从“公平竞争”角度出发论优化营商环境举措

唐瑞诗

湖南司法警官职业学院，湖南 长沙 410000

习近平总书记多次强调“法治是最好的营商环境”。党的十九届五中全会也提出要“持续优化市场化法治化国际化营商环境”。由此可见，加强法治化营商环境建设意义重大、势在必行，其根本目的在于维护公平竞争的市场环境。2023 年6 月，李强总理主持国务院常务会议，提出“通过深化营商环境重点领域改革，切实增强政策有效性”。而行政执法享有对市场主体施行监督检查和行政处罚的职权，是实施依法管理经济社会事务的主要途径，是履行政府职能的重要方式。因此，要优化营商环境，就要维护公平竞争的市场环境，就要推进严格、规范、公正、文明执法，就要提高行政执法职能发挥效率。

一、行政执法职能发挥现状

结合国内学者研究现状，我国行政执法改革历程大致可以分为相对集中行政处罚权（20 世纪末—21世纪初）、综合行政执法体制改革（2002—2015 年）、重要领域综合行政执法改革探索（2017—2023 年）三个阶段［1］。经过改革，部分地方政府综合行政执法部门职能发挥成效亮眼，本文选取集中行政处罚权领域较广的湖南省长沙县行政执法与浙江省义乌市行政执法作为示例。

（一）湖南省长沙县行政执法职能发挥现状

2014 年3 月，长沙县在湖南省率先开始启动综合行政执法改革试点工作，2016 年长沙县行政执法局正式组建成立。将原县卫生局、原县食品药品监督管理局（县食品安全管理办公室）、县商务局等22 个部门的行政处罚权，以及原县城市管理和行政执法局集中行使的市容、规划、园林、市政等方面的行政处罚权整合，由县执法局集中行使［2］。

经过多年改革，长沙县行政执法局目前应用“行政执法局机关+18 个镇街执法队及1 个直属执法队”的县域全覆盖执法体系，共计行使1518项执法权、涉及3108 个执法事项。尽管涉及的执法事项很多，但长沙县行政执法局通过创新执法方式提升执法效率：制定“行政执法三部曲”相关执法文书，规范执法程序；采取“综合查一次”检查模式，精简检查形式；建设专业普法询问区并推行动漫普法，落实普法要求；开发行政执法综合管理服务平台，借助信息技术构建立体化执法巡查，提升执法技术；积极探索简易执法、非现场执法方式，提高执法效能。

不断改革探索及规范的机制管理，使得长沙县行政执法局逐渐形成执法品牌：先后获得“全国法治政府建设工作先进单位”、2015 年度“湖南省最具影响力法治事件”、“全省首批法治政府创建示范项目”、“全省首批法治宣传教育基地”、“全省‘扫黄打非’优秀集体”、“全省环境执法大练兵县级表现突出集体”、2019 年度“查处重大侵权盗版案件有功单位”等26 项国家、省级荣誉；且其改革经验也被国家发改委主管的《改革内参》和湖南省委编办的《湖南机构编制》专题刊发。

（二）浙江省义乌市行政执法职能发挥现状

2004 年12 月，在浙江省政府批复同意下，义乌市综合行政执法局挂牌成立，负责在义乌市范围内行使市容环境卫生、工商行政管理、水务渔政等11 个方面的行政处罚权以及与之相关的行政强制和监督检查权［3］。另于2019 年将佛堂镇作为强镇改革工作试点，划转16 个部门共1663 项行政处罚事项至佛堂镇行政执法大队。

义乌市行政执法局目前应用“部门专业执法+综合行政执法+联合执法”的行政执法体系，通过创新执法方式提升执法效率：深化综合行政执法领域“最多跑一次”、执法监管“一次到位”改革，减轻市场负担；制定了616 项赋权执法手册、19 个办案指引，细化432 项自由裁量权，规范执法流程；开展市容环境精细化管理，更新完善门前五包电子责任书，提高执法形象。义乌市行政执法改革走在全国前列，其高效高能的执法从公平公正的角度维护了市场主体利益、成功助力义乌市获评全国文明城市，这是义乌市法治营商环境建设得到进一步提升的重要保障。

