乡村振兴背景下促进农民增收与防止耕地“非农化、非粮化”问题研究

陈培

摘要：耕地是粮食安全的基础，事关民生福祉和国家安全；乡村振兴是国家大战略，解决农民增收问题，实现乡村振兴，是全面建成社会主义现代化强国的关键。文章分析了近年来W市农民收入增长状况、W市耕地“非农化、非粮化”现状及其相互关系，并从刘易斯-费-拉尼斯模型入手，剖析了农民增收及耕地“非农化、非粮化”之间的關系，认为在二元经济结构下，解决这一矛盾的根本办法就是在保证耕地数量前提下加快农业现代化步伐，实现粮食增产、农民增收。文章着重研究了如何保证农民从事粮食生产时的经济收益，调动农民的生产积极性，同时也进一步研究了如何延长农业产业链，实现一二三产的有效融合，提高农产品附加值，帮助农民获得更多的土地之外的经济收益，使农民能摆脱对土地的过分依赖，切实解决农民增收和耕地保护之间的矛盾，本着在保护中开发，在开发中保护的原则，力图占用较少耕地，取得较大经济效益，实现农民增收、农村经济发展和耕地保护相统一。文章提出应当采取加强土地监管、合理利用土地资源、大力培育粮食产业化联合体、建设一批高质量的农业社会化服务组织、推广适度规模的耕地轮作模式、积极探索全产业链的实现模式等措施。

关键词：农民收入；非农化；非粮化

一、引言

农民收入稳步提升是实现乡村振兴的关键，更是扎实推动共同富裕的客观要求；耕地是保证农业发展特别是粮食产量稳定的基础，事关民生福祉和国家安全。但由于农业生产特别是粮食种植比较效益低，近年来耕地“非农化、非粮化”现象屡见不鲜，造成大量耕地流失，危及农业发展特别是国家粮食安全。因此，必须找到促进农民增收与防止耕地“非农化、非粮化”的矛盾根源，构建良好的平衡机制。

关于农民增收问题，早在二十世纪六十年代，西方就有学者做过系统研究，美国经济学家刘易斯（1954）的二元结构模型和费景汉、拉尼斯（1963）两位经济学家提出的刘易斯-费-拉尼斯模型都认为通过工业化带动实现农业现代化是提高农民收入的重要途径。国内的研究可以分为三个阶段。第一阶段是20世纪80年代末到1992年社会主义市场经济体制确立之前。这一时期研究数量不多，研究层次也较浅，基本集中在粮食生产领域。陶怀珠（1987）认为需要采用施肥新技术来增加粮食产量。第二阶段是1992年社会主义市场经济体制确立至十八大召开。这一时期研究的广度深度不断加大，学者们开始关注到市场的作用，秦元明（2000）认为农业产业化是农民进入市场、增加收入的有效途径。第三阶段是十八大以后，特别是2017年乡村振兴战略提出以后，研究范围进一步扩大，已经从农业生产本身逐渐转向了农业产业链的延伸和新模式、新业态的打造。万坚、陈鼎玉（2021）认为农民增收需要依靠促进一二三产的融合，提高产业融合度。防止耕地“非农化、非粮化”是耕地保护的重要内容，国外学者主要从耕地保护目标和目的两个层面进行研究。Olaf Van Kooten，王丽勉（2007）提出耕地保护目标在于维持耕地质量和良好的生态环境。在国内，对耕地保护问题的研究和探讨是从1985年开始的，主要观点包括加强管理、推进耕地总量动态平衡等措施，王思奇（1985）指出要注重土地资源的开发、利用和改良；十八大以后的研究强调综合运用政策、市场、法律的手段，胡存润（2019）提出要健全监管体系；乔金亮（2021）则强调了建立农村土地流转市场的问题。总体来说，已有的研究普遍是从农民增收或耕地保护的单一问题入手，鲜有将两个问题联系在一起进行的，而现实中，为提高农民收入而非法占用耕地的现象屡见不鲜，迫切要求我们将农民增收和耕地“非农化、非粮化”问题统筹考虑，切实解决好这一矛盾。本文以W市为例，尝试通过面板数据分析，找出农民增收与防止耕地“非农化、非粮化”的矛盾根源，从而提出解决方案。

