新时代多党合作的制度目标与治理效能研究

摘 要：中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，是国家治理体系的重要组成部分。新时代多党合作的制度目标主要有人民民主、社会整合、国家治理三大指向。将多党合作更好地嵌入政府决策过程和社会发展进程，发挥其在推动国家治理现代化的重要作用，是新时代中国新型政党制度的重要使命。本文从地方治理政策议题视角分析多党合作的运行情况及其作用，认为新时代提升多党合作制度治理效能，应坚持和加强党的全面领导，提高民主党派组织化参与水平，更加重视政治技术与参政方法，不断提升民主党派的社会影响力。

关键词：多党合作；制度目标；治理效能；政策议题

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2024.04.004

［中图分类号］D621"""" ［文献标识码］A" ［文章编号］1009-0339（2024）04-0034-10

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是从中国土壤中生长出来的新型政党制度。这一制度强调党的领导、统一战线、协商民主的有机结合，由“领导—合作”“执政—参政”构成的复合模式，集价值引领、制度支撑和功能实现于一体，在推进国家治理现代化中发挥着重要作用。习近平在2015年中央统战工作会议上提出：“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，更好体现这项制度的效能，着力点在发挥好民主党派和无党派人士的积极作用。”[1] 2024年初，习近平强调：“要切实提高政党协商质量，不断健全议政建言机制，有序开展民主监督，拓展发挥优势作用的平台载体，着力提升中国新型政党制度效能。”[2]这进一步明确了多党合作的制度目标与治理效能。本课题以H市的调研为基础，从地方治理政策议题视角分析多党合作的运行情况及其作用，并提出进一步提升多党合作制度的治理效能的对策，以资借鉴。

一、分析框架与分析样本

关于多党合作制度效能，学界有各种观点和归纳。有学者提出多党合作制度的效能是指制度优势在国家治理、社会治理等方面体现出的优越性，具体表现为共识达成、决策优化、执行高效、维护稳定等[3]。有学者从某一角度着重探讨制度的团结效能，如政党合作角度[4]。也有学者对多党合作如何通过“有效的运行机制”生成制度效能进行了研究[5]。但总的来说，学界从如何衡量多党合作制度效能出发开展研究的成果相对较少。笔者较认同的观点是：“政党制度作为一个不断运动着的系统，必须有自己的明确的目标。效能就是政党制度这一特定结构功能的目标设定和实现程度。”[6]这为深入分析中国新型政党制度效能提供了较为开阔的视野和分析框架。新时代新征程中国新型政党制度在推动国家治理体系和治理能力现代化中的作用愈加凸显。巩固多党合作政治格局，将多党合作更好地嵌入政府决策过程和社会发展进程，发挥好中国新型政党制度在推动国家治理现代化中的重要作用，为党委、政府科学决策、精准施策提供参考，成为多党合作制度在新时代的重要使命。

从地方治理政策议题视角分析多党合作的运行情况和制度效能，是中国新型政党制度研究的一个重要内容。本文数据来源形式主要有三个方面：一是对H市各民主党派和无党派人士开展专题问卷调研，收到有效问卷684份；二是收集2018—2023年H市委推进多党合作事业的相关政策和举措，H市政府工作报告、民主党派和无党派人士提案情况及重点提案办理情况等材料；三是召开调研座谈会等。H市位于粤港澳大湾区，统战历史渊源深厚，多党合作历史悠久，产生了多位民主党派早期领导人，以H市为分析样本具有一定代表性。目前，H市有民革、民盟、民建、民进、农工党、致公党、九三学社7个民主党派市级组织，台盟成立了支部。截至2023年5月31日，H市有民主党派成员2 600多人，基层组织112个；无党派人士经认定可参加知识分子联谊会。

