国土空间规划下的生态空间发展探讨

文／杨盛柿 湖南省新晃侗族自治县自然资源局 湖南怀化 419200

引言：

生态文明建设贯穿新中国成立以来七十余年的历程。上世纪50 年代，毛主席发出了“绿化祖国”、“到处都很美丽”的号召。70 年代《森林法(试行)》《草原法》《自然保护区条例》等相继颁布。80 年代《水污染防治法》《大气污染防治法》《水法》《环境保护法》相继制定、颁布。90 年代，党的十四届五中全会将“可持续发展战略”写入其中，党的十五大将可持续发展作为战略思想首次写入党代会报告。进入新世纪，党的十六大正式将“可持续发展能力不断增强”作为全面建设小康社会的重要目标之一，党的十七大首次将“生态文明”写入党代会报告。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将生态文明纳入五位一体总体布局，把绿水青山就是金山理念写入党的十九大报告，党的二十大报告指出“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”。2015 年，中共中央 国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，将加快建立系统完整的生态文明制度体系提上日程。2019 年5 月23 日，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称“意见”）发布，部署建立国土空间规划体系并监督实施。“意见”指出：至2035 年，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。至此，生态空间在国土空间规划下的地位和重要性得以确立。国土空间规划下的生态空间发展与探讨，成为重要研究课题。

1.生态空间发展与国土空间规划之间的关系

探讨国土空间规划下的生态空间发展路径，要先弄清楚二者之间的关系，再结合现实需求，对其进行合理规划，以保证各项工作有效落实。

1.1 生态空间的定义

生态空间指：具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间。广义上是指生态系统为所有生物物种维持其基本生存、繁殖、进食、排泄的空间及环境条件；狭义上是指生态系统所必需的空间范围和地域容量。

对此，自然资源部发布的《省级国土空间总体规划编制指南（试行）》给出了更明确的定义：以提供生态系统服务或生态产品为主的功能空间。将生态空间中重要的生态保护红线则定义为“在生态空间范围内具有特殊重要生态功能，必须强制性严格保护的陆域、水域、海域等区域”。

自然资源部《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》中，进一步对生态保护区、生态控制区进行了充分定义。生态保护区指“具有特殊重要生态功能或生态敏感脆弱、必须强制性严格保护的陆地和海洋自然区域，包括陆域生态保护红线、海洋生态保护红线集中划定的区域”；生态控制区指“生态保护红线外，需要予以保留原貌、强化生态保育和生态建设、限制开发建设的陆地和海洋自然区域”[1]。

1.2 生态空间是国土空间的重要组成

国土空间开发保护格局把国土空间分为生态空间、农业空间、城镇空间，笼统上即生态、生产、生活的“三生”空间格局。与之相对应的是环境、经济与社会，生态空间是生态文明建设与国土空间规划相协调的载体基础。由此可见，生态空间是国土空间的重要组成。在国土空间规划编制中，要科学准确落实生态空间规划工作，做好本底调查研究，全面进行“双评价”，科学划定生态保护红线，确保生产、生活、生态空间相互协调。既要保证生态功能的完整性，又要满足人民的生产和生活需要。

1.3 国土空间规划指导生态空间发展

生态空间是国土空间的重要组成，生态空间发展应以国土空间规划作指导。经批准的国土空间规划是生态空间管控的法定依据，生态空间发展要在国土空间规划的框架内进行，也就是说国土空间规划是生态空间发展的指导准则，各类生态空间的保护、修复、利用与开发，都应符合国土空间规划要求，保证生态环境健康稳定，逐步实现可持续发展的目标。

2.生态空间发展面临的主要问题

虽然在国土空间规划编制中，对生态空间进行了规划，但从生态空间发展与国土空间规划之间相适应、相协调、相平衡的目标角度分析，当前的生态空间搭建以及生态文明建设的总体情况不容乐观。

2.1 生态意识仍然薄弱

党和国家对生态保护的重视程度非常高，对各地政府及相关部门的要求也非常高，但部分基层工作人员及群众生态意识仍然薄弱，并未真正认识到生态环境建设与自身生存发展息息相关。在日常生产生活过程中，虽有“生态意识”，但意识较为薄弱，导致未能指导其具体行动，难以规范生态资源开发利用行为。而这与相关宣传教育工作开展力度不足有关，生态环境意识的宣传教育仍任重而道远，需长抓不懈。

2.2 生态空间现状不容乐观

我国人口基数大，人口密度不均，人均生态资源占有量小，远低于世界平均水平。由于人类活动日益频繁、活动范围不断扩展，导致森林总体质量下降、草地退化、土地沙化，生态退化趋势明显。同时人类的过度活动，严重影响了生物栖息地，生物资源濒危现象较为突出。在过去几十年经济的快速发展中，生态空间被无序占用、过度开发，部分地区集约节约发展落实不足，生态空间占用过多，环境污染，生态遭到破坏，生态空间自我恢复能力降低。传统工业产业和能源结构不合理，资源利用率不高，经济增长中“三高”、不协调、难循环、低效率的问题仍然存在，对生态空间的影响仍然较高。

