政府拨款与民国前期国立公立高校经费危机 *

徐鹤涛

民国前期（即北洋政府统治时期）是近代中国高等教育发展史上的一个重要阶段。我国的近代高等教育体系形成于清末，到这一时期走向成熟，留下了耀眼的思想文化成就。但高等教育在快速发展的同时，又面临严重危机，学生运动、教育风潮持续不断，让北洋政府中后期成为近代中国高等教育史上最为动荡的时段之一。这一阶段的高等教育之所以风潮迭起，除新旧文化的交流碰撞及特殊的政治环境外，政府拖欠国立及公立高校①民国前期高等教育阶段的学校包括大学、专门学校、高等师范学校，当时一般统称“专门以上学校”。为行文方便，本文用现在通行的“高校”一词来进行指称。教育部直属高校称国立，其他中央部院及地方政府所属高校称公立。由于当时只有省区（特别行政区，与省平级）一级可设公立高校，而在整个北洋政府时期，各特别行政区一直未设有公立高校，故地方政府所属高校亦可称省属高校。经费也是重要促因之一。国立公立高校的学费相对较低，自身收入有限，正常情况下，其经费主要依赖于政府拨款。政府拖欠经费会严重影响高校的正常运作，进而成为风潮发生的导火线。

对高校经费危机在五四运动后教育风潮中所起的催化作用，研究者已多有论及。但于北洋政府时期政府给国立公立高校拨款的具体情况，学界研究尚显薄弱：近代教育通史、民国财政通史、近代学生运动史、高等教育史及高校校史方面的论著会涉及到北洋政府时期的教育经费②本文的“教育经费”取其狭义，即政府的教育拨款。严格来讲，教育财政是指称政府教育拨款更合适的概念（蒋宝麟：《清末学堂与近代中国教育财政的起源》，北京：社会科学文献出版社，2021 年）。因为广义的教育经费除财政性教育经费外，还包括非财政性教育经费（如社会捐赠、教育收费等）。但考虑到民国时人普遍用“教育经费”指代政府教育拨款，为保持行文风格一致，本文还是统一采用“教育经费”一词。问题，但缺少深入考察。至于研究近代中国教育经费的专门论著，其讨论时段多集中于清末或国民政府时期，对北洋政府时期高等教育经费的关注相对有限。目前为止，关于民国前期高等教育经费最系统的考察，出自商丽浩的《政府与社会：近代公共教育经费配置研究》。该书全面梳理了清末到民国各级教育经费的总体演变情况，其中一些章节涉及北洋政府时期的高等教育经费。但作者主要从教育经济学角度出发展开讨论，对近代财政史关注较少，没能充分结合当时的整体财政状况，来理解教育经费配置。同时，全书对北洋政府时期高等教育经费的讨论，只勾勒了其宏观演变趋势，未能清晰展现具体运作方式①商丽浩：《政府与社会：近代公共教育经费配置研究》，石家庄：河北教育出版社，2001年。。其他一些专题论文也讨论到民国前期的高等教育经费，然而深度与系统性均不及该书，与财政史的结合、对具体拨款机制的勾勒更属欠缺②张元隆：《民国教育经费制度述论》，《安徽史学》1996 年第4 期；陈育红：《民国时期国立大学教育经费的影响因素》，《高等教育研究》2013 年第5 期；杨涛：《民国北京政府时期教育经费独立运动的历史考察》，《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2015年第5期；李海萍、谭晶晶：《清末民初公立高校经费政策研究》，《高等教育研究》2018年第7期；张寅：《民国前期省级教育行政与省教育经费独立》，《高教探索》2018 年第6 期；向仁富：《北洋政府时期北京国立八高校教师索薪运动》，四川师范大学2001年硕士学位论文；王鹰：《民国时期教育经费独立运动研究（1912—1937）》，沈阳师范大学2014年硕士学位论文；谭艳文：《民国时期公立高校拨款政策研究》，湖南师范大学2018 年硕士学位论文；上官知立：《民国（1912—1937）高校经费体制研究》，湖南科技大学2022年硕士学位论文。。此外，论及该问题的还包括一些关于民国高校经费的个案研究，其中部分成果有相当高的学术水准③如蒋宝麟：《财政格局与大学“再国立化”——以抗战前中央大学经费问题为例》，《历史研究》2012年第2期。，但个案考察难以展现这一时期高等教育经费的整体面貌。有鉴于此，本文将结合民国前期的财政体制与政府收支状况，系统考察官方对国立公立高校拨款的具体运作方式，梳理财政变动如何影响了国立公立高校的办学经费。这有助于更完整地认识民国前期的高等教育，对理解这一时期的财政与政治环境亦有一定意义。

