“两个大局”背景下中国金融发展问题研究

【摘要】金融在国民经济发展中具有重要地位、发挥着关键作用，并与经济发展相互影响。新时代我国金融处于发展、完善和转型中，面临经济转向创新驱动高质量发展的新需求。这要求我们结合国内外发展，在“两个大局”背景下重新思考金融在国民经济中的地位和作用。我国的金融与发展改革、财政形成合力，共同服务于实体经济发展，发挥着以市场方式实现国家战略导向下的资源优化配置的特殊功能。为构建适应发展环境、服务于国家战略的有用、高效和安全的现代金融体系，未来5年我国宜聚焦实现金融与产业、科技良性循环，完善可持续的政策性金融体系，协调新发展格局下的金融开放与金融安全，构建与中国特色现代金融体系相适应的监管、调控和风险防范处置机制。

【关键词】“两个大局”   金融  金融体系  信任  国家治理

【中图分类号】F124                                【文獻标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.01.001

金融在国民经济中的地位和作用

西方经济学理论非常重视金融在经济体系中的地位，而且很早就注意到金融对经济发展的积极作用。熊彼特（1911）认为，通过金融系统对储蓄进行分配，有助于提高生产力、推动技术变革并带动经济增长。格利和肖（1960）认为金融发展是经济发展的动力。诺贝尔经济学奖获得者、著名经济学家斯蒂格利茨（1998）认为，金融是经济的大脑，发挥着在不确定的环境下进行跨时空资源配置的作用。著名金融学家、美联储理事会原成员米什金（2007）同样认为，金融体系就像经济的大脑，如果资本被错误地使用或根本不流动，将导致经济低效运行。

兹维·博迪和罗伯特·莫顿在其合著的经典著作《金融学》中认为，金融形式不稳定，金融功能相对稳定，并将金融在经济体系中的功能归纳为跨时空转移资源、管理风险、提供支付结算和清算手段、汇集资金和分割股份、提供信息、解决激励问题等六个方面，受到学术界和业界的广泛接受和认可。

金融的本质。金融是创造和使用人类普遍信任载体，实现经济资源跨时空和跨人群的聚散转换和社会治理（合作）。金融是市场经济发展到一定阶段的产物，是基于分散决策的引导、协调和整合。

货币是代表人类普遍信任的“一般等价物”。人类普遍信任的基础有四种：物的信任（物和服务的有用性）、主体的信任（行为和模式的可靠性）、主权的信任、规则的信任。具体的货币形态是其中一种或多种信任基础的有形载体，如贝壳、香烟、黄金、白银、纸币、电子和数字货币。

金融是人类普遍信任载体（货币）的创造和使用（即信用）。金融以人类普遍信任载体（货币）连接过去（过去行为所形成的经济资源）和未来（基于未来的“故事”或模式的信用创造——股票、债券和信贷等和价值评估——市值），连接不同的领域（科技和产业等）和不同行业，连接不同的平等主体（自然人、法人和智能人），以合适的价格形成机制（标准）和激励约束机制，实现经济资源的跨时空和跨人群的聚散转换和社会治理。

金融不同于财务和财政。金融是面向“未来”、基于预期的决策和合作，财务是基于“过去”行为形成资源的计量和处置。金融是基于平等主体之间的交易和治理，财政处理的是具有行政权力的政府和个人、企事业单位之间的资金关系。

金融也不同于科技。科技是改造自然的认识和手段，金融是社会合作中的信任和手段。金融调整的是人和人之间的权利义务关系，与使用何种科技手段实现调整无关。技术是“中性”的，科技以“黑箱”形式进入金融运行，金融领域需要判断的只是技术的“输出”“输入”要求和特性，以及可能产生的社会影响。近期数字技术的发展和金融应用深刻改变了金融运行形态甚至组织方式，但并没有在人的权利义务调整（即社会合作）层面改变金融的本质。

金融的外部形态和载体（即金融形式，包括机构、市场和产品，本质上是要素、环节和法律交易结构的组合）是动态变化的，会随着技术和时代的变迁而变化，但无形的金融功能（促成组合的信息、共识和功用）则相对稳定。因而，从金融功能的角度来看，数字技术的发展并没有改变金融的本质，金融仍通过人类普遍信任载体的创造和使用，改变人的权利义务关系进而实现经济资源跨时空和跨人群的聚散转换。金融形式则随着数字技术的发展发生根本性变化，现有的金融形式被解构，并以新的认知和结构重新组合。

金融业数字化改造，就是打开原来封闭的业务链条，是业务外包。对金融体系来说，数字化过程也是“走进”客户，相互“嵌入”的过程。金融业务和流程嵌入所服务客户（政府、企业和个人）的日常生产生活中，借助人工智能实现更自动、更智能的管理，即所谓的“场景金融”和“智能金融”。金融服务从“显”和“局外”，转向“隐”和“局内”，推动行业组织形态重构。

金融还不同于产业资本和实体经济。金融以货币形态参与资源的聚散转换循环，具有较高的灵活性和资产增值要求，并以看见、连接、合作和转换作为其价值贡献，即“G-W-G”过程。产业资本以实物形态参与资源的聚集和转换，相对固化，通过转换实物形态和提供服务实现价值贡献。从金融角度观察，产业资本是金融实现价值增值的载体，因而可以从产业资本的具体形态，甚至从认知和理念的范式束缚中超脱出来实现灵活转换。总之，金融资本“看见”价值，产业资本“实现”价值。金融不再执着于商品供求形成的价格，而是可以着眼于“模式”（实现之前为“故事”）选择形成的金融资产，在数字时代甚至可以更加“集成”，着眼于规则选择形成的生态。

金融业是服务于实体经济的，是从实体经济中独立出来，通过提高效率服务于国民经济循环，与其共塑经济生态。金融还通过将与经济有关的权利义务和权益等法律关系凭证化和合约化（一种映射方式），将罗马法创造的“物”与“所有权”概念，拓展到人（相对权利）和非自然的无体物（知识产权、碳排放权、数字产权等），将所有权细化并分离为收益权、抵押权、处置权等，进而可通过交易实现更细化的“所有权”优化配置。这些可交易的凭证和合约，形成了“虚拟”的金融空间。可见，金融既服务于实体经济，也形成了相对独立的虚拟金融空间。因此，金融发展需“锚定”实体经济，这样才有“根”，偏离实体经济抑或与之相割裂，就会出现金融抑制或自我循环的泡沫。

金融功能的实现机制。金融是处理信任的技术和艺术，涉及“看见”——汇聚信息，发现价值；“看懂”——凝聚共识，形成价格；“信得过”——形成信任，创造信用；“共获益”——合理激励，聚散转换。

金融由国家治理（法律、监管和行政等）保障，并在服务实体经济的循环中发挥功能。具体而言，金融在价格和数量（信用）两个方面都发挥着资源再配置作用，还在资源聚散转换的合作与治理方面发挥关键作用。

