全面加强农村自建房规划建设管理研究

文／毛宗芳 青岛市即墨区段泊岚镇人民政府 山东青岛 266225

引言：

随着农村经济的快速发展，农村自建房数量不断增加，然而在规划建设和管理的方面却存在诸多问题。为了改善农村居住环境，提高农村居民的生活质量，我们有必要全面加强农村自建房规划建设管理研究[1]。

1.农村自建房的现状及特点

随着城镇化进程的加快，大量农村居民进入城市生活。由于城市的住房保障政策相对完善，城市居民在申请公租房、廉租房后，仍有部分农村居民选择在农村自建住房。自建房既能满足农村居民对住房的需求，也是一种重要的消费模式。虽然农村居民自建房有其自身特点，但也存在一些共性问题，如分布零散，缺乏统一规划、产权意识淡薄、规模较小、结构简单等。为进一步规范农村居民自建房市场，需要对自建房的现状及特点进行分析。

1.1 分布零散，缺乏统一规划

农村居民自建房分布零散，未形成规模。一方面，自建房数量多，分布在不同的乡镇甚至村庄，从几百到几千不等。另一方面，自建房规模小，一般以家庭为单位，一个家庭拥有一套或多套房屋。这些房屋多以村民自建为主，也有一些由村委会统一规划建设的。但这些自建房大多未纳入住房保障范围。同时，农村居民自建房没有统一的规划设计和建设标准，这也导致农村自建房质量参差不齐。从整体上看，农村居民自建房缺乏统一的规划和引导，缺乏相应的审批制度和程序。即使有些地方出台了相关政策规范农村自建房建设行为，但缺乏强制力保障，导致其缺少有效的监管。

1.2 产权意识淡薄

由于受传统观念影响，农村居民对土地缺乏足够的认识，认为“地是公家的”，农民拥有的土地使用权、房屋所有权都是属于国家或集体的，只要自己不去改变土地用途、不去非法买卖土地就没有问题。因此，很多农民建房时并未办理相关手续，也没有进行必要的规划设计，房屋质量良莠不齐。同时，由于农村房屋没有统一的产权证书，在出现纠纷时难以通过法律手段解决。在实践中，很多农民既不愿意到相关部门办理登记手续，也不愿意缴纳税费。

1.3 规模较小

目前，农村居民自建房的规模普遍较小，一般都是一两户或者两三户。其中，大部分农村居民自建房规模都较小，建筑面积一般在200 平方米内，而一些经济发达的地区农村自建房面积则更小。由于自建房数量较多，因此在房屋建设中也存在一定的质量问题。据统计，在城市里购买商品房的人中有相当一部分比例是通过按揭贷款来买房的，而农村居民在购买住房时则主要依靠自有资金。因此，在城市里有很多商品房“一房难求”，但在农村居民中却是“一房难求”。因此，在农村自建房市场上存在着大量的闲置房、危房等，对农村居民的居住和安全造成了一定的隐患。

1.4 结构简单

目前，农村居民自建房一般结构简单，多为砖混结构，部分为砖混加钢筋混凝土结构，其特点是墙体材料多为砖块、混凝土等材料，建筑整体外观较为粗糙。从房屋功能来看，农村居民自建房多为居住功能，无较大的公共空间。从建筑质量来看，大部分农村居民自建房使用寿命较短，部分房屋使用年限超过15 年以上。从建筑风格来看，多为传统民居风格，即红砖加钢筋混凝土结构。从建筑装饰来看，多为简单的涂料、瓷砖、石膏板等装饰材料。从建筑用材来看，农村居民自建房普遍采用现场加工的方式进行施工。通过上述分析可知，农村自建房具有成本低、施工方便的特点。

2.农村自建房规划建设管理存在的问题

自2019 年底，全国统一实施农村宅基地“三权分置”，允许农村居民在依法取得宅基地使用权的前提下，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式开展乡村旅游经营活动。这一政策的出台，使农村居民可以在法律允许范围内合法、合理地进行乡村自建。但是，在农村自建房过程中，由于部分村民对规划建设管理规定不了解，在建设过程中存在的问题。农村自建房规划建设管理存在的问题主要包括以下几个方面。

2.1 村民对规划建设管理的认知度低

根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》中有相关法条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准[2]。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。在农村自建过程中，村民应当依法办理乡村建设规划许可证，且根据《中华人民共和国城乡规划法》规定，未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由县级以上人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。因此在农村自建过程中必须要依法办理乡村建设规划许可证。

2.2 自建房管理体制不顺，监管存在“真空地带”

农村自建房审批手续相对较为复杂，在审批过程中存在以下问题：第一，镇级规划部门对乡村建设规划许可证的核发缺乏有效的监管手段。镇级规划部门对村民建房的审批权和管理权是相互分离的，这种管理体制使镇级规划部门对村民建房不能进行有效的监管，镇政府没有管辖权，对村民建房不予办理乡村建设规划许可证，在一定程度上导致村民利用乡村建设规划许可证从事非法建设的行为。第二，村委会缺乏规划建设管理能力，在审批过程中存在程序缺失[3]。我国《村庄和集镇规划建设管理条例》规定：村庄、集镇规划区内的农村居民自建住房，应当向镇人民政府申请乡村建设规划许可证。村委会不具有办理乡村建设规划许可证的职权，对村民自建住房未履行任何监督管理职责，导致村民自建住房未经审批即动工建设。