党的十八大以来，H市委高度重视多党合作事业的发展。一是学习贯彻习近平总书记关于做好新时代党的统一战线工作的重要思想、《中国共产党统一战线条例》《中国共产党政治协商工作条例》等，及时传达中共中央及省市重要会议精神和方针政策，有针对性地组织民主党派成员和无党派人士参加各类学习教育和培训，持续深化政治认同。二是支持民主党派加强自身建设，加强人才政治吸纳，推荐政治可靠、工作经验丰富、群众基础好和具有较高素质和较强能力的人员为政协委员、人大代表，推荐民主党派成员、无党派人士担任政府、纪检、司法等部门的特邀纪检监察员、行风评议员、人民陪审员等，履行民主党派职能。三是重视开展政党协商。H市委每年召开各民主党派负责人暑期座谈会，通报经济工作和党风廉政建设情况，听取各民主党派、工商联、无党派人士的意见和建议。支持各民主党派和无党派人士深入调研、资政建言，开展社会服务，助力民生改善。

同时，党外人士普遍认可多党合作的功能和作用。在对H市各民主党派和无党派人士开展的专题问卷调研中，受访者包括各级人大代表、政协委员、特约人员等156人，在684位受访者中约占22.8%。从基数和构成看，他们是当地民主党派、无党派人士中参政议政的重要力量，反映的情况有具有代表性。关于中国新型政党制度的主要功能，84.06%的受访者选择“非常了解”和“比较了解”。普遍了解目前党外人士政治参与的方式包含担任人大代表、政协委员、政府部门实职，参加协商活动、党派调研，反映社情民意以及通过网络新媒体发表意见等。关于“对目前党外人士政治参与程度的总体看法”，选择“参与充分”的117人，选择“比较充分”的339人，共占66.67%。可见，大多数受访者认为在我国政治制度框架下党外人士政治参与程度比较充分。对于多党合作在地方治理中的作用，684位受访者中，认为多党合作在扩大政治参与、优化政府决策、促进经济发展、维护社会稳定等方面有作用的占比均超过73%。

二、新时代多党合作的制度目标

在不同历史时期，多党合作的具体任务虽然有所不同，但是始终围绕团结和发展展开。新中国成立前夕，中国共产党提出的多党合作共同目标是成立民主联合政府；新中国成立初期，恢复国民经济、完成社会主义改造、建立社会主义制度是多党合作的共同目标；社会主义革命和建设以及改革开放和社会主义现代化建设新时期，多党合作的共同目标是实现四个现代化；中国特色社会主义进入新时代，建设富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴是多党合作的共同目标。《中国新型政党制度》白皮书指出，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国一项基本政治制度，是中国共产党、中国人民和各民主党派、无党派人士的伟大政治创造，是从中国土壤中生长出来的新型政党制度[7]。习近平对这一制度优势的阐述，可以从三个维度进行理解。一是利益代表维度。中国新型政党制度具有利益代表的广泛性，能够真实、广泛、持久代表和实现广大人民根本利益、全国各族各界根本利益，超越了政党组织与利益集团、特殊阶层传统意义上的内在关联。二是社会整合维度。中国共产党通过领导、合作、协商机制，把各个政党和无党派人士紧密团结起来为共同目标而奋斗，克服了政党政治中的恶性竞争与施政低效。三是政治参与维度。通过多党合作和政治协商制度化、程序化、规模化的安排，集中各种意见和建议，推动决策的科学化民主化，避免了参与无序和否决政治。这是党的领导、统一战线、协商民主三者有机结合所造就的多党合作制度特色和优势。

新时代多党合作的制度目标有人民民主、社会整合、国家治理三大指向：通过统一战线实现各政党组织和政治力量的大团结大联合，为实现共同目标凝心聚力；通过协商民主方式，引导和扩大公民有序政治参与；着眼治理现代化要求，形成各方参与、良性互动的治理结构，推动制度优势转化为治理效能。

