西非三国要组建联邦制国家？

孙红

2023年9月16日，西非国家马里、布基纳法索、尼日尔签署《利普塔科—古尔玛宪章》，宣布成立萨赫勒国家联盟，三国将在地区安全、经济发展和社会治理等领域加强合作。2023年12月1日，三国举行外长会，进一步提出组建邦联，并期望最终能建立一个联邦制国家。西非三国加强联合凸显地区国家对西方主导的安全机制的失望，是非洲国家自主应对危机的积极尝试。但三国目前内忧外患，联盟之路势必充满艰辛坎坷。

通过联盟加强域内合作的想法最早是由布基纳法索总理坦贝拉提出的。2023年2月，坦贝拉访问马里时抛出了布、马两国建立联邦的想法。他提到在20世纪60年代，当时还是法国殖民地的法属苏丹（今马里）、塞内加尔、上沃尔特（今布基纳法索）和达荷美（今贝宁）曾有意组建联邦制国家，但在法国的阻挠下，这一设想未能成功。这些国家后来都加入了戴高乐组建的“法兰西共同体”，实质上仍停留在法国的殖民体系中。坦贝拉认为，20世纪60年代的这一尝试为当下地区国家的发展道路“指明了方向”。事实上，马里和布基纳法索的历史进程、民族构成、社会文化都有相似之处。政治上，两国都面临维护国家主权、安全、发展利益的紧迫任务。经济上，两国都是非洲主要的棉花生产、畜牧业和黄金开采国家，两国联合将会产生1+1>2的地缘和经济效应。

坦贝拉的提议获得马里的积极回应，两国也加紧筹备联合事宜。2023年7月26日，尼日尔突发军事政变，总统卫队队长奇亚尼控制总统巴祖姆，后宣布接管政权。尼日尔政变引发了地区组织西非国家经济共同体（西共体）的强烈反应，西共体对尼实施经济制裁、边境封锁和外交孤立，威胁动用武力恢复巴祖姆职权，域内国家间关系持续紧张。布、马两国则支持尼日尔军政权。在冲突阴影笼罩下，三国联合步伐加快。

利普塔科—古尔玛是三国交界地带，也是萨赫勒地区恐怖主义最活跃的地区。《利普塔科—古尔玛宪章》的名称也表明三国联盟的首要任务就是加强域内反恐合作。《宪章》明确规定联盟的目标是在缔约方内建立一个“集体防御和双边援助架构”，三国将成立必要的机构保证联盟的运转。《宪章》规定，任何对联盟成员国的主权和领土的袭击都将被视为对其他成员的“侵犯”，其他成员有义务提供包括派遣武装部队等形式的救援。

除了安全合作外，萨赫勒国家联盟还致力于强化在国家治理、经济发展领域的联合。2023年11月，三国经济和财政部长举行会议，建议成立一个稳定基金，组建地区投资银行，并成立专门委员会，“加深对经济和货币联盟问题的思考”。

萨赫勒国家联盟的成立是地区国家联合的新尝试，完全突破了以往由西方尤其是法国主导地区合作机制的模式，具有极为重要的象征意义和实践潜力。20世纪60年代以来，法国一直是对地区政治、经济和社会治理影响最大的外部因素。法国长期运用援助、军事和精英关系网络对西非法语国家施加影响，这也被许多学者视为法语非洲发展滞后的主要外部原因。尤其是在地区安全问题上，法国长期扮演“非洲宪兵”角色，通过军事干预非洲国家事务维护自身的战略利益。2011年“阿拉伯之春”后，极端武装分子自北非流入萨赫勒地带，三国先后沦为暴恐袭击重灾区。法国以2013年派兵协助稳定马里局势为起点，在萨赫勒地区进行了近十年的反恐行动。2014年起，法国支持乍得、尼日尔、马里、布基纳法索和毛里塔尼亚成立萨赫勒五国联盟，五国组建联合部队，与法军配合打恐。2020年3月，法国争取欧盟支持，组建“塔库巴”特种部队，加入萨赫勒国际反恐大军。

然而，十年过去，萨赫勒地区的恐怖主义不仅没有被铲除，反而不断坐大，向几内亚湾沿岸国家扩散。地区国家对法国十年反恐却“越反越恐”的局面愈发不满。2020年以来，萨赫勒国家反法情绪高涨，接连爆发反法游行。这些国家的民众认为，法国要为萨赫勒地区暴恐肆虐、发展落后负责。与法国保持友好关系的萨赫勒国家领导人执政压力攀升。再加上经济发展困难，安全与发展双重危机传导至政治层面，引发地区国家政局突变，军方接连夺权。

法国地区影响力迅速式微。自2022年8月起，应马里、布基纳法索和尼日尔军政权要求，法国陆续从三国撤军，关闭使馆，暂停法国国际广播电台、法国24台等媒体活动。萨赫勒五国联盟机制也因三国退出而名存实亡，2023年12月6日，毛里塔尼亚和乍得宣布该组织正式解散。法非关系遭遇60年未有之挑战。在此背景下，萨赫勒国家联盟的成立正式宣告西方主导的安全机制成为历史。

2023年12月22日，最后一批法国军队从尼日尔首都尼亚美撤离，法国自此结束了在该国的军事存在。

三国联合的步伐在不断加快，联盟的机制机构将逐渐成形，从联盟到邦联再到联邦的“三级跳”或许并不遥远。不过，在愿景实现之前，三国仍面临诸多棘手难题。一是政治过渡问题，这是国际社会解除对三国制裁的关键前提。马里和布基纳法索分别原定于2024年2月和7月举行总统选举，但两国均已宣布将无限期推迟选举。尼日尔军政权提出的三年过渡期方案也遭到西共体拒绝，双方仍在谈判。二是与俄罗斯的关系。三国在驱逐法国势力后，均与俄罗斯强化安全防务合作。2021年底，马里过渡政府就邀请俄罗斯私营军事安保公司瓦格纳集团协助反恐。俄罗斯国防部业已与布基纳法索、尼日尔就加强双边防務合作进行深入探讨。目前来看，俄罗斯正在填补法国撤离萨赫勒之后留下的“战略真空”，但法国也不会对长期苦心经营的萨赫勒地区完全放手。地区国家将面临更大的地缘竞争压力。三是遏制暴恐势力。在法国撤出后，地区反恐形势并没有迅速好转。马里北部叛军和暴恐势力卷土重来，安全局势有恶化之势。布基纳法索恐情最为严重，2023年1～6月西非地区有4593人死于暴恐袭击，其中布占六成。近期，极端组织“穆斯林与伊斯兰支持小组”头目伊亚德·阿格·加利也发布视频，指责萨赫勒国家军队和俄罗斯“雇佣军”对平民“施加暴力行径”，宣布对萨赫勒国家的斗争将“进入新阶段”，未来地区反恐形势将更趋严峻。