2.3 基层管理力量不足，监管难以有效实施

农村自建房涉及土地规划、建设工程规划、环保、林业等多个部门，而基层管理力量不足，导致在自建房过程中监管难以有效实施，具体表现为：第一，部分乡镇政府对农村自建房管理工作重视不够，将农村自建房管理工作片面地理解为国土部门的事，未将其列入政府重要议事日程，导致乡镇政府对农村自建房管理工作不重视、不支持、不投入，导致乡镇规划建设管理人员不足，力量薄弱。第二，部分乡镇规划建设执法机构形同虚设，没有执法车辆和装备，没有办公场所和执法办案经费保障。仅凭乡镇政府自身力量难以有效履行规划建设管理职能。第三，部分乡镇规划建设管理办公室工作人员身兼数职，甚至是无固定工作人员。在有限的编制下，却承担着大量的规划建设管理任务，致使工作人员疲于应付。第四，部分乡镇政府对农村自建房审批把关不严、监管不力。按照《中华人民共和国城乡规划法》有关规定，农民在宅基地上兴建房屋的行为应依法取得乡村建设规划许可证后才能动工建设。但是在实践中却存在着对申请建房村民没有进行现场查验就批准其建房申请的情形。这导致在建房过程中出现了不少违规现象。

2.4 农村居民自建房缺乏有效的规划设计指导

目前，有关部门还未出台农村居民自建房规划设计的明确指导意见，对农村居民自建房的选址、建设规模、建筑层数、建筑风格等提出要求。同时，乡镇政府对村民自建房屋规划设计的指导与监督管理未得到加强，农村居民自建房规划建设管理制度和农村居民自建房屋规划建设管理标准和规范不够完善。农村居民自建房没有经过规划设计，缺乏对建筑外观、建筑风格、功能布局、材料选择、施工工艺等方面的要求，在建设过程中就会出现没有设计图纸或不按图纸建设的现象[4]。

2.5 农村建房管理缺乏必要的技术支持和有效的技术培训

目前，我国农村住房建设还主要停留在传统的村民自建模式上，大多数农村居民的房屋建设都是由家庭成员自行完成，缺乏必要的专业技术支持和有效的技术培训，造成了农村房屋建设质量问题频出。据统计，近年来，全国住房城乡建设系统频繁接到群众反映房屋质量安全问题。为解决这一问题，国家对农村住房建设已出台相关政策规定，包括《农村住房建设技术政策》《农村住房设计规范》《农村住房施工技术要点》《农村住房施工现场管理要点》等，但由于部分地区缺乏必要的专业技术人员和规范的技术标准，导致了部分房屋质量问题频发。因此，迫切需要政府部门加强对农村自建房规划建设管理工作的指导，加强对农村居民建房的技术培训。

3.全面加强农村自建房规划建设管理的对策

3.1 提高村民对规划建设管理的认知度

农村自建房规划建设管理是一项综合性较强的工作，涉及到土地、规划、建设、规划许可等多个方面，且多为政策性较强的工作。因此，需要各级政府及相关职能部门高度重视，从整体上加强农村自建房规划建设管理，并采取多种措施提高村民对规划建设管理的认知度。在此过程中，应主要从以下几个方面入手。一是通过多种形式加大对农村自建房规划建设管理政策法规的宣传力度，使村民了解农村自建房规划建设的法律依据、审批程序、监管职责等相关内容。同时要大力开展农村自建房规划建设法律法规培训，让村民了解村庄规划的相关内容及意义，使村民了解到村庄规划是对农村村民在宅基地范围内自建住房的许可，是一项与村民切身利益密切相关的工作[5]。二是要加大对农村自建房审批程序和监管职责等相关知识的宣传力度，使村民了解到农村自建房审批需要经过申请、审查、批准、公示、放样、施工验收等一系列流程，且审批过程中要严格按照法律法规和审批程序进行，对审批不合格的建筑坚决不予受理。三是要通过举办专题培训班等形式，以村两委班子成员为主要培训对象，通过专题培训等方式加强对农村自建房规划建设管理政策法规和监管职责等相关知识的学习。四是要通过对村民进行调查问卷、座谈交流等形式，全面了解村民对农村自建房规划建设管理工作的意见和建议，并将其作为今后开展农村自建房规划建设管理工作的重要参考依据。五是要充分利用电视、广播、报纸等媒体加大宣传力度。例如可以采取一些更为现代化的方式。比如，我们可以通过微信、微博等社交媒体平台，发布规划建设管理的相关文章、视频等，让更多的村民能够了解到规划建设管理的相关知识。此外，我们还可以通过与一些主流媒体合作，制作一些有关规划建设管理的电视节目、广播节目等，向更多的村民普及规划建设管理的知识。