2.3 生态空间发展支撑不足

一是生态空间价值转化支撑不足。资源有偿使用、生态补偿制度未完善，监管执行不严格，违法成本低。二是生态保护投入支撑不足。生态保护基础薄弱，生态环境保护和修复需求明显，资金需求巨大，投入不足，投入渠道单一，生态保护能力建设有所滞后。三是科技支撑不足。由于生态保护方面科研投入周期长，见效慢，生态效益与经济效益不对等，其经济效益远低于其社会效益，导致生态保护科研方面社会资本投入不高，科研力量有限。四是公众参与支撑不够，公众参与保护机制尚需完善。

3.国土空间规划下的生态空间发展预测

国土空间规划坚持生态优先，坚持落实生态文明建设，以生态环境保护为最基本要求，坚决不以牺牲环境为代价谋求发展。在此基础上，协调经济发展、社会稳定及环境保护三者之间的关系，谋求平衡发展的契机与路径，实现人类社会可持续发展，是实现我国21 世纪乡村振兴战略目标的重要途径[2]。

本轮国土空间规划期限（2035 年）内、以至将来很长一段时间，生态空间保护、修复都是国土生态空间发展的主线。生态空间保护是长期永恒的主题，而生态修复会在较长时期内作为生态空间发展的主要任务。在本轮国土空间规划中，严格划定了生态保护红线，不可逾越。并且将生态空间划分为了生态保护核心区和一般生态保护区，制定了管控规则，限制有限的人为活动，有效保护生态空间。对受损的生态系统修复，让生态系统休养生息，山水林田湖草沙修复治理等工作的全面开展，在本轮国土空间规划中均作了具体安排。同时，在未来，随着人们生态意识的不断提高，对天更蓝、水更清、地更绿及人与自然和谐共生美好生活的向往愈加强烈，对优美生态空间需求日益增长，生态空间的生态价值将进一步凸显，生态效益愈发受到重视，生态价值终将体现其应有的经济价值，大量的生态产品将会出现，生态优势必然转化成绿色发展动能，有利于促进经济多元化发展，为经济注入新的动力和活力。

4.国土空间规划下的生态空间发展策略

国土空间规划下的生态空间发展，应秉承“可持续发展”的原则，坚持“全域生态保护”、“用养结合”，探索建立生态价值转化机制、构建完整生态网络系统，并用信息技术为生态空间发展赋能。

4.1 树立并强化“全域性保护”的生态观念

全域生态保护，一是空间上的全域。对于一个行政区域来说，全域是指覆盖整个行政区域；对于一个生态系统来说，全域是指覆盖整个生态系统；从国家层面来说，全域是指覆盖全部国土；从“地球村”角度来说，全域则是指覆盖全球。二是要素上的全要素。不单是自然环境方面，还应包括从自然生态到人文社会的各个要素、领域，因各类要素之间相互影响、相互关联，具有系统性、整体性、协调性，这应是生态空间发展中的共识。三是生态空间不孤立存在。在生产空间、生活空间中同样穿插着各种生态功能的小型空间，比如城镇中的公园绿地、绿道，农业生产空间农作物吸收二氧化碳，田间地头对保持生态系统生物多样性同样重要。

观念是指导工作有效落实的关键，在实际的生态空间发展实施过程中，必须要坚定方向、统一思想，才能将各项工作落实到位，把握好各相关因素，共同为生态空间发展目标的实现服务。因此，在开展工作前、工作中及工作后，都要做好“生态观念”的培养工作，可将其融入思想政治教育活动中，从组织机构、社会团体到基层群众，层层深入式地教育、宣传，确保全民都具有生态意识，能够自主约束行为，践行“生态保护，人人有责”。

4.2 坚持生态空间“用养结合”的原则

“用养结合”是生态空间可持续发展的基础，生态空间健康发展，必需以此为基本原则，指导各项工作落实，规范、约束相应的发展行为，以确保生态空间发展合法依规，切实能够达到相应的标准[3]。“用养结合”在于“用”和“养”有机结合，即在开发利用生态资源的同时，还应坚持“保护”原则，不能以牺牲生态环境为代价，一味追求经济利益、社会效益，最终得不偿失。

当前工业文明逐渐被替代，其主要原因是与“可持续发展”目标不适应。传统工业生产过程中，以“粗放式”为主，生产原料、加工过程等都存在一定的生态隐患，生态资源消耗过大，而社会发展中，也逐步受到这一反噬。天气异常情况越来越多，极端天气频发，对人类的生存造成了极大的威胁。因此，党和国家倡导全民参与到生态环境保护的活动中，坚持“用养结合”的原则，在开发利用自然资源的同时，还要做好相应的保护工作，以保证相应资源能够实现可持续利用的目的，以推动人类可持续发展目标的实现。

4.3 探索建立符合国情的国土生态空间价值高效转化机制

生态价值转化，即生态效益的转化为直接的经济效益，是生态效益在经济上的直接表现。在市场经济体制下，生态空间的生态经济效益没有得到有效体现，则无法激励直接利益相关者主动参与保护和修复空间，不能吸引社会资本投入到生态建设中来。因此，探索并建立高效的国土生态空间价值转化机制非常重要。