（一）政治协商，彰显人民民主

实现和发展人民民主是中国共产党和各民主党派、无党派人士始终不渝的奋斗目标。多党合作制度以其独特的结构功能和运行机制，体现了社会主义民主的本质要求，是实现人民民主的重要形式。多党合作制度主要以协商民主形式运行，协商民主在我国有悠久历史传统和长期政治实践基础。政治协商作为比较成熟的政治参与形式已嵌入中国政治体系运行过程当中，在实践中展现了明显的增量轨迹，是具有中国民主特色的标识性概念。2022年颁发的《中国共产党政治协商工作条例》提出了政治协商的两种形式：政党协商、人民政协政治协商。这正是多党合作制度中的主要协商方式。多党合作制度运行中的政治协商、民主监督、参政议政，在性质上都属于协商民主的范畴。

中国新型政党制度要通过协商民主的方式，为各民主党派和无党派人士在政治和社会生活中发挥作用提供制度化渠道，满足各方面代表性人士政治参与的要求。要把政治协商活动作为党和国家重大决策中的重要环节，把政治协商成果转化为实现科学决策、民主决策和依法决策不可替代的重要依据。协商的目标不限于此，政治协商本身是一个理念，是一个过程。围绕公共问题，通过平等对话，交换意见，表达诉求，形成共识，不仅对培育公民有序表达、包容的公共意识以及提高公众对公共政策的认同有积极意义，而且协商讨论中政治信息的传播，有助于公众接受、学习和内化政治信念和价值规范，增进对政治体系的认同。

（二）团结合作，促进社会整合

中国新型政党制度与党的统一战线有着紧密的关联性，统一战线理论与实践是中国新型政党制度建立的重要基础和支撑，多党合作的中心一元和结构多元特征与统一战线同心圆结构特征有着极强的相似性。中国新型政党制度是中国共产党团结一切可以团结的力量、共同致力于革命、建设和改革事业的重要成果，是中国共产党与各民主党派和无党派人士长期团结合作、共同奋斗的结果。中国的历史与现实条件尤其是社会主义的根本制度，决定了中国的政党制度不可能是竞争性的，中国需要的是一种能够有效团结各种政治力量，吸纳政治发展过程中所产生出来的新兴社会力量的政党制度。

民主党派和无党派人士是多党合作制度的重要主体，中国新型政党制度的发展要进一步加强中国共产党领导，增进政治共识，以共同目标引导多样性。要适应新时代的发展变化，扩大各政党组织对各界代表人士包括新的社会阶层人士和社会群体的吸纳能力，增强多党合作的包容性，有效整合社会，形成促进发展的强大合力。

（三）议政建言，提升治理能力

从我国治国理政实践看，政党制度和国家治理现代化有着紧密的内在联系。中国新型政党制度构建了中国共产党领导、多元主体合作共治的治理主体格局，围绕国家和社会治理搭建民主协商、合作共治的制度平台，保障了党和政府治国理政的秩序与效能。中国新型政党制度蕴含坚持中国共产党领导、民主参与、合作共治等价值，以独特的政党治理逻辑丰富了政党政治理论与实践，开辟了政党政治的新形态。中共十八届三中全会围绕全面深化改革主题，提出了完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标。为此，多党合作的发展更强调将制度优势转化为治理效能，充分发挥中国新型政党制度在治理现代化中的作用。

国家治理的关键在决策。在协商民主与合作治理的实践中，遵循政治共识和价值导向，将各方面利益诉求有效吸纳进政策议程，成为提升多党合作制度效能的重要内容。中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导力量在国家治理体系中始终处于核心地位，发挥着根本作用。在推动多党合作服务国家治理的进程中，要坚持党的全面领导，规范政党协商，严格执行协商程序，营造良好的协商环境。要健全知情明政机制，定期召开专题通报会、情况报告会，加强对民主党派调研考察的保障力度，支持民主党派开展专项民主监督，进一步发挥好多党合作的合作优势与整合功能。各民主党派和无党派人士虽然不是直接决策者，但作为多党合作制度的重要主体，他们涵盖了较为广泛的社会界别，能够综合社会各方面的意见和建议。各民主党派和无党派人士中汇聚了大批专家学者，能从协商、参与角度扩展国家治理能力的外延，从建言、监督角度提升国家治理能力的内涵。民主党派和党派成员通过社情民意信息、提案、书面意见和议案、党外人士座谈会等形式参政建言和表达利益诉求，有助于提升决策的科学化和民主化。