一、国立公立高校如何获得政府拨款

北洋政府时期由于仅有中央与省政府下辖有国立公立高校，故政府给高校的拨款来自中央和省财政。中央财政可分两部分：一是财政部直接管理的各项收入，这是多数中央部院最主要的经费来源，为中央财政之主体。二是财政部以外各部院的独立收入，规模最大的是交通部所管铁路、电政、邮政及航运四政收入（亦称交通部收入），其他部院也多有财政部拨款外的独立收入，但一般数额有限，这些资金用于补助本部院经费或进行专项拨款。省财政可分三部分：一是省国家税收入（包括田赋、厘金等大宗收入），用于支付各项省内国家政费，由省财政主管部门（1914 年前称财政司，此后称财政厅）负责具体收支，但其预算制定及收支情况要受中央审核监督。二是省地方税收入（包括各类附加税、地方公产及杂项收入等），用于支付省地方事务支出，该资金完全归省所有，预算审定与收支监督由省政府及省议会负责，省财政主管部门进行具体的经费管理。三是由省代征的中央收入（如烟酒税等中央专款），其名义上属中央政府，应由地方代征后上缴，但实际多被各省截留，用于本省国家政费④需说明的是，省财政构成是国家地方财政划分的产物。民国前期的国家财政指受中央政府审定监督的财政收支，其范围不只包括中央一级的收入与开支，也包括各省区的国家税收入与国家政费。北洋政府时期国地财政划分有几轮变动，故省财政构成亦曾有变化。民国成立之初，国地财政划分处于筹备阶段。1912年冬财政部颁布了国家地方政费范围。但要到1913 年下半年，各省才基本完成国地财政划分。然而1914 年，袁世凯当局取消了国地税划分。1916 年下半年，北洋政府又恢复了国地财政划分，虽然国地税的具体范围此后仍有变化，但上文描述的省财政基本构成方式一直延续到北洋政府结束。。

国立公立高校所得政府拨款主要来自各级财政中的教育经费。一般而言，教育经费由各级教育主管部门负责管理。中央教育经费即教育部所管资金，省教育经费即省教育主管部门所管资金。但财政部门有时会不经教育部门，直接拨款给学校。一些非教育部门也办有学校，其部门经费中亦包括教育支出。教育经费主要支出项目为教育机关经费、国立公立学校经费、公私学校及教育团体补助费、留学经费，其中国立公立学校经费占比最大。