一是通过“无中生有”的信用创造、转移和灭失，以及货币价格（通货膨胀）的波动，实现经济资源的市场化和强制性再分配。信用创造是一个“无中生有”的过程，即金融系统基于对未来的判断“无中生有”地创造信用，扩张的信用给予被认可的部门和机构额外的资源调配权。比如，银行向某机构发放一笔贷款，同时产生等额存款，新创造出的存款立即构成对经济资源的调配权。在信用创造和收缩的过程中，对经济资源的调配权也在同步扩张和收缩，这会改变相关领域经济资源的相对价格，而货币价格在相对价格的动态调整中完成調整。没有获得信用的机构和部门，只能被动接受事后的价格上涨，这相当于其本来拥有的经济资源调配权贬值。如此一来，经济资源便被货币金融系统按照其认知和标准强制集中和再配置。

二是通过“发现价值，形成价格”，实现不同领域的连接并以货币价格凝聚社会共识，优化资源配置。价值本质上是满足人类需求的能力，既需要“看见”，也需要“实现”。为了能“看见”价值，金融资本需要走入新的技术领域和行业，收集并分析数据，从而实现“连接”和“信息”的作用。为了更好引导经济资源的聚散转换，还需要对不同主体看到和评估的价值进行合理综合，形成显化的社会共识——价格。价格是市场实现资源优化配置的关键，是“优化”的判断标准，能“看见”价值并通过科学机制形成价格，是保证市场机制中价格标准合理的关键。供需的边际变化会推动价格调整，从而吸收新的信息和判断标准。金融在“看见价值”和“形成价格”两个方面都发挥关键作用，这既体现在商品和服务市场，也体现在金融资产市场。金融资产是基于未来的判断和定价，涉及技术、行业和模式等要素，需要更多的渠道、信息和专业知识才能“看见”和评估价值，尤其是“看见”新的价值，并通过一定的交易机制形成价格。

三是通过“一般等价物”的灵活转换能力和合适的激励约束机制，实现经济资源的聚散转换。资本的核心价值在于“看见”与合作。金融资本是逐利和灵活的，因而能不被过去的观念和行为束缚，更适于“看见”价值，并能相对“超脱”地设计合理的激励约束机制（治理），将不同资源主体“聚合”从而“看见”价值，完成共同的使命。在价值“耗尽”后，金融资本也能及时退出，在资源的聚散转换中实现经济循环。

金融的宏观作用与地位。金融是经济的大脑和血脉，也是正当规则下重要的社会治理机制（合作方式）。金融能整合分散的多元信息和认识并形成社会共识，凝聚社会信任，创造和使用人类普遍信任载体，实现多层次的资本合作。金融治理功能能够更好推动经济转型和发展。在国民经济循环中，金融具有分离储蓄和投资并促进储蓄投资转换的功能，是科技向产业转换的“桥梁”和重要的社会合作机制。金融还因具有强制按照金融标准实现资源再分配的功能，从而成为国家能力的重要组成部分。

第一，金融分离并优化储蓄投资转换（如图1所示）。社会化经济系统从生产消费合一的自给自足经济系统拓展演化而来。首先是生产和消费分离，其次是投资和储蓄分离，而后延伸和升级形成了实体经济层面的“投资-生产-分配-流通-消费-储蓄”循环。

货币金融出现后，实体经济循环被映射到货币金融的虚拟系统。所有商品和服务通过货币标价，转换进入货币世界（“货币化”过程），并通过交易行为，实现货币标价的调整和商品、服务的更有效交换。金融系统通过投行活动实现广义的证券化（含货币信贷等债权债务、股票股权等权益、各类衍生工具和智能合约），将实体经济中的“投资”转化为金融体系中的“可投资资产”；通过融资、财富管理等活动，将实体经济中的“储蓄”集中并转化为金融体系中的“可投资资金”；再通过组合、结构化和直接交易等方式实现金融体系中的“可投资资产”和“可投资资金”的“多对多”配对。配对结果继而通过货币“反射”回实体经济，实现经济资源的集中、转移和使用。图1呈现了金融与实体经济的相互作用过程。

总之，金融在“虚拟”世界中实现了储蓄和投资的分离，从而拓展了社会分工，发展出各类市场、机构和产品，优化了储蓄投资转化效率，提升了社会合作水平。

第二，金融是科技向产业转换的“桥梁”。科技、产业和金融三者有不同的群体、理念和追求，形成了不同的文化、评价标准和行为模式。科技界的主要驱动力是好奇心和自我价值的实现，兼重自由和严谨，致力于探索未知领域。产业界着重于发现市场需求，以提供合适产品或有效服务为主要手段，谋求利润最大化。金融则发挥信用中介作用，更多着眼于优化社会基于当前认识和价值判断的资源配置和合作。总之，科技是“探索”，产业是“实干”，金融是“眼界认知和激励合作”，三者认识世界的方式和追逐目标均不相同。

科技和产业相互独立，往往“看不见”对方，类似于“黑箱”；也存在产业能识别科技，但由于路径依赖或为维护自身短期利益刻意忽视或排斥科技创新，以致科技无法产业化的情况。在科技和产业的双向连接和转换（科技向产业提供科学理论、技术解决方案，产业向科技提供发展方向和现实问题）中，金融可以发挥“眼界和认知”作用，在科技和产业之间架起“桥梁”，将两套价值标准引导下的两个领域连接起来并推动二者相互转化。金融也能发挥“激励”与“合作”的作用，构建合适的激励约束机制并聚合不同主体，共同实现“看见”的价值。

第三，金融是社会信任传递和资本合作的平台。金融市场是通过交易将依据客观信息和主观价值判断形成的未来预期统一到客观价格，引导资源按照认可标准优化配置的资本合作机制（平台），也是社会信任逐步建立和扩散的场所。

具体而言，公司创始人吸引能“看见”“看懂”公司价值的投资者（机构），共同探索并实现感知到的价值。即当内在价值逐步呈现时，让更多的投资者“看见”并认可公司价值，以合适机制参与到未来价值的现实创造中，最终以标准化方式进入公开交易市场，吸引更广泛的投资者参与。当公司发现新的投资机会，或者投资者发现公司更有价值的资源整合方式时，市场通过兼并重组、变现退出等方式完成新旧价值的交接。

总之，金融市场通过“看见未来”凝聚和传递信任，并在实践中逐步验证价值，强化“信任”，实现储蓄向投资的更有效率转换。

中国金融的特殊地位和作用。根据经济社会发展特点和阶段，我国有重点地选择发挥和强化金融的部分功能，形成了中国金融体系的特殊地位和功能。从我国发展历程看，金融长期以间接融资和国有机构的融资功能为主，与财政、发展改革形成合力，共同服务于国家战略和实体经济发展。

计划经济时期，金融、财政、发展改革三者曾融为一体发挥作用，是更为纯粹的“MMT”（Modern Monetary Theory）框架。之后三者通过“拨改贷”和专业化等方式相互分离，逐步形成了市场化和正当规则下的财政和金融的分工合作治理。具体而言，在广义的政府和国有企业等预算软约束主体仍广泛存在并发挥重要作用的经济环境中，我国金融体系在国家战略和规划指导下运行，受到发展改革、财政和金融统一框架的严格管理。目前，财政和金融存在一定隔离，但仍被作为政府的“两个钱袋子”统筹考虑。一方面，要提高财政资金的使用效率，发展政策性金融机构，推出PPP和各类专项资金或“拨改贷”形成的引导基金、产业基金，重视发挥财政资金的撬动作用。另一方面，金融要执行一定的政策性任务，用好央行开发并推行大量结构性政策工具，商业银行要接受产业政策指导，完成政策性任务。