首先，应健全开放全国碳排放权交易市场。生态环境保护部“赵英民”曾强调：碳排放权交易市场对我国碳达峰、碳中和具有非常重要的意义和作用。重点推动做好行业产业结构绿色低碳化、能源消费绿色低碳化、促进高排放行业碳达峰。通过碳交易价格调控，有利于低排放行业企业发展，推动高排放行业企业技术创新突破并向绿色低碳发展转型，让生态效益切实转化为经济效益，实现绿水青山就是金山银山，激励公众积极投入生态保护活动之中。

其次，建立跨区域生态利益补偿机制。2016 年国务院就出台了《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》。通过建立生态利益补偿机制，实行生态补偿全覆盖，建立多元化补偿机制，建立符合国情的生态保护补偿制度体系，有利于解决区域间生态利益不公的冲突问题，促进区域经济协调发展。另外，近年来逐步红火的生态游，也是绿水青山生态效益转化经济价值的重要表现形式。

4.4 构建绿色且多样的生态网络系统

生态网络系统是一个复杂的巨系统，包括复杂的子系统，它是多层次、连续完整的网络系统。山脉森林、草原湿地、河湖水系、沙漠冰川都孕育着它们独有的生态子系统，各系统之间既相对独立又相互关联、相互影响、相互依存。绿色多样的生态网络系统中，“绿色”广义上是指符合环保要求、无公害、无污染，狭义上是指植物覆盖广、质量高，“多样”则是指保持生物多样性。构建绿色生态网络系统即打造绿色生态圈，以各类生物及其生存环境为主体，生物赖以生存的森林、草原、湿地以及水域等，共同孕育了地球村丰富多样的生命体。因此，绿色生态网络系统的构建是以绿色生态圈的构建为基础考量，强调生物与非生物等环境之间和谐相处、共同发展[4]。在国土空间规划中，应充分考量绿色生态与生物多样性之间的关系，并明确构建生态网络系统的内容和途径。

在构建“绿色”方面，最直接的方法时增绿。要着力提高森林覆盖率、绿化覆盖率。减少人类对森林、草原的过度使用，如不乱砍乱伐，过度放牧；降低植物自然生长的影响因素，如防止地下水过度开采，减少农药化肥的使用降低污染等。让森林、草原得以休养生息，自然恢复。同时，对于破坏严重难以自然恢复的区域，进行积极的人为干预，比如植树造林、种草、禁牧等。其次是间接养绿。减少人类对生态资源的索取，从而达到间接养绿的效果。产业升级走低碳绿色发展，节能降耗，发展循环经济，有利于减少对自然资源的消耗，通过节约养绿。

在构建生物多样性方面。一是保持生态网络系统的完整性、连通性，保障生态廊道连通，保障生物迁徙通道通畅。在规划城镇空间和生产空间过程中，要特别保留生态廊道，规划城市绿道。二是对受损的廊道、河湖水系统、湿地滨海生态环境以及生态网络体系予以修复，恢复生物栖息地，保障生物生存空间，保持生物多样性。三是减少人类活动对自然生态系统的干扰，如采取禁渔、禁止狩猎、珍稀动物保护等措施。另外，还要严禁外来生物入侵，保持原有生态系统不受破坏。

4.5 持续加大信息技术的投入力度

持续加大技术投入力度，强调的是在构建生态空间发展体系的过程中，能够借助科技的力量，确保生态文明建设与国土空间规划、发展相适应、相协调，共同推进人类文明进步。从生态空间保护的角度，借助信息技术，可实现路径优化目标。即将生态空间搭建与社会经济发展等相关信息，纳入信息管理系统中，通过信息技术手段对相关数据进行综合分析，继而得出科学、可行的最佳保护方案，既便于执行，又能够确保生态空间发展实现健康、可持续目标[5]。

从空间治理的角度，可借助信息技术建立健全全域性的生态空间发展监管体系，以法律法规为基准，结合各地实际情况，进一步制定相应的政策性文件，对各地生态空间资源开发及利用等活动予以全面监督管控。通过与相关部门纵向横向数据共享，对生态空间内的各类活动予以全面监管。从管理的角度，在联网监督的基础上，可以评价出各相关单位、企业、个人的表现，通过制定相应奖惩措施，严厉惩处不法行为，褒奖优秀集体和个人，赏罚分明，推动国土空间规划、生态空间管理等工作有序进行。

结语：

综上所述，国土空间规划中，生态空间的发展作为重要的组成，是体现国土空间规划工作有效落地的重要内容，各地政府及相关部门都应予以高度重视。尤其在实现乡村振兴战略目标及城乡一体化建设目标的过程中，要切实依据国土空间规划，制定科学的生态空间发展方案，以保证可持续发展目标得以实现。生态兴则文明兴，绿水青山就是金山银山，生态空间是一个国家、一个民族永续发展的宝贵资源，保障生态空间科学健康发展，就是保护好全人类永续发展的根脉。