学合理的绩效考核制度来对融资平台进行监督。同时，要完善融资平台资金来源及使用的监管制度。地方政府应当重视对融资平台资金来源与使用情况的监管，确保地方政府融资平台在国家宏观调控下进行合理发展。

（四）强化对融资平台的管理。（1）加强融资平台的资产管理，完善资产评估、产权登记、抵押担保等管理制度。通过对融资平台资产的管理，确保融资平台自身的资产状况能够持续稳定。（2）建立健全融资平台的财务管理制度。（3）对融资平台的收入来源进行严格控制，要按照市场化原则获取经营收入和其他收入。（4）完善财务信息披露制度，全面、真实地披露融资平台的资金来源和经营状况。通过建立有效的风险控制制度，将融资平台的风险控制在合理范围内，避免形成新的债务风险。总之，地方政府融资平台是一个复杂的系统。在实际工作中，由于地方政府缺乏对其了解，导致地方政府对其盲目信任、盲目投资，从而产生了一系列债务风险。因此，有必要建立健全相关制度，加强对融资平台的监督和管理，以确保地方政府融资平台的健康发展。

（五）建立科学的绩效考核制度。完善的绩效考核制度能够激励融资平台管理人员主动管理融资平台，提高其工作积极性。通过建立科学的绩效考核制度，能够使融资平台的工作人员从关注融资平台能否完成工作转变到关注工作完成的质量及是否节约了资金，从而能够通过对融资平台进行绩效考核调动其积极性。在建立科学的绩效考核制度时，可以采取全面考核和重点考核相结合的方式，对融资平台的管理人员进行全面、客观的考核。对融资平台管理人员进行全面、客观的考核时，可以从融资平台整体发展战略和规划、制度建设、决策是否合理、风险评估是否充分等方面进行。对重点考核的内容要从资金使用效率、债务偿还能力等方面进行评价，以此来提高融资平台管理人员工作的积极性。此外，还要结合地方政府绩效考核制度对其进行合理奖惩，以调动其积极性。

（六）优化融资平台财务信息披露制度。根据我国法律法规，地方政府融资平台是可以发行企业债和公司债的，因此应优化融资平台的财务信息披露制度，提高融资平台的财务信息披露水平。首先，应进一步完善法律法规，规范融资平台的管理方式，完善公司治理结构。其次，要做好信息公开工作。地方政府融资平台的财务报告必须经过严格审查。融资平台要对所发行的债券进行全面披露，不仅要披露债券的基本信息，还应包括债券发行后公司资产、收入和负债等财务指标以及信用评级报告和偿债计划等信息，让投资者更好地了解融资平台的财务状况，根据财务报表判断企业未来的偿债能力。

（七）规范平台类企业融资行为。金融机构要加强对存量平台企业授信的排查，研判相关授信风险状况，建立健全相关授信风险台账，并定期更新。对于存量业务，要按照授信用途和平台企业的实际经营状况分类化解，对于风险突出的业务要稳妥有序压降，积极做好风险防范、缓释和应对措施，防止产业风险、财政风险向金融领域倒灌。同时，要严格执行监管部门对于平台企业融资的有关规定，严防资金绕道流入相关平台企业，加剧债务负担。金融机构要加强对相关授信的管理，避免过度授信和多头授信，避免风险前清后增。

综上，地方政府融资平台是我国经济发展到一定阶段的产物，它对促进地方经济增长起到了重要作用，但部分融资平台盲目扩张，对外大量融资，债务风险逐渐显露。地方融资平台债务风险防范需要地方政府、财政、金融等各领域同向发力，深化体制改革，真正实现融资平台高质量发展，为地方经济发展增添活力。同时，要高度关注平台企业在金融机构的融资行为，严控增量、有序化解存量，严防相关行业风险向金融领域蔓延，切实维护经济金融领域安全稳定。