总之，我国金融体系是在政府管理（所有权、产业政策和监管等）下，支持政府主导的经济增长中发展壮大的，虽然一直伴随着“财政的金融化和金融的财政化”争论，但争论的背后却反映出更本质的财政和金融的分工合作治理。我国的金融体系还发挥着以市场机制实现国家战略标准下的资源优化配置的特殊功能，是经济社会发展的基础性制度、国家重要的核心竞争力，也是国家治理能力的重要组成部分。

中国金融发展的现状、特点和存在的问题

改革开放以来，我国经济发展取得了举世瞩目的成就，金融体系的建设与发展也取得了长足进步。然而，我国金融体系也存在“功能不足”“水土不服”“治理不善”等问题，我国尚未完全确立扎根国情的基础性金融制度和市场化的“制度信任”。

中国金融体系的现状特点。第一，建立了市场体系完整、产品完备、基础设施先进、双向有限开放和“双支柱”调控的金融体系。

一是金融总量持续扩张。如图2所示，2000～2021年，金融业增加值年均增速达10.06%，高于GDP增速1.4个百分点；2021年总规模已达9.1万亿元。金融业增加值占比自2005年以来持续攀升，2014年后一直保持在7%以上，已接近美国和英国（8%左右），远超德国和日本（4%左右）。

二是金融市场体系和产品日趋完备。截至2021年末，A股上市公司超过4600家，总市值突破90万亿元，为全球第二大股票市场。债券市场以银行间债券市场为主导，还包括交易所市场、商业银行柜台市场，具有多元化、分层次的特征。截至2022年上半年，我国债券市场托管余额超过140万亿元，为全球第二大债券市场。同业拆借和票据市场持续壮大，2021年同业拆借年成交额达118.8万亿元，票据贴现45.9万亿元。保险市场已形成覆盖人寿保险、财产保险、医疗保险、再保险、农业保险等多领域的产品体系，2021年原保险保费收入近4.5万亿元，保险密度达到3179.08元／人，保险深度[1]为3.93%。外汇市场呈现主体日趋多元、产品不断丰富的特点，2021年外汇市场成交额达到36.9万亿美元。

三是金融机构体系种类齐全。截至2021年末，我国金融业机构数量接近5000家，总资产为381.95万亿元。其中，银行业金融机构和金融资产管理公司分别为4602家[2]和5家；银行业机构总资产为344.76万亿元，占比90.3%。证券、基金和期货公司分别为140家、[3]137家[4]和150家[5]；证券业机构总资产为12.3万亿元。保险公司235家，[6]保险业机构总资产为24.89万亿元。

四是金融基础设施不断完善。我国在支付系统、证券结算系统、中央证券存管、交易数据库等金融市场基础设施，以及交易所平台建设和征信体系建设方面取得了长足进步，覆盖金融市场登记、托管、清算、结算、征信、评级等业务。截至2021年末，全国共开立银行账户136.64亿户，主要为个人银行账户。2021年，全国银行共办理非现金支付业务4395.06亿笔，金额4415.56万亿元；支付系统共处理支付业务9336.23亿笔，金额9450.69万亿元。征信方面，目前经备案的信用评级机构有55家、企业征信机构136家、个人征信机构2家。

五是金融业对外开放不断扩大，实现了金融业“准入前国民待遇＋负面清单”下的全面开放和金融市场“管道式”双向联通。近年来，我国金融业对外开放速度和力度逐步加大，已基本实现负面清单下的全面开放；基本建立外商投資准入前国民待遇加负面清单管理制度，银行、证券、基金管理、期货、人身险领域的外资持股比例限制已经完全取消，同时放宽或取消了资产规模、经营年限等股东资质门槛要求，并对企业征信、信用评级、支付清算等金融服务机构的外资展业给予国民待遇。目前，中外资银行保险机构的经营范围已基本实现一致，外资金融机构设立越来越多的“独资”机构、[7]积极扩大在华布局。

金融市场“管道式”开放渠道持续拓展。除QDII（RQDII）、QFII（RQFII）、QDLP（QFLP）等合格投资者制度外，“沪港通”“深港通”的推出为境内外股票市场提供了连接纽带；“债券通”和“跨境理财通”实现了南北双向开放，香港与内地“互换通”也已经启动。从资金流入看，境外投资者在我国资本市场的参与度逐渐提升。境外机构和个人持有的境内人民币股票和债券资产规模分别从2015年1月的6086亿元和7058亿元增长到2022年6月的3.57万亿元（占A股总市值的4.21%）和3.65万亿元（占债市总存量的2.64%），分别增长了5.9倍和5.2倍（如图3所示）。会计、税收、交易等基础性配套制度也逐步与国际接轨。

人民币离岸市场快速发展，有管理的浮动汇率制度更具弹性。我国人民币离岸市场主要在香港，新加坡、伦敦、中国台湾的人民币离岸市场正在快速发展。人民币离岸和在岸市场的发展增强了外汇市场蓄水池的包容性，但广度和深度尚有不足。当前，人民币汇率市场化形成机制日趋完善，中国人民银行已基本退出外汇市场常态化干预。

六是探索并确立了货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架。2008年国际金融危机的教训表明，仅靠货币政策难以同时维护价格稳定和金融稳定，微观审慎的监管也难免造成“合成谬误”，无法有效遏止系统性风险的发生，因此必须辅之以宏观审慎监管。中国人民银行自2009年开始系统研究宏观审慎政策框架，于2011年引入差别准备金动态调整制度，于2015年宣布将差别准备金动态调整和合意贷款管理机制升级为宏观审慎评估体系（MPA），并将外汇流动性和跨境资金流动纳入宏观审慎管理范畴。2017年，“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”被正式写入党的十九大报告。此后，双支柱调控框架持续完善。货币政策方面，总量上保持货币信贷增长的稳定性，推动实体经济融资成本稳中有降；结构上发挥结构性货币政策工具的“精准滴灌”作用，聚焦服务普惠金融、绿色低碳、科技创新等重点领域和薄弱环节，适应经济高质量发展的内在需要。宏观审慎政策方面，顶层设计逐步完善。中国人民银行发布的《宏观审慎政策指引（试行）》明确了建立健全我国宏观审慎政策框架的要素，与此同时，宏观审慎管理工具和政策实践不断创新和完善，着力增强了宏观审慎政策工具逆周期调节功能，建立系统重要性银行监管的基本框架。

第二，形成了以间接融资和国有金融机构为主的发展模式。如图4所示，我国融资结构仍以间接融资为主，表内信贷占比较高。近年来，随着融资渠道多元化，各类信贷在社会融资规模的占比较历史高位有所下降，但近五年间接融资在社会融资规模中的平均占比仍保持在65%左右，间接融资仍是满足社会融资需求的主要支撑。