中国新型政党制度能够集中体现民主党派和无党派人士对公共决策影响力。一是中国共产党与民主党派、无党派人士直接开展协商，广泛收集的意见、建议，对重大方针政策进行修改、完善；二是民主党派开展专题调研，形成调研报告、提案或政策建议，为党委和政府提供决策参考。这些活动的主要价值在于将问题输入政策议程，为优化政策方案提供参考，发挥政策咨询作用。

政党协商和政协协商是扩大有序政治参与、畅通意见表达的重要渠道。比如，政协协商中的提案、信息、建议等工作的参与范围广，其中比较容易衡量成效的是提案工作。提案是政协委员和参加政协的各党派、人民团体以及政协专门委员会，向政协全体会议或者常务委员会会议提出的、经提案审查委员会或者提案委员会审查立案后，交承办单位办理的书面意见和建议。虽然这些意见和建议不是必须采纳和执行的决议，但政协提案必须按照相关制度办理，保证件件有答复，凡事有交代。目前提案的作用可以归纳为：对党委政府重要决策，发挥政策咨询作用；对社会各项建设，发挥推进补充完善作用；对关系民生的社会热点问题，发挥利益表达和信息反馈作用；对社会利益矛盾问题，发挥协调关系作用。提案是民主党派、无党派人士履行政治协商、民主监督、参政议政职能的一种最直接、最有成效的方式。

三、地方治理视角中多党合作制度效能分析

制度效能可以理解为制度在落实和执行过程中发挥作用的程度及对其产生的效益、效果的客观评价。从推进治理现代化视角来分析，多党合作制度效能主要体现在两个方面，即创造政治共识和提供智力支持。在多党合作制度框架中，民主党派、无党派人士影响公共政策的渠道是多方面的。其中，各民主党派、无党派人士的参政议政活动主要体现在调研考察、提案工作、社情民意信息工作等，涉及地方经济社会发展中的重点、热点、难点，其参政议政过程具体体现了多党合作制度效能。

（一）党派提案更加注重质量

政协提案是民主党派、无党派人士参与政治过程的重要形式。从H市各民主党派、无党派人士的提案目录看，2018—2023年提案件数和集体提案件数明显下降，呈现更加注重质量的趋势。在调研中收集到H市各民主党派和知识分子联谊会近年的提案情况（不完全统计），2018、2019、2020、2021、2022、2023年提案数量分别为238、143、106、67、59、73件，提案“注重质量、不比数量”的新要求得到较好落实。

中国特色社会主义进入新时代，多党合作的发展更加重视健全制度和加强民主党派自身建设，着眼于提高制度效能，将“做了什么”“做了多少”转向“做出成效”。以九三学社H市委会为例，2018年提案达135件，2021、2022年提案数量虽减少为15件、10件， 但从问题提出到对策建议，对提案质量的要求更高了。近年民革和九三学社均有多个提案被市领导重点督办。这些优秀提案呈现出如下突出特点：一是全面性，紧扣发展大局和中心工作，着力为地方经济建设和政府决策服务；二是问题意识强，基于对问题的长期关注和持续研究，保持敏锐的问题意识，及时发现有价值的选题；三是可行性，提案言之有理，言之有据，既提出问题，又提出解决问题的方法。这些提案聚焦党委政府中心工作、紧扣社会热点难点问题、反映群众切身利益，成为重点督办提案，取得较好效果。

