非物质文化遗产的行政法保护——以H 省E 市为例

刘 运 向 鑫

湖北民族大学法学院，湖北 恩施 445000

近年来，非物质文化遗产保护工作逐渐成为热门话题。文化传承不仅是文化的内在属性，而且是维系民族共同体和人类社会绵延发展的内在动因。［1］党的二十大报告中，习近平总书记就传承、创新和发展中华优秀传统文化作了系列论述，指出要“弘扬革命文化，传承中华优秀传统文化，满足人民日益增长的精神文化需求”“坚持和发展马克思主义，必须同中华优秀传统文化相结合”。［2］“必须坚定历史自信、文化自信，坚持古为今用、推陈出新，把马克思主义思想精髓同中华优秀传统文化精华贯通起来、同人民群众日用而不觉的共同价值观念融通起来，不断赋予科学理论鲜明的中国特色，不断夯实马克思主义中国化时代化的历史基础和群众基础，让马克思主义在中国牢牢扎根。”

我国在2011 年6 月1 日开始施行《中华人民共和国非物质文化遗产法》（以下简称《非遗法》），但在实践中，非物质文化遗产自我传承的动力逐渐消失，自然传承的方式逐渐被淘汰，所处的传承环境日益艰难。为了保存这些非物质文化遗产记忆，传承中华优秀传统文化，分析非物质文化遗产行政法保护中存在的问题，借鉴成功的保护经验，探索出一条非物质文化遗产行政法保护模式是十分迫切的。H 省E 市非物质文化遗产资源丰富，但非物质文化遗产的发展却面临着人才紧缺、逐年减少等困境。笔者通过调查H 省E 市非物质文化遗产的现状，企图找到改善现状的政策依据，并提供有效应对措施。

一、非物质文化遗产行政法保护的解析

（一）非物质文化遗产内涵探析

“非物质文化遗产”作为文化用词，从联合国教科文组织2003 年10 月发布的《保护非物质文化遗产国际公约》中的定义来看，被认为是指各种实践、表演、表现形式、知识体系与技能及其工具、工艺品与文化场所，能够被社会各群体、团队所共同认可。该定义重点突出的是人们在思维意识上对非物质文化遗产的认同归属感，强调的是作为非物质文化遗产的传承性。《非遗法》中规定：“非物质文化遗产是指各族人民世代相传并视为文化遗产组成部分的各种传统文化表现形式，以及与传统文化表现形式相关的实物和场所。”其中既有传统的口头文学及其语言，同时也包括书法、戏剧、舞蹈、传统礼仪、游艺等各类形式。

（二）行政法保护概念

行政法是指所有与行政有关的各类法律规范的一个集合，它涉及行政主体、行政相对人、行政程序、责任划分以及救济过程等各类法律规范。行政法保护的手段多种多样，既包括抽象行政行为也包括具体行政行为。行政法中还有很多原则、许多制度规范、奖惩措施等，丰富的行政手段能充分发挥行政法的优势。一方面，完善行政法律法规，能够为非遗保护提供法律遵循；另一方面，建设法治政府就要求政府积极履责，充分利用行政奖励、行政指导等行政手段，也要运用行政处罚等手段对于损毁非物质文化遗产的人员实行惩戒，从而运用行政法保护的手段更好地促进非物质文化遗产的传承与发扬。

（三）行政法保护非物质文化遗产的可行性和必要性

1.行政法保护非物质文化遗产具有明显优势

非物质文化遗产的保护不仅有行政法，还有知识产权法等，私法提供的作用较小，主要还是依靠行政法保护。具体而言，知识产权法价值取向与非遗属性存在差异，非遗内容可能并不具有科学性和普遍性，甚至可能有封建迷信和落后思想，而知识产权鼓励创新科学思想和新型技术，这导致知识产权法在非遗保护方面存在矛盾、不相适应；著作权法难以发挥实际作用，著作权法针对的是现实中具象化的实物作品，但非遗产品中有的是无形物，没有具体的外部载体；通过商标或者专利制度进行保护的范围不广，而且专利制度对于申请的项目要求应当是具有一定创新性与实用性的，非遗作为一种精神文化，很难受到专利法的保护。而行政法可以根据社会环境、需求的变化而变化，能够及时调整来满足非物质文化遗产保护的需要。作为一门公法，其公共属性显露无遗，加之行政法种类繁多的方式，更有利于进行全方位的保护。