此外，我国金融体系以国有金融机构为主体，多种金融机构并存。根据《国务院关于2020年度国有资产管理情况的综合报告》，汇总中央和地方情况，2020年全国国有金融企业资产总额323.2万亿元、负债总额288.6万亿元，形成国有资产22.7万亿元。国有金融企业资产总额占当年金融资产总额的90%以上。

第三，坚持产业和金融资本分离，“分业经营、分业监管”下的综合经营和严监管。我国坚持产业与金融股权治理分离。金融领域在法律上维持“分业经营”，实践中金融机构通过参股、控股其他金融牌照等方式实现综合经营。“分业监管”框架下仍以机构监管作为行政性严监管举措的主要抓手，近年来一定程度上加强了以各细分金融行业消费者（投资者）保护为重點的行为监管。现行《保险法》、近期修订完成的《证券法》和修订中的《商业银行法》仍延续20世纪90年代中期确立的“分业经营、分业监管”法律制度框架。为实现范围经济、提高竞争力，金融机构普遍通过控股、参股等方式“持牌”实现合法混业经营。近年来，中信集团、光大集团等获得央行批准成立金融控股公司，进一步确立了“集团混业、法人分业”经营架构的合法性。

第五次全国金融工作会议以来，我国逐步确立了“一委一行两会＋地方金融监管局”的金融监管架构，成立了国务院金融稳定发展委员会，整合银监会、保监会职责组建银保监会，地方政府金融办（地方金融工作局）加挂地方金融监督管理局牌子。在分业监管模式下，仍然遵循“谁审批谁负责”的行为逻辑，以机构监管为主要抓手，但“一行两会”分别设立了金融消费者（投资者）保护机构，通过定期公示投诉情况、发布监管提示、加大处罚力度等措施，一定程度上加强了功能监管与行为监管，初步确立了“审慎监管＋行为监管”模式。伴随打好防范化解重大风险攻坚战的展开和互联网金融与平台经济专项治理工作的推进，行政性严监管不断加强，将各类金融活动依法全部纳入监管成为近期监管部门的工作重心。

中国金融发展的主要特征。我国金融体系是在渐进改革和广泛学习借鉴中发展起来的，适应于政府主导的压缩式追赶型经济增长模式，但尚未建立真正市场化的金融运行机制，具有鲜明的政策性和准财政特征（如图5所示）。

第一，我国金融体系在渐进改革中发展并适应政府主导的要素驱动追赶型经济增长模式。我国当前的金融体系是从计划经济时期“大一统”体系中逐步分离出来，并沿着专业化、市场化、国际化方向发展起来的，是在“自下而上”的“市场探索、政府认可”和“自上而下”的“局部试点、总体推广”两条路径交互尝试中逐步向前推进的。在市场化改革过程中，我国首先实现财政和金融的分离，继而是中央银行和专业银行的分离，然后逐步实现专业银行向商业银行转变并单独设立政策性金融机构。在充分评估国内外环境并做好配套措施的情况下，按照既定原则和步骤稳步推进利率、汇率等市场化形成机制，推动股票发行价格、债券发行利率更多由市场供求决定。

经过40多年的改革发展，我国形成了以间接融资和国有金融机构为主的金融体系，并很好地适应了政府主导的要素驱动追赶型经济增长模式。直接融资型金融体系强调分散竞争和自由决策，间接融资型金融体系强调集中统一和共同利益。国有为主的银行类金融机构在动员储蓄、配置资金方面具备“集中力量办大事”的天然优势，有效满足了经济赶超时期推动大规模投资的要求。近些年更是很好地支持了“土地-房地产-城镇化基础设施”的国内经济循环，便利了我国以贸易出口为主参与“大三角”[8]国际循环。当然，随着我国转向创新驱动的高质量发展，尤其是进入数字经济时代，我国的金融体系还需要持续不断改革发展以适应新发展环境。

第二，广泛学习和借鉴全球主要经济体金融发展经验，具有“舶来品”特征。我国金融体系、金融制度和金融机构的建设因长期“拿来主义”而呈现一定的碎片化和内在冲突，较为缺乏对制度的“底层逻辑”的完整理解，缺乏直面中国金融运行现实的“再认识”，本土化探索特别是与我国文化、社会和经济的互动融合还不充分。

例如，早期我国曾向日本学习，在20世纪80年代推广大机构、专业银行体制、产融结合、主办银行制，等等。从80年代末90年代初开始，我国的金融改革在多层次资本市场建设、设立专业的投资银行，以及金融机构治理机制的设计方面都借鉴了同为大经济体的美国的经验，希望金融体系能够继续为大规模工业化进程提供长期资金支持，并为改善中国企业的资本结构提供助力。近年来，由于我国以间接融资为主的金融体系和集体主义、追求公平等社会精神与德国有相似之处，我国金融发展开始更多借鉴德国经验。通过吸收借鉴其他国家发展金融体系的经验和教训，我国也逐步探索建立起适合本国国情的金融体系。

第三，金融运行受行政逻辑影响，以外部信任为主，具有鲜明的政策性和准财政特征。金融的本质是基于“信任”的合作。因此金融的发达程度，不能简单看金融发展的规模，而要看金融发展背后所依赖的信任基础，看其是来自金融体系外的“资本”“政府信用”，还是通过金融体系自身的行为和实践建立起来的“商业信任”，包括对机构、产品，特别是对“规则”的信任。一直以来，我国金融体系的信任和稳定基础是以政府为主。从我国金融发展历程看，金融与财政高度融合，或多或少、或直接或间接具有政策性，并且充分借助了政府信用运行，具有鲜明的“准财政”特征。间接融资和国有为主的金融机构体系进一步强化了这一特征。

我国的金融从“大一统”体系中逐步分离出来，在政策性和商业性分离过程中仍保留了浓重的政策性色彩，在政策性金融机构发展壮大的同时，商业性金融机构也承担着大量政策性任务。此外，结构性货币政策工具、PPP、政府引导和产业基金等政策性金融工具被创设出来并广泛应用。在金融发展过程中，我国通过农业发展银行、农业银行和各类农村金融机构支持“三农”的发展，通过出口信用保险、出口信用证等方式支持出口发展，一段时期强制结售汇形成了巨额外汇占款，成为央行货币投放的主要渠道，股票市场也是为国企融资而创设。我国金融体系与国有企业和政府有内在的信任和支持关系，我国地方政府的资产扩张一直都能获得金融的支持，从隐到显，从不自觉到自觉。近些年金融与房地产、基础设施建设相结合催生了庞大的信用扩张和资产创造，结构性货币政策使得传统货币政策承担了一定的财政功能，国有资本运营公司、国有占主导的各类引导和产业基金、PPP等与战略产业结合，形成了新的金融扩张模式。

中国金融发展面临的挑战。我国金融仍处于发展、完善和转型中。随着我国转向创新驱动的高质量发展，金融体系愈发面临不完善和不适应的挑战，金融制度尚未完成“本土化”改造和“一致性”锻造，暴露出一些问题（如图6所示）。其中包括实体经济金融需求和金融供给的割裂，金融运行与金融管理（微观治理、金融监管和宏观调控）的割裂，以及金融功能定位与金融能力培育的割裂。同时，我国金融体系还存在一些亟待解决的问题。