（二）推动公共问题成为政策议题

社会公共问题要成为政策议题，一般要具备三个条件：“一是该问题已经被社会大多人所感知和察觉；二是该问题使人们感到有强烈的改变现状的需求；三是该问题必须由有关政府组织采取相应的行动来加以解决。”[8]中国新型政党制度下民主党派、无党派人士的有效政治参与，从提案的角度看，可以理解为提案反映的问题及建议能够引起有关部门的重视、被政府提上议事日程、有望得到解决。具体来说，一是表现为民主党派、无党派人士提出提案获得立案，得到政府职能部门的答复和社会关注；二是成为重点提案、领导督办提案，进入政策议程并推动问题解决。提案工作是党外人士影响公共政策的一种非常重要的政治参与形式。提案对于公共政策的影响，最重要的价值在于使社会关注的“问题”成为公共政策的“议题”。

对地方治理中的政策议题，一般可以通过诸如政府工作报告、规范性政策文件、重要会议、领导相关批示等进行观察分析。2018—2023年H市的政府工作报告，从宏观上展示了政府工作重点以及政策注意力变化情况（见表1）。

从2018—2023年政府工作报告文本看，H市政府这五年的工作重点是比较清晰的，既有一以贯之的问题，如产业结构、新型城市建设、乡村振兴、生态优势、民生实事等，也有体现贯彻国家和地方发展部署而提出的新理念、新规划，如供给侧结构性改革、产业集群打造、大湾区建设、科技创新、建设开放型交通体系、改善营商环境等。民主党派、无党派人士作为多党合作的重要主体，是中国共产党治国理政的好参谋、好帮手、好同事。“民主党派围绕问题进行调查研究，形成意见建议，并以各种渠道输入决策层，最终的目的是期待这些意见建议能被关注、被采纳。”[9] 民主党派调研选题的来源，包括政府当前中心工作、长期关注领域问题、社会热点难点问题、调研中发现的新情况等。每年的提案中有不少因视角独到、建议可行引起了政府和社会关注，其中的重点提案、督办提案成为政策议题的概率高，是成功推动公共问题进入议程的代表。2018—2023年期间H市各民主党派和无党派人士的重点督办提案，主要是集体提案（也有委员提案）。集体提案作为一年调研成果的总结提炼与升华，往往代表着民主党派参政议政成果的精华，是民主党派履行职能重要的方式之一。这些提案内容紧扣政府重点工作，大多体现党派特色，在推进政府决策科学化民主化中发挥了积极作用（见表2）。

提案是各民主党派和无党派人士从不同视角，发现并阐述公共问题，向党委政府表达意见主张和提出政策建议，影响政策议程设置，帮助党委政府科学、民主决策的有效资源输入。提案有效性主要体现在提案是否会促使某个问题成为公共政策的议程，提出的意见、建议是否在政府作公共决策时成为备选方案或参考。当然，参政议政过程本身的团结和民主价值也不应忽视。

（三）对政策议程和政策实施产生影响

公共政策议程设置是政策过程的逻辑起点，对政策运行全过程具有重要作用。公共政策过程的根本目标是解决政策问题、实现公共利益。公共政策议程是社会问题转变为政策问题的关键环节，是公共利益表达与整合的平台。有学者提出：“政策议程就是将政策问题纳入政治或政策机构进行的行动计划的过程，它提供了一条政策问题进入政策过程的渠道和一些需要给予考虑的事项。”[10]有的学者更直接明了地指出：“政策议程实际上也就是政治组织尤其是党政机关确定政策问题的轻重缓急。”[11]

对于民主党派和无党派人士有效政治参与或者说参政议政的影响力问题，最集中的体现是其意见建议“引起政府部门关注”和“对政策议题设置产生了影响”。在问卷调查中，选择这两项的受访者占63%。（见图1）