二、近三年W市农民收入增长状况及其影响因素

（一）近三年W市农民收入增长情况

1. W市农民收入绝对值稳步增长，收入结构略有变化

2019-2021年间，W市农村常住居民人均可支配收入（以下简称“农民收入”）绝对值和结构变化具体情况如下（见表1）：

三年来，W市农民收入从总量上稳步增加，增幅呈波动上升态势；从结构上来看，工资性收入占比最高，财产净收入占比最低。就四类收入占比的变化而言，工资性收入占比略有下降，转移净收入占比略有提升，转移净收入中绝大部分为外出务工寄回或带回收入，转移净收入占比的提升，显示适龄劳动人口中外出务工的比例在增高。经营净收入占比略有波动，说明W市农民来自家庭经营的收入较为稳定。

２. W市农民收入与周边城市比较仍有差距

2019-2021年间W市农民收入绝对值和增幅与周边城市比较（见表2）：

四个城市中，W市的农民收入增幅一直处于第二位，但从绝对量上看，仍低于马鞍山市，且与常州、湖州两市差距还在进一步拉大。特别值得注意的是，马鞍山和湖州的GDP总量都低于W市，但农民收入却高于W市，特别是湖州市，远超W市，因此，增加W市农民收入仍然是一项紧迫的任务。

3. 2019-2021年间W市农民收入结构和周边城市的比较

W市农民收入结构和马鞍山、常州及湖州市的比较（见表4）

以上数据显示，工资性收入占比越高的地市，农民收入也越高，说明工资性收入对于农民收入的增加至关重要。湖州市的GDP低于W市和常州市，但农民收入在四个城市中一直是最高的，一个重要的原因是农业的产业化水平高，因而工资性收入成为农民增收最直接、最稳定的推动力。W市农民收入中占比最大的也是工资性收入，但工资性收入占比在下降，而转移净收入占比在提升，说明W市农民外出务工收入增加对总收入提升的贡献大于在本地务工的收入；经营净收入近几年稳步提升。因此，提高W市农民收入水平，除了增加农民本地务工的机会以外，还需要千方百计增加农民的经营性收入。

（二）影响W市农民收入增长的主要原因

W市农民整体收入水平高于全国平均水平，但与周边地区相比仍然有不小的差距，突出体现在工资性收入和经营净收入偏低。原因主要有以下几点：

1. 农业生产产业化程度不高

农业产业化的发展需要农业产业化联合体、各种股份经济合作社、专业合作社、龙头企业等新型农业经营主体起引领带动作用。2021年11月23日，安徽省农业农村厅发布的安徽省343示范农业产业化联合体名单中，W市一共有26家上榜，其中粮食种植类产业化联合体3家，总体上来说数量不多，规模不大。这跟目前W市实力强、科技含量高，发展潜力大的龙头企业较少，不能充分发挥其在产业化联合体中的牵头作用有一定的关系；同时各类合作社组织在实际运行过程中，出现不规范甚至并未发挥任何作用的问题，影响了整个产业链作用的发挥。另外既有的联合体本身也存在着制度建设不完善，利益分配不合理等问题。很多联合体没有与农民建立长期稳定的利益联结机制，导致农户无法从农业产业化经营中分享收益，提高收入。

2. 农业生产组织化程度不高，相关服务欠缺

当前W市农业社会化服务组织数量不多，能力不强、领域不宽、服务质量不高、引导支持力度不够，相关服务欠缺，整个农业生产组织化程度不高，很多家庭农场和种植大户在经营中都面临着资金、技术、人才等方面的瓶颈，导致种植成本上升且农产品质量不高，严重影响了农民收益。

3. 耕地轮作模式欠完善

正确的耕地轮作方法可以有效保持和恢复土壤肥力，提高耕地质量的提高，保证高产优产，这也是保证粮食安全和防止耕地“非农化、非粮化”的最重要目标。当前W市耕地轮作模式呈快速多样化发展态势，具体耕地轮作模式的面积和收益情况如表5所示：其中麦稻轮作面积最大，菜稻面积最少。从亩均收益来看，菜稻收益最高，麦稻、油稻和双季稻最少。也就是说，轮作面积最大的几种模式恰恰是亩均收益最少的，而收益最高的轮作模式目前面积最少。

4. 粮食品牌建设落后，农业生产利润空间较小，不利于农民经营性收入和工资性收入的提升

2015年，“W大米”这个区域公共品牌就已经申请注册成功，2020年开始试点推广智慧“W大米”种植，已获得农产品地理标志称号并入选了全国名特优新农产品目录，但是，该品牌在全国的知名度并不高，品牌建设任务依然任重道远。

5. 在本地就业人数少，外出务工人数较多

W市农民收入构成中，工资性收入与周边城市相比偏少，而转移净收入偏多。转移净收入高，显示适龄劳动人口中外出务工的比例高，留在本地就业的人口少。因此，提高农业产业化水平，给农民提供更多本地就业的机会显得尤为重要。