一是“功能不足”。在认识上，存在重视金融资源配置的显性功能，忽视或轻视金融“看见价值”和“整合资源”的无形功能的情况。在实践中，我国的金融功能还不健全，在价值培育、价格发现、风险管理、资源配置等关键职能的发挥方面还存在短板，影响了宏观资源配置效率，还无法全面满足高质量发展的金融需求。金融功能不足往往表现为结构不合理。实际上结构是认知和功能机制的外显，优化结构的有效方式在于准确认知、完善功能和理顺机制。

我国金融体系的市场化程度还不完全，市场准入和退出受到严格限制，重视约束风险事件。债券市场违约及处置机制、股票市场退市机制尚不健全，金融机构破产退出渠道仍不顺畅。微观主体的价值发现、风险的识别、管理和承担能力有待加强，金融市场本应该发挥的风险分散功能变成了风险转移功能，部分本应由市场主体承担的风险转移到了政府部门。金融资源仍倾向于配置到有实物资产抵押或政府担保的领域（例如房地产部门或国有企业），对科技创新产业的支持力度不及预期。

金融体系提供的资金无法完全支撑國家战略和高质量发展的资金需求，特别是长期资金和政策性资金不足。在新发展理念指引下重点解决发展不平衡不充分的问题，需要大量政策性资金，而目前的财政资金供给不足，商业金融意愿不强，缺乏足够可持续性政策性金融的支持。此外，高质量发展要以科技创新为新的发展动力，需要发挥金融“看见”和“连接”的作用，也离不开股权类和长期债权资金等“耐心资本”支持。银行主导型间接融资结构无法满足创新驱动型发展模式对于培育长期资本和股权资本的要求，需要充分发挥具有发现价值、凝聚共识形成价格、合理治理整合资源的多层次资本市场的作用。

事实上，长期（耐心）资本的本质是社会资本，而社会资本的形成需要凝聚社会共识。在“两个大局”背景下，金融发展面临重大变革转型，要取得对未来发展的相对确定性社会共识并不容易。出台直接鼓励政策有边际改进作用，但长期资金并不等同于长期资本，在政策市、资金市，特别是政策不可预期性强的市场，在不合理的考核制度影响下，长期资金会被引导和转换为短期资本。培育长期资本的根本之策在于“看见”价值、凝聚共识和制度保障，需要借助金融体系从不确定性中发现确定性价值，并通过多元融资方式和价格显示、凝聚社会共识，以合理制度确保价值培育和价值实现。长期资本的不足进一步反映了我国没有充分认识和发挥金融“看见”价值和整合资源的功能。

二是“水土不服”。我国金融制度的形成广泛参考了全球主要经济体金融发展的经验，但由于政治社会制度和文化习俗等方面存在差异，对国外制度和机制的再认识和再创造有待加强，扎根国情的制度建设需紧跟市场发展。具体而言，西方金融制度以“专业和信义责任塑造内生信任＋市场合作制衡＋国家参与的社会治理”为基础，与我国当前的“外部信任＋部门行政主导＋关系型社会”国情不一致，出现了套利性博弈和“影子化”扩张冲动。

我国有大量金融规则移植自西方成熟市场，但在西方行之有效的规则（特别是“惯例”）移植到我国后却出现了无效、变异等问题。欺诈发行、带病上市、保荐机构只荐不保，会计师、律师伙同造假，信息披露不真实、不及时、不准确等问题曾一度在我国出现。与此同时，影子银行脱离了信贷业务监管；证券发行被伪装为资产管理业务，脱离了融资业务监管；投资类业务以保险产品面目出现，脱离了资产管理监管。这些问题与部门行政主导的行业治理模式有关，也与金融制度缺乏内在“精神”有关。

具体而言，如美国等西方国家的大股东、机构投资者都有明确的“限售期”，但这并非行政要求，而是市场主体的自我约束。当行政要求与市场需求不完全一致时，不但无法借助市场力量实现相互制衡，反而迫使市场主体设法规避监管，使市场主体之间的“博弈”转化为市场与监管部门之间的“博弈”。又如，中介组织的作用在东西方也存在较大差异。美欧等西方国家行政要求原则性较强，更多依靠专业的行业自律组织并发挥专家作用，强调“实质重于形式”，重视声誉机制，事后处罚力度大。我国则强调市场准入、资格审核、比例限制等行政要求，形式和程序更严格，但刚性较强。

近些年我国也出现了一些基于“草根”金融的探索，但由于良莠不齐、不规范不透明等问题较为突出，或者最终被严令禁止，或者发展受到严格限制。如民间金融（如标会、货币兑换、票据贴现等），具有传统智慧的典当行，基于个人与个人的“P2P”，以及当前较为活跃的平台金融。

我国金融制度在实际运行中没有充分发挥应有的效能。特别是与主要发达国家接轨的很多制度难以有效发挥功能，容易陷入自我强化的怪圈。可见，金融制度建设还不适应我国政治、文化和经济特点，相对滞后于市场发展，而从西方“舶来”的制度和政策也产生了大量“不合意”的运行结果。

三是“治理不善”。治理是市场运行的基石。我国金融体系仍面临金融治理和规则形成机制不完善等挑战，实践中尚未完全确立具有广泛共识和现实有效运行的基础性金融制度，法律制度还存在内在不一致和不稳定问题。

在宏观层面，我国仍存在“重管制、轻治理”现象，金融管理部门仍存在过度干预倾向。政府部门致力于确保和维护政策的有效性，对市场波动和风险事件的容忍度低，存在过度保护倾向，往往忽视发挥市场内在的制衡力量。政府和金融机构间的认知、保护和博弈形成了自我强化的循环，金融市场盛行要求“证明”和“程序”合规的债权文化，相对缺乏“创新”和“冒险”的股权文化。

例如，当前我国市场行为监管主要靠监管部门“单打独斗”的行政管理，监管能力和监管资源不足的问题长期存在。金融市场行为监管是基于信息披露和专业自决、自担的。这既需依法行政监管，还需发挥市场中介组织（如审计机构、会计事务所、券商等）的作用，在日常工作中发现、监督和制约违法违规行为，更需要保护中小投资者等弱势群体，发挥市场多空双方力量，通过相对平衡的力量相互制衡。

我国的金融治理与“渐进改革”的适应性有待加强。渐进改革具有“问题导向”的探索性和局部性特征，往往在“重点突破”和“次优选择”中推进。金融具有全局性特征，深受预期影响，追求无套利均衡。金融与预期结合容易引发金融机构政策性和制度性套利。我国金融规则的形成机制和执行机制还存在不足。例如，在制定资本市场相关规则时，无法区分问题究竟源于市场主体的“坏人”倾向还是能力不足，导致监管部门在制定规则时不得不“一刀切”，容易造成“坏人生病，好人吃药”问题。