以上两个政府的行政执法职权在“公平竞争”营商环境建设中的应用存在共同点：将多项行政处罚权、监督权及强制权整合到行政执法局一个部门中，这样就能保证行政执法的相对集中。而统一的行政执法权实行对于营商环境建设是一大利好消息，因为统一行使执法权代表市场主体面对的行政检查及行政监督等更加规范、集中，有利于市场主体发展。

除开行政执法本身在事中事后的监管职能外，部分地方政府还通过市场监管“三合一”模式改革助力法治营商环境建设，即将工商、质监、食药监职能统一归属市场监督管理局，明确市场监管执法职责［4］。

二、塑造“公平竞争”营商环境时行政执法职能发挥存在的问题

由于经济发展不平衡、行政改革进度不一致等原因，各个省市县区在机制体制、机构设置、执法模式等方面有所差别，执法改革效果存在差距，因此在研究“公平竞争”营商环境建设过程中行政执法领域存在的问题时，参照优秀地方做法，从普遍性角度出发更为妥帖。

（一）执法模式无法满足法治营商环境建设需求

从现有行政执法模式来看，无法满足法治营商环境建设需求主要表现在三个方面：

1.执法理念现代化不足

行政执法改革一直在不断推进中，其执法理念也在不断更新，目前最新的行政执法理念尚还没有全面深入到各执法主体中去。

2.执法举措跟进不到位

行政执法工作方式尚还存在精准度不足、执法“体检”不全面、执法手段不均衡等问题。

3.法律知识普及不到位

目前涉及营商环境建设的行政执法普法宣传覆盖面尚还不广。这些都导致行政执法工作效率无法进一步提升，对于塑造良好营商环境提出一定挑战。

（二）执法队伍建设不足以辅助“公平竞争”营商环境建设

从现状来看，执法队伍建设不足主要表现在两个方面：

1.执法人员综合素质不均衡

由于行政执法改革是将多个部门的多项职能进行整合编制、重新分配，因此新组建的行政执法局或执法队伍普遍存在着执法人员专业执法知识不相容、执法人员案件处理能力有差异等问题。

2.执法队伍装备配备不完善

同样因为地域实际发展水平和需求的不同，在执法队伍装备配备方面虽已出台统一装备标准，但各地执法队伍装备配备并不完善。

三、通过提高行政执法职能发挥效率促进“公平竞争”营商环境建设

（一）创新行政执法模式，塑造审慎高效营商环境

1.更新现代化执法理念

（1）做到理性执法明态度，以执法理性解决行政执法难题，对于各地行政执法改革领域的各项工作，要严格执法，要树立包容审慎的执法理念，严格落实“行政执法三部曲”，切实优化营商环境，服务经济社会发展；（2）做到文明执法传温度，对严重违法行为狠打严抓，对轻微违法行为做出人性化执法调整，做到宽严并济；（3）做到精准执法亮水平，执法队员要做到熟悉执法工作、了解当前形势，充分利用各地行政执法现有条件，做好精准执法；（4）做到廉洁执法守底线，打造一支忠诚、干净和担当的执法铁军，打造一支忠诚、干净和担当的执法铁军，要求执法人员勤履职、知敬畏、存戒惧、守底线，重道德。