2.非物质文化遗产行政保护作用重大

党的二十大报告指出，加大文物和文化遗产保护力度，加强城乡建设中历史文化保护传承，建好用好国家文化公园。非物质文化遗产是我们宝贵的精神财富，是世界文明的一部分，做好非物质文化遗产传承和保护工作有利于保护文化多样性，提升我国文化软实力。

二、E 市非物质文化遗产的保护现状

（一）E 市非遗保护的已有经验

1.注重完善政策法规

在非物质文化遗产保护方面，E 市政府是起着主导作用的，早在2005 年8 月，《E 市民族文化遗产保护条例》（以下简称《条例》）就已正式施行。这部《条例》对于促进非遗项目的保护提供了法律依据，此后，在2009 年11 月又印发了《E 市民族文化遗产保护条例实施细则》，进一步地规范了其内容，从而推动了E 市非遗保护的工作法治建设。

2.制定相关的政策

E 市配套出台了《E 市州级非物质文化遗产代表性传承人认定与管理办法》《E 市非物质文化遗产传承基地（传习所）建设工作实施方案》《E市传统工艺振兴计划》《关于支持E 市民族传统手工艺传承发展措施》等一系列政策文件，加强对非遗工作的指导，促进非遗有效传承发展。

3.注重加强非遗的传承和发展

第一，建立起了四级名录保护体系。E 市非遗项目共841 项，其中包含有16 项为国家级名录、66 项省级名录、149 项市级名录。各类非遗传承人共计1781 人，其中，属于国家级非物质文化遗产项目的代表性传承人有12 人、省级98 人、市级326 人、县市级逾千人，形成了较为完备、科学的四级名录体系。第二，建设了传承基地。E 市共建成非遗传承基地118 个，非遗传习所66 个，传统工艺振兴示范基地30 个，传统工艺工作站50 个，传统村落50 个，特色村寨34 个，特色小镇14 个，民族文化示范学校90 所，［3］为非遗保护提供了基础保障。第三，加强业务培训，通过举办传承人研修班、非遗基础知识讲座、线上培训等方式，提升非遗传承的专业化水平。

（二）E 市非物质文化遗产行政法保护存在的问题

1.地方政府法规落后

从法律角度来看，作为地方政府法规的《条例》为E 市非遗项目的保护提供了有力的法制保障。从时间上来看，《条例》比《非遗法》发布早，尽管内容有待补充，但起到了开拓创新的作用，对于之后法律的公布有借鉴参考价值。但条例的效果并没有达到预期，地方性行政法规对非物质文化遗产保护工作的行政法优势没有发挥出来。由于在《非遗法》出台之前，《条例》没有专门法律作为参考依据，从而出现了单行条例在前、法律在后的尴尬情况。其本身的法理研究与立法技术不成熟，导致在实践中存在许多的问题。比如《条例》的文本内容大多依据的是《中华人民共和国文物保护法》，使得其中的内容深度不够、具体措施与实际不符，没有起到对于传承人保护的作用，行政救济制度也没有办法落实，从而使得《条例》保护的效果欠佳。

2.缺乏执法权限

《非遗法》第一条规定：为了继承和弘扬中华民族优秀传统文化，促进社会主义精神文明建设，加强非物质文化遗产保护、保存工作，制定本法。其中确定了县级以上地方人民政府的文化主管部门负责本行政区域内非遗文化的保护、保存以及非物质传承人的认定工作。该法对应的法律责任总共有五条法律规定，然而其中两条是主管部门和工作人员怠于履职或履职不当应承担的责任，还有两条是构成其他违法时需要承担治安、民事、刑事责任。仅一条规定境外组织和个人在国内进行非物质文化调查，未经许可或违反报告义务的将由文化主管部门对其实行责令整改并没收违法所得。《非遗法》法律责任规定较为薄弱且笼统，实践中有时难以取得实际效果，对于其他破坏非物质文化遗产传承保护的行为，没有规定相应的法律责任，一定程度上导致政府主管部门对非遗管理工作缺乏执法依据。