3.2 进一步完善自建房管理体制加强监管力度

第一，要进一步健全和完善农村自建房管理体制，特别是在县、乡、村三级要明确各自的管理职能，建立起一套科学、合理、高效的农村自建房管理体系。首先，县级人民政府要加强对农村自建房的管理，建立起由国土资源、规划、住房建设等部门共同参与的农村自建房建设管理机制，明确相关部门在农村自建房规划建设管理工作中的职责；其次，要加强乡镇人民政府对农村自建房规划建设工作的领导，落实属地监管责任；最后，要充分发挥村（居）委会在农村自建房规划建设管理工作中的作用，明确其在自建房规划建设管理中的职责和权力。第二，要加强对农村自建房施工单位的监督与管理。一方面要加强对农村自建房施工单位的监督和管理，促使其严格按照农村自建房建设设计图纸和施工技术要求进行施工。另一方面，要加大对农村自建房施工单位的监管力度，通过法律手段赋予其在自建房工程竣工后向当地政府申请验收的权力。第三，要加强对农村自建房违法建筑查处力度。要充分发挥乡镇人民政府和有关部门在农村自建房违法建筑查处工作中的作用，对发现的违法建筑进行依法处理。此外，还要充分发挥村民委员会在农村自建房违法建筑查处工作中的作用，切实维护好村民群众在自建房规划建设中的合法权益。

3.3 增强基层管理力量不足，使监管落到实处

当前我国农村自建房规划建设管理工作，主要以乡镇人民政府为主体来进行管理。但由于农村自建房数量较多，且存在分散、零散等特点，因此给基层政府的管理工作带来了很大困难。为此，笔者认为应采取以下措施来加强对农村自建房规划建设的管理：一是乡镇人民政府可以委托第三方机构或人员对农村自建房进行全过程监督管理，例如可以聘请一些当地的老党员、老教师、老干部等作为第三方机构或人员，对农村自建房的选址、报建、施工、验收等全过程进行监督；二是乡镇人民政府可以制定农村自建房规划建设管理制度，并定期开展培训，提高基层人员的业务能力和监管水平；三是乡镇人民政府可以根据实际情况建立一个专门的监管机构，例如可以成立农村自建房规划建设管理办公室，配备专职工作人员负责日常的监管工作；四是乡镇人民政府可以通过发布公告的方式向农民群众宣传农村自建房规划建设管理方面的法律法规和相关政策文件等。通过以上措施，增强基层政府对农村自建房规划建设管理的责任感和使命感，使监管工作落到实处。

3.4 为农村居民自建房提供有效的规划设计指导

规划设计指导是农村自建房规划建设管理的重要内容，在规划设计指导工作中要坚持以人为本，充分尊重农民意愿，按照“先规划后建设”的要求，把好农民建房规划设计关，加强农村自建房的设计指导。一是要做好农村自建房的规划设计指导。在农村自建房规划设计指导中，要严格按照农村住房建设技术导则要求进行[6]。对于在选址过程中符合农村住房建设技术导则的农村自建房，应当按照农村住房建设技术导则要求进行建设。同时要通过培训、技术指导等方式，提高广大农民群众的自建房规划设计水平。二是要建立健全农民建房技术咨询服务体系。建立健全农民建房咨询服务体系是提升农民住房质量、促进城乡统筹发展的重要途径，也是加强农村自建房规划建设管理工作的重要内容。

3.5 为农村自建房规划建设提供必要的技术支持和有效的技术培训

要全面落实“一户一宅”，坚决制止违法建设行为。要加大对违法建设行为的查处力度，强化土地管理和执法监察，从严查处农村违法建设行为。同时，要加大对农村自建房的技术培训力度，积极开展建筑工匠培训工作，不断提高农村自建房的质量安全和施工水平。同时，还要加大宣传力度，充分利用各种宣传媒介和载体，宣传农村自建房规划建设管理工作的重要性、必要性和紧迫性，进一步增强广大群众对农村自建房规划建设工作的理解与支持，营造良好的社会舆论氛围。总之，要通过有效措施不断提升农村自建房规划建设管理水平，确保农村自建房在依法、有序的前提下顺利实施。

结语：

本文针对农村自建房的规划建设存在的问题进行分析，并提出了全面加强农村自建房规划建设管理的对策：提高村民对规划建设管理的认知度、进一步完善自建房管理体制加强监管力度、增强基层管理力量不足，使监管落到实处、为农村居民自建房提供有效的规划设计指导、为农村自建房规划建设提供必要的技术支持和有效的技术培训。通过这些对策的实施，我们可以改善农村自建房的规划建设和管理工作，提高农村居民的生活质量，推动农村地区的可持续发展。同时，也需要建立健全农村自建房规划建设管理的长效机制，完善相关的法规和制度，加强对农村自建房规划建设的监管和宣传教育，以确保农村自建房的安全和可持续发展。