在微观层面，公司治理没有发挥应有的合作制衡作用。金融机构公司治理机制的建设与快速发展的市场不相匹配。特别是对中小金融机构来说，公司治理只停留在表面形式，董事、监事、高级管理人员相互制衡的机制形同虚设，外部制衡机制也并未真正发挥作用。不合规的金融机构实际控制人仍可通过股权嵌套、股权代持等操作手段隐匿起来，并利用信贷等渠道违规套取资金、输送利益，导致金融风险以更加隐蔽的形式滋生和蔓延，对金融稳定乃至社会稳定构成威胁。上市公司治理强调“股东中心”主义，甚至“控股股东中心主义”，对中小投资者的保护不足，独立性不足，共同体利益没有得到充分保障。

“两个大局”背景下高质量发展对中国金融提出的新要求

当前，世界正经历百年未有之大变局，我国正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期。贯彻新发展理念，构建新发展格局，推进中国式现代化，高质量发展是首要任务。在频繁和严峻的内外部冲击下，要通过格局、制度变革和政策调整，主动引领经济和社会的转型。金融体系不但要自我完善，避免对经济正常运行形成扰动，還要适应环境变化，更要充分发挥金融功能更好服务“两个大局”背景下的高质量发展。

“两个大局”之于金融的具体含义。世界百年未有之大变局下，我国面临更为复杂多变的外部环境。一是全球经济政治的格局和治理发生重大变化。全球经济增长动能减弱，国家间力量对比显著变化，收入和财富差距扩大，社会分化和撕裂严重，地缘政治矛盾更加凸显，“黑天鹅”“灰犀牛”事件不断，保护主义和单边主义抬头，全球化呈现逆转和分化。二是中美博弈日趋激烈。美国将中国作为首要战略竞争对手，[9]中美关系转向“竞争合作和必要对抗”，在经济、外交、科技甚至军事领域，美国联合其传统盟友，借助“印太经济框架”围堵和打压中国。三是数字化冲击正改变时代的技术背景，重塑国家和行业的核心竞争力。

国际局势严峻复杂，国际金融市场会更频繁地大幅动荡，要求我国金融体系更加重视柔韧性建设，能经受住较大、较频繁的外部冲击，特别是结构性变化给金融体系带来的调整压力。世界格局调整和全球化分化，要求金融更加重视制度性开放和与国际市场的融合发展，注重形成与金融开放相适应的宏观调控框架，特别是做好应对长臂管辖和可能出现的金融制裁的各项制度准备和体系建设。数字化冲击不仅要求金融体系能适应数字时代要求，完成机构和行业的数字化转型，重塑并夯实未来的核心竞争力，更要求金融突破原有的观念和能力束缚，内嵌于生产和生活场景中，与企业和产业共塑数字新时代。

我国发展的国际环境、技术背景、人群结构、国家治理和社会主要矛盾都已发生深刻变化。我国正适应这些变化，推动质量、效率和动力深层变革，建设中国式现代化经济体系，实现中华民族伟大复兴。一是经济增长动力深刻改变。传统的要素驱动的追赶型经济增长模式转向创新驱动的高质量发展模式，经济增长动力将从“房地产＋出口＋债务扩张”转向数字化时代的创新发展和绿色发展，更加注重公平正义和效率质量，回归“消费＋产业＋股权投资”协同带动的发展。二是经济发展的主题有所转变。我国经济发展的主题转变为：新发展理念指引下经济的良性循环、消费和产业的转型升级、科技的自主创新和经济社会自然和谐发展的“五位一体”高质量平衡发展。三是新发展格局要求我国增强微观主体活力，完善制度环境，推动五大要素市场化，构建全国统一大市场。四是更加突出金融安全，在金融方面统筹发展和安全，要求我国建立能体现国家战略，适应发展模式转变，与中国式现代化经济体系相适应的中国特色现代金融体系。

总之，未来既是格局调整、结构裂变、市场动荡的不稳定时期，也是孕育发展方向的“混沌期”，世界和我国都处于“破”和“立”的动荡变革阶段。在这个阶段，既要“守得住”，合力应对“破”产生的冲击波，又要“立得起”，能抓住并布局“危中之机”。当然，这时的“机遇”还处于“未显”的状态，具有巨大的不确定性，不宜过快“定型”以追求“稳态”乃至固化和僵化，而关键是获得有生命力的“适应性”特征，打开市场空间，激活微观主体动力和活力，充分发挥政府和市场的作用，“以不变应万变”，“稳”中求“胜”。

“两个大局”对金融发展提出的新要求。综上分析，我国金融体系不仅要提高韧性，以应对国内外严峻形势的考验、共同渡过关键转型时期，还要发挥国家战略导向作用，借助超大规模经济体和跨周期调节优势，实现“攻守兼备”和“化危为机”。更重要的是“固本培元”，要夯实我国金融的微观基础和制度体系，在回归本源、优化结构基础上更好发挥金融功能，提升金融效率。

一是更加突出金融稳定，关键是建立金融稳定机制，为“破”提供有韧性的金融体系。未来5年内外部冲击、转型压力和结构性矛盾仍将是巨大的，其中绝大部分会传导或集中反映到金融体系。因而，防范化解金融风险仍将是金融体系的重要任务。这要求我国尽快构建更加高效的、机制化的金融稳定框架，将政府从“救火队员”角色中解脱出来。

为更好维护“两个大局”背景下的金融稳定，完善更加高效、机制化的金融稳定框架，要达到以下要求。一是金融体系能稳健有序运行，不给经济社会“添乱”。二是能吸收和消化内外部各类冲击，这需要足够的风险准备金和公共资源储备。三是具有主动和动态的风险防范化解機制和能力。

二是更加强调国家战略，关键是构筑国家战略主导下的产业资本良性循环体系，为“立”创造金融支持机制。国家战略是国家核心利益的集中体现，也是我国的重要特色和优势。“两个大局”背景下，“攻”和“守”都要更好发挥国家的指导、统筹和整合作用。当前，制造强国和科技立国是我国的重要发展战略，我国的增长动力将从出口和房地产转向产业资本。金融发展宜重点支持构建国家战略主导下的产业资本良性循环。未来5年，金融要重点做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章。

具体而言，一是要求金融资本与产业发展更好地结合，探索产融结合新模式。综合运用直接融资和间接融资等多种支持手段，给予产业发展全生命周期的金融支持。二是要求政策性金融和商业金融双轮驱动，加大政策性金融与国家战略的对接支持力度，同时发挥市场在金融资源配置中的作用，引导资金流向国家战略发展的核心领域和关键环节，并通过资金流带动其他生产要素也投入到相关领域。三是要求金融围绕国家战略导向支持重点领域发展，特别是科技、绿色、普惠、数字、养老等领域。着力培育长期耐心资本，开发碳减排新型金融支持工具，保持对小微、三农和民营企业支持的连续性，推动金融机构数字化转型，丰富数字金融场景，加快养老金融产品创新。

三是更加重视微观主体成长和制度完善，关键是形成“市场化”“内嵌式”“赋能型”的金融生态和有效连接转换平台，为“稳”中求“胜”创造金融微观基础。提升金融竞争力是金融体系“稳”的根本，也是能有效支持“破”“立”转换过程“稳”的“底座”。提升金融竞争力需依靠微观主体的成长，有赖于制度的完善，本质上是在金融运行上践行市场化原则，能回归本源充分发挥金融功能，关键是形成“市场化”“内嵌式”“赋能型”的金融生态。在国家战略的要求下，还需构筑国家战略和市场机制之间具有转换能力的各类平台，实现政府与市场、战略与实施之间的必要分割、有效连接和功能转换。