在H市各民主党派提案中，2018年民盟H市委会提出的集体提案《科学治理河涌黑臭水体，推进我市生态文明建设》，符合当年政府工作报告中关于“全面完成城市建成区黑臭水体和镇级河涌整治”的要求。该提案被H市政协十二届二次会议列为重点提案，由副市长领衔督办，市住房和城乡规划建设局主办，市环保局、水务局、各县（区）政府，大亚湾开发区、仲恺高新区管委会等单位会办，推动27条黑臭水体河涌的整治取得了明显成效。

2022年H市政府部署“八大提升工程”，其中之一是“聚焦优美花园城市，实施城市现代品质提升工程”。围绕这一重点工作，2022年九三学社H市委会提出的集体提案《关于建设群众身边的“口袋公园”提高市民获得感幸福感的建议》，由副市长领衔督办，市政园林事务中心主办，市自然资源局、住房城乡建设局、文化广电旅游体育局、城乡管理和综合执法局、市容环境卫生事务中心及所属区政府会办。根据重点提案办理工作要求，H市政园林事务中心印发实施《关于建设群众身边的“口袋公园”，提高市民获得感幸福感的建议重点提案办理工作方案》，明确各承办单位的工作职责，落实项目建设资金来源及筹措模式。提案的主要成效是推动中心城区“口袋公园”建设，目前已建成5个。这一提案的提出和办理体现了H市政府提出的“以小切口推动大变化”的要求。

政策议程设置是一个过程性概念，其影响因素也是多方面的。有的提案体现民主党派专业优势和对问题的长期关注，对政策议题设置有积极影响。《加快中医药大健康产业发展，推动中医事业创新示范城建设》是2018年农工党H市委会的一项集体提案。2018年政府工作报告尚未突出这一议题，但提案内容符合地方特色并具有长远价值，一经提出便受到重视并由市政协主席督办、卫健部门主办，出台了《加快中医药大健康产业发展推动中医事业创新示范城建设重点提案办理工作方案》，推动了H市与广州中医药大学共建工作。2019年H市政府工作报告在重点工作“集中力量打造‘2+1’产业集群”中，明确提出“建设全省中医事业创新示范城”目标。2019年农工党H市委会继续提出的《加快中医药大健康产业发展，推动中医事业创新示范城建设》，再次被列为重点提案。当然民主党派参与公共政策议程设置环节的有效性，即提案中的问题能否解决、提出的方案是否被采纳及其社会影响力的影响因素是多方面的，还涉及参政环境、资源供给、机制完善、特色发挥、能力提升、提案质量以及媒体助推等。

总体上看，中国新型政党制度为各民主党派和无党派人士政治参与提供了保障，其围绕中心工作开展参政议政对政策的过程产生了不同程度的影响，促进了政策制定的民主化和科学化。

四、提升多党合作制度治理效能的若干思考

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的新型政党制度。在这一制度框架下，民主党派、无党派人士通过各种渠道不同程度地参与到政策议程设置，助力国家治理能力提升，取得了显著成效。“民主党派参与公共政策制定有其特殊的历史价值，不仅是政策制定科学性的需要，而且是整合消解派别政治、促进政治稳定和社会发展的需要。”[12]在实践中，多党合作制度运行仍存在一些困难和问题，突出体现在机制健全与能力建设两方面。一是多党合作机制需进一步完善。在问卷调查中，回答“您对目前党外人士政治参与程度的总体感觉”一项时，虽然选择“参与充分”和“比较充分”的占66.67%，但也不能忽视选择“不清楚”“参与不足”“缺少渠道”三个选项的仍占33%。这说明多党合作为党外人士提供的参与平台和渠道还不够丰富，参与面不够广泛。在发展全过程人民民主的背景下，多党合作和政治协商要成为独具中国特色的广泛、真实的民主形式，并在地方治理中发挥积极影响，其发展和完善还有很大空间。二是民主党派参政议政能力和水平需进一步提高。调研座谈中部分民主党派基层组织负责人谈到目前参政议政仍面临一些困难。一是知情不充分。对政府部门相关工作不够了解，对政府工作实际运转情况、未来规划了解较少，以致只看到问题而难以提出高质量的建议。其二，选题不够精准。选题方向多，有些提案建议不清楚以前是否提过，各党派之间缺少统筹安排和沟通，容易出现选题找不准切口或重复提出等情况。三是调研不够深入。确定选题后一般仅能组织一至两次调研活动，存在调研不深入、不充分的情况。专业人才缺乏，对相关领域的发展状况和存在问题的来龙去脉知之甚少。四是文稿撰写不精。没有掌握提案、建议、社情民意撰写的方法和要求，成果文本不规范。这些问题影响着民主党派和无党派人士的参政议政实效。