三、近年来W市耕地“非农化、非粮化”情况及原因

近年来，耕地总面积总体呈减少态势，耕地流失情况较严重。如表6所示，2009-2019年10年间，W市耕地净流失62.05万亩，2020年又减少3.86万亩，耕地流失情况较严重。耕地流向主要是农用地和建设用地。如表7所示，耕地流向园地等农用地的占比较高，达82.84%；其余流向城镇工矿、交通运输等建设用地和未利用地。

近年来，W市耕地“非粮化、非农化”现象较突出，主要原因一是农民增收的迫切需求，迫使农民主动调整农业生产结构，减少粮食种植面积，选择效益较高的种植和养殖活动。二是生态退耕减少耕地面积及城市建设发展需要。三是有关部门防止“耕地非农化、非粮化”的工作不够到位。总体上来说，W市耕地非农化非粮化的形势不容乐观，耕地保护工作还存在一些不足。

四、二元经济结构是农民增收和防止耕地“非农化、非粮化”的矛盾根源

美国经济学家刘易斯指出，发展中国家会出现城市现代化工业和农村传统农业同时并存的现象，称为二元经济结构。费景汉和拉尼斯两位经济学家对这一理论进行了进一步修正，并提出了新的模型，指出一个国家在工业化发展过程中，应当重视农业和工业协调发展，如果一味地向工业部门转移农业资源，则会造成土地的撂荒、农村的空心化，导致农产品短缺，价格上扬，最终也会阻碍城市工业发展。所以，只有加快农业发展、提高农业生产效率、提高农民收入，才能继续转移农村剩余劳动力，促进城市工业进步。应当在工农业之间合理配置资源，使发展相协调，并最终实现城乡经济一体化。我国当前二元经济特征非常明显，工业和农业之间利润的差距导致大量农村劳动力向城市转移，这是我国农民收入构成中工资性收入占比较高的主要原因，W市农民收入也呈现这样的结构特征。同时，粮食种植相对于其他农业生产活动收入又更低，这就迫使农民选择种植有更高收益的作物，从而造成耕地“非农化、非粮化”。在二元经济结构下，农民增收及防止耕地“非农化、非粮化”之间的矛盾不可避免，解决这一矛盾的根本办法就是加快农业现代化步伐，尽快实现城乡经济一体化。但是，农业生产的特殊性及农产品特别是粮食的准公共产品性质决定了其价格无法完全市场化，农民增收不能完全靠市场行为，耕地的保护更是无法依靠农民的自觉，解决这一矛盾需要依靠政府和市场共同发力，在确保十八亿亩耕地红线，保证国家粮食安全的前提下寻求解决农民增收的办法，本着在保护中开发，在开发中保护的原则，力图占用较少耕地，取得较大经济效益，实现耕地保护、农民增收和农村经济发展相统一。

五、多措并举，统筹兼顾W市农民增收与防止耕地“非农化、非粮化”的关系

根据W市目前的情况，具体来说，需要做好以下几项工作：一是要合理利用土地资源，切实防止耕地“非农化、非粮化”。需要加强土地监管、合理利用土地资源，建立起土地资源从规划到批前审查、批后监管、日常管理、挖掘潜力五个环节的全链条监管机制，还需要强化占用耕地论证，保证耕地的占补平衡。另外，要特别加强对工商资本下乡的监管，建立起租赁农地风险保障金制度。二是抓好粮食生产，增加种粮农民收入。这就需要大力培育粮食产业化联合体、建设一批高质量的农业社会化服务组织，同时加强农田基础设施建设，加快高标准农田建设，提高糧食产能，降低生产成本；还需要推广规模适度、结构合理的耕地轮作模式；同时大力支持粮食类家庭农场的发展，产生规模效益；最后要加强“W大米”的品牌建设，拓宽销售渠道。三是积极探索全产业链的实现模式，做强镇域经济，促进非农领域增收。首先要通过组建农业产业化联合体，加快一二三产融合发展，通过订单农业、集聚区就业等多种利益联结机制，把产业链增值收益留给农民；其次要做强镇域经济，为农民在家门口就业提供载体。其三通过各种激励措施，吸引外出务工人员返乡就业创业。

参考文献：

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[10]许大鹏.343家！2021年安徽省示范农业产业化联合体名单公示[EB/OL].安徽网官方账号，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1717192628048149486&wfr=spider&for=pc，2021-11-23.

＊基金项目：1、2022年芜湖市行政决策重点研究课题，项目编号：WHYJ001；2、2022年芜湖市委党校校级课题，项目编号WHDXKT20225。

（作者单位：中共芜湖市委党校）