“市场化”既意味着价格由市场主体自主决定，也意味着市场成为开放系统，机构、产品的市场准入和退出是规则主导的。当然，市场化是有条件的，要求微观主体是预算硬约束的、市场结构是相对合理的、市场秩序是鼓励竞争的。

“内嵌式”强调金融的发展需要回归本源，服务于实体经济。金融供给是在当前的经济社会环境中基于我国金融需求“涌现”出来的。金融的发展需要走进个人和企业的生产生活场景，发现其内在的信任基础，设计出双方都能理解、有效的合作机制和运作模式，并通过产品、制度和组织等方式固化下来。

“赋能型”意味着金融的发展对实体经济而言是有“价值增值”的，具有“赋能”能力。金融除发挥融资功能外，还应充分发挥价格发现、风险管理、资源整合等功能，并采取适当方式将这些能力赋予实体经济。

中国金融发展的目标、思路和需要把握的原则

中国金融发展的目标。未来5年，我国金融体系需能应对复杂严峻的国内外环境变化，适应高质量发展需要，努力实现从“有”到“好”的转变，注重功能的发挥与提升。换言之，需沿着国家战略指明的方向，在保证金融稳定的前提下，充分发挥金融功能。

结合我国金融发展现状和“两个大局”背景下高质量发展对金融发展的要求，特别是考虑到未来5年内外部环境可能会更趋复杂严峻，可将我国未来5年金融发展和改革的目标设定为：建立适应发展环境的，服务于国家战略的有用、高效和安全的现代金融体系（如图7所示）。

具体而言，金融发展目标有三个层次。一是适应发展环境。我国未来的金融体系应该具有动态“适应性”，从而是“开放”的和“有生命”的。我国的金融体系不仅需要适应未来世界的时代、格局和市场的结构性变革，还需要适应我国创新驱动的自主发展模式和高质量发展要求。我国当前的金融发展是适应要素驱动的追赶型增长模式的，需要改革和转型以适应创新驱动的高质量发展模式。此外，还需要适应世界百年未有之大变局下内外部复杂严峻局面，适应转型变革阶段的不确定性环境，适应我国新发展阶段、新发展理念和新发展格局下的高质量发展，特别是要适应现代化经济体系。

二是服务国家战略。未来的金融体系要体现国家战略，与自然、文化、社会和经济融合发展，实现从管制到治理的转变，适应并服务我国现代化强国建设。符合国家利益的国家战略指导是我国金融发展的重要特色，也是保持金融发展“初心使命”的重要保证，尤其是在“两个大局”背景下实现“稳中求胜”的关键。国家战略指导使得金融发展更注重服务实体经济，特别是服务科技立国和制造强国，也要求金融发展更注重平衡性和包容性，在绿色、普惠、科技、养老和共同富裕等方面发挥更大作用。

三是有用、高效和安全并重。金融体系建设需注重功能上的“有用”，不仅要充分发挥传统的交易、支付、定价和风险管理等一般性金融功能，还要具备体现国家战略、具有政策导向的特定功能。在实现功能过程中要讲求“高效”，提升服务效率，保障金融稳定。

中国金融发展的思路和原则。在“两个大局”背景下，未来我国金融的发展需要政府和市场协同发力，以市场化运作方式服务国家战略，保持重大调整期的稳定和韧性。为此，需要构建“顶层规则设计＋底层市场化运行”的双层架构。在“顶层规则设计”上要体现国家意志、发展战略、社会公平等规则正义，在“底层市场化运行”上要遵循效率原则，依据市场经济的竞争机制运行，不断促进自我成长。

遵循金融发展的思路，为了在“两个大局”背景下加快实现金融发展和改革目标，宜坚持以下四个原则（如图7所示）。

一是服务实体经济、体现国家战略。金融属于服务业，其发展要有“锚”，锚定实体经济的良性循环和发展，锚定国家战略、体现国家意志。金融服务实体经济集中体现在促进经济增长和推动经济转型两个方面。金融既要发挥将储蓄转化为投资的作用，满足经济主体多层次、多样化的融资需求，将金融资源配置在经济发展的重点领域和关键环节，助力国民经济高效循环；更要发挥价值发现和社会合作的作用，促进科技和产业的更有效连接和转化，助力提升国家治理能力和治理效果。金融服务的重点要聚焦于国家战略，畅通资金流向国家战略领域的通道，创新金融服务方式与手段，提升服务效率。

二是规则正义、市场效率。更好发挥“有为政府”和“有效市场”的作用，维护有利于市场良性竞争的规则体系，以市场方式实现社会目标。一方面，在规则形成和执行层面追求“正义”，贯彻国家意志，并将社会生态价值作为行为约束，影响市场主体的交易行为，即实现具体化的“正当规则”和“正当程序”。政府的主要作用在于制定明确、正当、公平的规则并确保市场主体按既定规则行事，提升市场主体自我成长能力，规范市场竞争秩序，消除破坏市场秩序和市场机制的因素，构建公开透明的、基于竞争的市场经济体系。另一方面，在市场层面追求效率。市场化的本质是构建自组织系统，促进各方归位尽责、有效制衡，关键是保护好各类“产权”，构建公开透明基于竞争的市场经济体系。

三是平衡金融安全、金融效率与金融活力。现阶段我国金融业发展尚不完善，仍然需要充分激发市场活力，提升金融效率。此外，金融业具有内在不稳定性，需要在发展过程中防范化解金融风险，保障金融稳定和金融安全。维护金融系统稳定的根本之策是，構建有利于微观主体成长、有利于促进合作从而有利于系统成长的规则体系。在不发生系统性风险的前提下，可给予市场充分发展的空间，激发微观主体活力，在更有活力、更有效率基础上实现金融稳定。

四是“固本培元”基础上的“看见未来”和“度过当下”。“两个大局”背景下，未来属于既能“看见未来”并为未来做好准备，又能“度过当下”调整期的国家。“看见未来”既要发挥国家战略的作用，又要发挥金融“发现价值”的信息优势。其中，数字化是重要且较为确定的“未来”，需构建适应数字时代的国家核心竞争力。在数字时代，金融机构、业务和市场的边界模糊，行业的组织形态发生变化，金融功能的实现从“显”到“隐”、从“局外人”到“局内人”，开始嵌入日常生产生活，数据和规则开始成为推动金融演化的关键因素。为此，要为未来的数字化智能化和战略产业做好必要的布局，为创新提供必要的试错空间。“度过当下”除了构建稳定机制，准备好风险资本储备外，还需要解放思想，充分调动政府、央国企等具有跨周期调节能力的主体和资源，在激发活力提高效率的前提下提升金融韧性，创造性使用财政、货币等宏观政策工具。当然，不论是“看见未来”还是“度过当下”都需要“固本培元”，即构筑有利于微观主体成长、市场发展和制度完善的良性循环。