习近平指出：“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，要发挥统一战线优势、广泛凝聚共识。各民主党派、工商联和无党派人士在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化进程中大有可为。”[13]这一重要论述，对新时代新征程坚持发展和完善多党合作制度、助力地方治理提出了明确要求。

（一）坚持和加强党的全面领导

党的领导制度在国家制度和治理体系中具有统领性地位。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。”[14]多党合作格局的形成和发展，是中国共产党不断增强自身的政治影响力、引领力、动员力和凝聚力，团结、联合各民主党派为共同目标奋斗的历史过程。中国新型政党制度体现了中国共产党领导与发扬社会主义民主、发挥民主党派作用的有机统一，这决定了参政党建设既是民主党派自身的任务，又是中国共产党的政治责任。中国新型政党制度为民主党派自身建设、政治参与提供制度保障。《中国共产党统一战线工作条例》关于党外代表人士队伍建设的章节规定，“各级党委应当把党外代表人士队伍建设纳入干部和人才队伍建设总体规划，在优秀年轻干部队伍中统筹考虑党外干部”，“建立健全组织部门、统战部门协作配合机制。在动议和讨论决定党外干部的任免、调动、交流前，应当征求统战部门的意见”[15]。因此，要进一步完善党外干部培养和使用政策。在党外知识分子比较集中的部门、专业性比较强的部门，应以制度性的要求安排一定数量的党外干部，扩大其政治参与的广度和深度。

中国共产党对民主党派的政治引领、对民主党派组织发展和制度建设的支持，直接关系到民主党派的发展。民主党派自身建设除了宪法法律和基本政治制度保障外，还受党的统一战线政策的影响。地方党委对中国共产党关于统一战线和多党合作的党内法规和政策性文件，需要进一步细化为具有针对性、操作性的民主党派工作举措，积极支持参政党加强自身建设，提高履职能力。由统战部牵头组织开展党派联合调研，对于民主党派组织规模有限的城市尤其必要。这不仅是一种政治性的形象展示，还能够将不同领域的精英汇集在一起，提升民主党派在社会公众、政府部门间的影响力，从而提升民主党派参与政策议程设置的有效性。

（二）提高民主党派组织化参与水平

一种民主制度运转能否有效，很大程度上取决于参与者的政治意愿、素质和能力。民主党派参政议政广度和深度的拓展，对其履职能力和水平提出更高要求。提高民主党派参政能力是一个系统工程，需要突出政治引领，加强思想政治建设、组织建设、履职能力建设、作风建设、制度建设；要求民主党派及其成员充分认识新时代参政党的使命、任务和要求，不断提高政治意识、责任意识、合作意识，秉持合作初心，勇担历史使命，建睿智之言，献务实之策。

政治参与组织化是政党的重要功能之一。各民主党派是中国特色社会主义参政党，能够通过制度机制将公众的意志输入政府系统中去，增加参与的有效性。在秩序化的政治参与中，公民的合理利益表达能够更好地输入政治系统而影响公共政策。鉴于民主党派个体参与和组织参与并存的现状，各民主党派可从建立和完善参政议政工作机制入手，提高参政议政工作绩效。比如，H市政协通过民盟界别工作室，把民盟政协委员联系在一起，此外还通过与地方高校建立合作机制，整合盟内盟外力量围绕党委政府中心工作开展研究，其参政议政的能力和水平明显提高；有的民主党派探索建立了参政议政工作机制：主委牵头组织——课题招标——联合调研——走访相关政府部门——推动调研成果转化。通过落实参政议政工作机制，进一步强化了民主党派参政议政工作的组织性、整体性和协调性，成为该党派提案工作规范、参与度高、质量不断提高的重要原因。