3.缺乏专业人才队伍

尽管E 市政府在民族非物质文化遗产传承方面投入了很多精力和财力，但形势仍然不容乐观。一是传承人队伍方面，年龄结构老龄化，年轻人传承学习的多集中在与生活关系密切的非遗项目，一些冷门的非遗传承面临着青黄不接、后继无人的尴尬境地；二是在非物质文化遗产管理方面，E 市非遗保护由E 市文化和旅游局文艺与非遗科管理，负责拟订全市非物质文化遗产保护规划和工作计划，指导全市非物质文化遗产保护业务工作等各类事宜。［4］截至2023 年10 月，该科室目前仅1 名工作人员，只能保证科室的日常工作运转，对于全市非遗保护工作制度性建设工作则心有余而力不足。县（市）的非遗保护中心的人员编制少，且人员流动频繁，不利于非遗保护常态化机制的建设。

4.机构建设不完善

截至目前，E 市还没建起市级非遗馆，未搭建起数据库、数字化平台，县市级非物质文化遗产保护中心未完全成立，部分县市成立了非物质文化遗产保护传承中心或非遗传承馆，部分县市非遗传承保护由文化馆承担，非物质文化传承保护中心除了承担非遗规划、实施、保护、抢救性记录与保存，包括传承培训与宣传展示等工作，还承担各种文化活动的展演和免费送戏下乡的任务，工作量繁重，这在一定程度上不利于专项开展非遗的保护传承工作。

三、E 市非物质文化遗产保护路径思考

（一）完善相关法律责任及相关救济制度

“完整的非物质文化保护法律体系应明确规定责任追究机制。对于文化保护在法律层面不仅需要明确执法主体，完善责任，更需要与之相配套的责任追究机制。”［5］笔者认为行政法保护要在政府的主导下开展，政府履行职能的同时也需承担相应的责任，非物质文化遗产传承人在享有政府赋予的权力的同时，也须履行相应的义务。运用行政法保护非物质文化遗产，通过明晰行政法中相关主体的权利义务，畅通救济制度和救济程序。此外，健全相关救济制度，对政府部门及相关工作人员怠于履职或者履职不当造成非物质文化遗产遭受破坏的情形，需畅通行政复议和行政诉讼救济渠道，充分发挥监督和救济制度作用。对于政府造成非物质文化遗产重大损害或损害公共利益的，代表公共利益的团体或者相关机构可以通过行政公益诉讼的途径对于非遗项目的利益予以法律保护。

（二）尊重非物质文化遗产权利主体创作传承的自由

公民基本权利所对应的国家尊重义务，其核心要旨是国家公权力不妨碍、不干涉公民行使基本权利，国家通过不作为、不干涉的方式确保公民基本权利的实现。［6］非物质文化遗产作为一项基本文化权利，在一定程度上要求国家积极尊重人民群众创作主体地位。我们需要通过行政立法的形式来保障非遗创作的空间，以政府的公权力来保障非遗传承的高效。

（三）支持和鼓励非物质文化遗产的发展

第一，地方政府部门在非物质文化遗产的行政管理上，在非遗认定、建档、调查、保存、保护过程中，要加强物质给付，通过修缮E 市非遗馆，建设非物质文化遗产传承中心，为非遗创造传承提供实物基地；第二，利用大数据做好非遗的保护和传承，拍摄非遗纪录片、建立数字档案、加强非物质文化遗产的教育宣传；第三，积极申报非遗传承专项资金，在重大非遗项目传承中资金管理要做到公开透明，加强专项资金的监督管理，避免非遗项目资金挪作他用。

四、结语

本文从行政法保护的角度，分析E 市相关立法现状以及E 市非物质文化遗产保护的现实问题，基于现实情况，不少非物质文化遗产资源被不当利用、传承项目没有得到较好的传承和发展，通过行政法保护能取得较好的实际保护效果。然而非遗保护是一项长远且系统的工程，在行政法的保障之下，仍需要社会主体多元参与、多元合力，共同促进非遗文化的传承与保护。