未来5年中国金融发展和改革的重点

为构建适应发展环境的，服务于国家战略的有用、高效和安全的现代金融体系，未来5年我国宜聚焦于有效发挥金融功能，促进金融与产业、科技更好结合，与国家战略更加充分融合，在扩大开放、提高微观主体活力和效率的基础上，完善制度建设，构建与中国特色现代金融体系相适应的监管、调控和风险防范处置机制（如图7所示）。

实现金融与产业、科技的良性循环。创新驱动的高质量经济发展模式，需要金融走进产业和科技，发现其内在价值，构建有效的合作治理模式和资源整合方式，推动科技创新和成果转化，实现产业良性循环和转型升级。

加快中国特色资本市场建设。健全具有价值培育功能的资本市场，加快全面实行注册制改革，构建更加重视中小投资者保护、筹资与投资并重的资本市场。完善多层次的统一债券市场，加快推进监管规则和基础设施的统一，发挥票据在真实背景和支付对价基础上的适度融资功能，激发交易型金融市场。

推进中小银行结构调整。适度缩减法人数量和网点数量，构建适度竞争格局，形成适应数字化和业务再定位的行业、个体双层治理和能力体系，构建差异化、适配性银行监管体系。

发展数字金融体系。规范发展信用数据的收集、分析和使用。加快推进金融机构的数字化转型。稳妥推进央行数字货币试点和推广。

强化中介服务体系建设。构建产业、科技与金融之间具有赋能作用的连接机制和合适的激励约束机制。探索分级分类牌照管理，或更细化地界定金融业务，并在相应层次上实施监管。

完善可持续的政策性金融体系。在新发展阶段，仅仅依靠财政资金和商业金融难以有效满足高质量发展的需要，面对越来越大的资金缺口，需要完善可持续的政策性金融体系。

当务之急是要确定政策性业务的发展模式：是通过增设政策性金融机构，还是对商业金融机构进行补贴鼓励开展其政策性金融业务，抑或由政府开展或设立政策性机构与工具（如央行的结构性货币政策、PPP和各地方种类繁多的产业基金、政策性融资担保机构，以及过去普遍存在的地方融资平台）。

依托各地产业基金（母基金）、国有资本运营公司和国家级大基金，结合资本市场改革，构建国家战略下的产业资本良性循环机制。

创新政策支持方式，丰富或改造政策性金融机构体系，加大对中小科创企业和住房租赁市场的支持力度。

构建ESG（企业社会责任）导向的政策性金融体系，合理设计绿色发展路径。

协调新发展格局下的金融开放与金融安全。构建新发展格局是适应我国新发展阶段要求，塑造国际合作和竞争新优势的必然选择，是把握未来发展主动权的战略性布局。金融开放是在新发展格局指导下的开放，需要协调中国特色与国际惯例的关系，以开放促改革促发展，构建注重金融规则、开放融合的新金融开放观。

构建与我国经济开放程度一致的、“引进来”和“走出去”平衡的、能支持“一带一路”建设且注重金融规则、开放融合的金融开放框架。

优化开放条件下的政策选择。稳妥推进人民币国际化、CIPS体系建设及数字货币的国际合作。

处理好金融安全与反制裁之间的关系。在极端情境下，要积极应对国际上长臂管辖、金融制裁等极端冲击，金融开放要嵌入国家利益和基础设施布局。推进外汇储备的多元化，适度增加实物黄金比重，搭建跨境金融交易“备胎”。

构建与中国特色现代金融体系相适应的监管、调控与风险防范处置机制。构建能有效防范化解金融风险的统一金融稳定框架是维护国家金融安全的重点。这一框架包含三方面的内涵：提升金融监管效能，更好应对数字化冲击和混业经营模式；增强应对外部冲击的能力，提高系统吸收损失能力；完善风险防范化解与处置机制，守住不发生系统性风险的底线。

将国务院金融稳定发展委员会实体化、相对独立化，并明确存款保险等行业保障基金的职责和权能，合理划定地方政府在风险防范和处置中的职责和权能，进一步完善央地协同的风险分级响应和救助、处置机制。

搭建行政、中介组织（实质重于形式、专家负责）和市场力量（卖空、代表人诉讼等中小投资者保护）制衡相结合的行为监管体系。

提高国债在央行操作和利率决定中的作用，加强财政和货币当局在政策组合、市场操作、风险救助等方面的协调。

统一金融立法，科学界定金融基础概念和基础业务内涵，统一立法逻辑和监管理念标准。明确金融规则形成机制，提高科学性和前瞻性，注重程序性规范，建立金融领域定期修法制度。在高水平制度型开放环境下，推动修訂信托法，确立衡平法的信义原则，超越现行相关单行法和部门规章，使其成为我国基础性金融法律制度的重要组成部分。

（国务院发展研究中心金融研究所张嘉明、陈宁、于涛对本文亦有贡献）

注释

[1]保费收入占GDP比重。

[2]银保监会数据。

[3]证券业协会数据。

[4]基金业协会数据。

[5]期货业协会数据。

[6]银保监会数据。

[7]以在银行业保险业为例，根据银保监会披露，截至2022年5月，外资银行在华共设立了41家外资法人银行、116家外国银行分行和134家代表处，营业性机构总数919家，境外保险机构在华共设立了67家外资保险机构和80家代表处。

[8]以美欧为消费市场和研发中心，东亚特别是中国为生产基地和制造中心，中东拉美为能源资源输出地。

[9]2021年，美国总统拜登将中国称为“最为严峻的竞争者”。2021年3月，白宫公布《临时国家安全战略指南》，将中国认定为“唯一有能力综合运用经济、外交、军事和技术力量对稳定开放的国际体系构成持续挑战的竞争对手”。美国通过的《2022年美国竞争法案》，将中国定位为“具有战略意义的，近乎同行的全球竞争对手”。

参考文献

陈道富，2017，《金融如何更好地服务于实体经济》，《北方金融》，第10期。

陈道富，2018，《金融高质量发展服务实体经济的若干思考》，《广东经济》，第7期。

陈道富，2023，《推动金融与科技、产业良性循环》，《清华金融评论》，第4期。

陈道富、于涛，2022，《中国特色资本市场的制度选择及构建》，《开发性金融研究》，第3期。

陈道富、王艳艳，2022，《金融如何更好地支持科技创新》，《北方金融》，第11期。

陈道富、王艳艳，2023，《金融支持科创的激励平衡机制》，《中国金融》，第3期。

约瑟夫·熊彼特，1990，《经济发展理论》，北京：商务印书馆。

兹维·博迪（Zvi Bodie）、罗伯特·C.默顿（Robert C. Merton）、戴维·L.克利顿（David L. Cleeton），2019，《金融学》第2版，北京：中国人民大学出版社。

J. G. Gurley and E. S. Shaw， 1960， Money in a Theory of Finance， DC： The Brookings Institution.

F. Mishkin， 2007， "Is Financial Globalization Beneficial？" Journal of Money.

J. E. Stiglitz， 1998， "The Role of the State in Financial Markets，" Proceedings of the World  Bank Annual Conference on Development Economics.

责 编∕桂 琰