2.创新各项执法举措

（1）推进“综合体检”模式应用。推进“一次检查、全面体检”“依法慎重采取强制措施”“行政执法三部曲”等举措，对同一对象的执法检查内容进行整合优化，做到“一次检查、全面诊断、集中治理、一次到位”，优化营商环境，避免重复执法给市场环境及商户带去困扰。在实现“三合一”综合模式的省市县级地区推进执法力量下沉及“1+X”管理模式，做到精简执法层级，强化扁平化管理，同时严格执行各项管理制度，确保各行政执法队业务能力往“全科全面”水平发展，助力执法效率提升，依法保护市场主体合法权益。（2）实行差别式执法手段。在有条件的省市县级地区推动建设以物联网、区块链、大数据等为支撑的非接触性执法平台，逐步建立二级指挥调度平台，切实提高综合行政执法的智能化水平。在未达到建设条件的省市县级地区，大力支持执法平台建设，参照或引进改革现行示范区智慧执法手段，降低建设成本，提高执法水平。（3）全面推行简易执法。组织调研收集意见，在各地探索行政执法简易程序，并推进简易执法向更多领域拓展。推动简易案件的当场处罚、无接触执法方式，实现罚款缴纳电子化支付，同时在电子化支付的基础上探索更多灵活、简便的缴纳方式，缩短案件办理时间，提高办案效率，维护营商环境有序发展。（4）探索信用监管精准处置模式。调研探索将信用评价嵌入执法检查全过程的模式，根据执法检查结果对市场主体的信用情况予以量化打分，并保持动态调整，同时以评价结果为基础实行差异化监管。探索过程中严格落实中央、省市县关于信用体系建设的相关文件精神，保护营商环境建设过程中公民、法人和其他组织的合法权益。

3.开展“八五”普法宣传

遵照“谁执法谁普法”原则，由各执法主体在执法过程中宣传行政执法深化改革成果和执法正能量，为行政执法改革推进营商环境建设创造良好的社会氛围和舆论环境。

（1）建设专业普法区。各执法主体单位在条件允许的情况下，可参照相关先行示范地区的普法询问区或普法宣传区进行专业普法区域的建设，这样专业区域的建设有助于各主体单位开展普法宣传工作。（2）开展执法全程普法。各执法主体单位可根据实际需求制定《全程普法工作指引》，指导执法人员在执法办案过程中开展实时普法、针对性普法，加强对市场主体的释法说理，将普法贯穿于行政执法全过程。（3）开展新媒体普法宣传。顺应社会发展形势，应用新兴媒体手段进行普法宣传，例如以微信公众号、视频号等平台为载体，将与市场主体息息相关的法律法规、典型案例，采用动漫、微视频、H5 等形式进行刊载。（4）开设普法咨询渠道。推进“法律法规咨询窗口”“咨询服务接待日”等相关工作，通过“请进来、走出去”的方式主动服务，解决群众和企业面临的法律困境，在营商主体与执法主体之间搭建沟通桥梁。

（二）加强执法铁军建设，打造干净公平营商环境

1.提升法治素养，强化业务培训

严格落实各项执法考评及执法规范制度（例如执法评议考核、案卷评查、重大疑难案件研讨、重大案件集体讨论、听证会、涉刑移送、申请强制执行工作制度等），规范执法队伍法治办案流程，树立执法队伍法治意识；加强专业执法人员培养，将行政执法类培训分为通用知识、专业知识和作风纪律三大模块，同时建立综合行政执法专家库，聘请省市县各执法领域执法业务专家，提升综合执法业务水平。

2.加强执法装备配置，提升执法保障

参照上级执法装备配备标准，按“整体配置、执法队配置、单兵配置”三个层级制定统一的执法装备基础标准，再依据各地经济发展水平调整信息化升级配备标准。标准出台后，严格按照行政执法装备配备指导标准整体配置执法装备，重点补充和更新无人机、AI 视频监控、5G 执法仪等智能化执法装备，重点提升单兵装备信息化，减轻执法队员工作难度与强度的做法。

四、结论

促进市场主体的“公平竞争”是优化营商环境的重要举措，过程中行政执法的法治化是核心环节，其直接关系到营商成本和市场主体的信心。而行政执法法治化需要通过职能优化实现，因此如何推进行政执法职能优化成为重要研究课题。综合分析行政执法改革先进单位的改革措施可以得出“创新行政执法模式、加强执法铁军建设是优化行政执法职能的有效举措，亦是促进‘公平竞争’营商环境建设的重要途径”的结论。