（三）重视政治技术与参政方法

在充分认识民主党派参政议政的政治价值、全面看待民主党派参政议政的成效的同时，也要重视政治技术、政治沟通对于提高参政议政效力的影响。社会问题复杂繁多，为什么有的问题亟需解决却迟迟提不上议程；为什么有的问题提出后未见落实，而有的问题一经提出便很快进入议程？这是值得我们思考的。在智库研究中有个“政策窗口”理论，是指“政策建议的倡导者提出其最得意的解决方案得以进入决策议程的机会，或者是他们促使其特殊问题得到关注的机会”[16]。当政策方案、政策问题与政治紧迫性结合时，政策之窗才被打开。“政策窗口”开启的时间有时会比较短暂，需要特定条件，政策建议者要把握机会。一旦没能抓住时机，窗口关闭，又没有可行的备选方案等，即便是有价值的问题也可能从公众视野中淡化乃至消失。

调研发现，民主党派、无党派人士对参政议政技术层面的问题重视不足。在问及“提案、建议或其他议政建言获得采纳的重要条件”，684位受访者中选择“深入调研”的占35.96%，选择“社会广泛关注”的占26.32%，新增“围绕中心工作”的占22.08%，而选择“提出时机恰当”的仅占5.56%。

智库的研究方法有助于提升民主党派参政议政的质量和效果。民主党派应充分发挥自身特色和优势，保持对公共问题的敏感性、敏锐观察力，对某些公共问题保持长期关注并深入研究，备好切实可行的方案。一旦时机成熟，“政策窗口”开启，要及时提出并通过制度化途径推动政策建议进入决策议程，形成政策影响力。

（四）提升民主党派的社会影响力

国家治理体系和治理能力现代化是全面建设社会主义现代化国家的重要目标，也是实现中华民族伟大复兴的重要保障。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是国家治理体系的重要制度支撑，体现了治国理政的中国特色。坚持好、发展好、完善好中国新型政党制度，要坚持和加强中国共产党领导，发挥新型政党制度的政治优势；要进一步完善制度运行机制，充分发挥民主党派和无党派人士在政党协商、议政建言、民主监督等方面的积极作用；要不断拓展民主党派、无党派人士发挥作用的平台载体，提升社会影响力，充分彰显多党合作制度效能。

在国家现代化建设中充分发挥民主党派的积极作用是我国新型政党制度重要优势。始于改革开放初期的民主党派社会服务是参政党履行职能的一个重要平台。社会服务能增进民主党派成员对国情民情的了解，扩大民主党派的社会影响，从而提高民主党派参政议政的能力和水平。新时代新征程应支持民主党派和无党派人士围绕生态文明建设、乡村振兴、教育医疗服务、公益慈善事业开展社会服务，打造民主党派社会服务工作品牌。在推进国家统一和中华民族伟大复兴的进程中，支持民主党派和无党派人士深化同港澳台同胞的团结联谊。比如，在粤港澳大湾区建设中，民主党派与港澳台的历史渊源深厚，民主党派通过各种渠道加强与港澳台同胞沟通联系，在促进港澳台与内地的经济、教育、文化交流与合作中发挥独特作用。民主党派和无党派人士还可围绕港澳台问题议政建言，对“一国两制”、港澳工作、两岸关系、“一带一路”建设、大湾区发展等提出有价值的政策建议。总之，中国新型政党制度需要适应新时代新征程的要求，加强党的全面领导，不断提高民主党派和无党派人士的参政议政能力水平和社会影响力，更好地将制度优势转化为治理效能。

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责任编辑：刘菊香