1912 年冬财政部进行国家地方政费划分时，规定“国立专门以上学校之费”属国家费，其他专门学校经费属地方费①贾士毅：《民国财政史》上，郑州：河南人民出版社，2016年，第125—126页。。但这仅为关于国地财政划分的基本构想，尚未落实到具体的款项分配层面。要到1913 年编制该年度国家预算的过程中，各类高校的拨款方式才得以明确。在编制教育预算时，各省原本将省内高校经费均列入，而教育部、财政部在审核时，只允许将各省的大学、高等师范经费列入国家财政，其他省属高校经费被划入地方财政②财政部：《民国二年度国家预算岁出总表（教育部所管）》，北京：财政部，1913 年，第2—20 页。按：在该预算中，各省纳入国家教育经费的除大学、高师外，还有高等学校。清末各省普设高等学堂，民国后改称高等学校。按民初新学制，原有高等学校需停办或改为中学。然编制1913年度预算时，一些地方的高等学校尚未及取消，故仍暂时有此名目。，由此形成如下格局：教育部直属国立高校拨款自教育部所管中央教育经费，其他中央部院所属公立高校拨款自所在部院掌管的部院经费，各省所属公立大学、高等师范拨款自所在省份的省国家税收入，省属专门学校拨款自省地方税收入。各级财政给国立公立高校拨款的基本方式就此确立③1914年到1916年上半年，国家地方财政划分被取消，在这一时期，国立高校及部院属公立高校仍由中央各部部款拨发，各省公立高校则不再区分省国地税，变为一并拨款。但1916年下半年恢复国家地方财政划分后，又回到1913年度国家预算所确立的拨款方式。。当然，受制于当时实际的财政状况，政府高校拨款的真实情况要比上述制度安排更复杂，以下即分述之。

（一）教育部拨款

北京的国立高校在1914年前有北京大学，北京法政、医学、工业、农业四专门学校，北京高等师范学校，筹边高等学校，八旗高等学校。此后，筹边、八旗两校停办，1917 年增设美术专门学校，1919 年北京女子师范升格女子高师。到1920 年代初，形成著名的“国立八校”，即北大，法、医、农、工、美五专校（前四校后改为大学，美专后改称艺术专门学校），男、女两高师（后均改办大学）。1925年，教育部增设北京女子大学，形成“国立九校”。到1927年年中，教育部复将九校合并为京师大学校。正常情况下，京内国立高校的主要收入来自教育部掌握的中央教育经费，如据北京大学1920 年度和1922—1923 年度预算，该校预算收入中教育部拨款分别占88.8%、86.2%④《本年度校内预算表》（1920 年7 月至1921 年6 月）、《十一至十二年度预算案》，王学珍、郭建荣主编：《北京大学史料》第2卷（1912—1937）中册，北京：北京大学出版社，2000年，第1885—1886页。。而教育部的中央教育经费除少部分来自本部独立收入外，大部分来自财政部拨款。故财政部收入状况对京内国立高校经费有决定性影响。在1910年代的大部分时间内，北洋政府的中央财政虽不宽裕，但财政部大体能保障中央各部院的基本经费，北京国立高校的收入便相对有保障。而到1920年代，财政部收入状况恶化，无法及时足额拨款给教育部，教育部给京内国立高校的拨款遂出现严重拖欠，各校只能靠争取其他类型的收入及向各方借贷来勉强维持开支。

北京以外亦设有国立高校。据教育部1918年的报告，京外国立高校包括北洋大学、山西大学、武昌高师和武昌商业专门学校⑤《教育部公布全国大学概况》（1918 年）、《教育部公布全国高等师范学校概况》（1918 年），中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第3辑，“教育”，南京：江苏古籍出版社，1991年，第176、178、181、191页。。此后，一批省属或私立高校转为国立，到1920 年代中期，京外国立高校已有11所⑥《教育部公布全国公立私立专门以上学校一览表》（1926 年7 月），中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第3辑，“教育”，第199—200页。。这些高校名义上直属教育部，经费应由教育部拨发。但因教育部资金有限，它们实际很难获得教育部的直接拨款，大多要靠所在省份地方当局提供资金。如武昌高师在成立之初，经费本拟由教育部拨发，但因中央财政困难，此笔款项实际是由湖北省政府支付。故1920 年湖北省当局要求将武昌高师经费改由教育部拨付后，该校很快出现危机。校方多次请求拨款，但北洋政府和湖北省均不愿承担拨款责任，“天天文电推诿，好像‘赖债’一般”①《武昌高师经费》，《民国日报》（上海）1921年11月10日，第7版。，直到1921年末，才最终协定该校经费由湖北省从应解中央政府的烟酒税内拨发②《训令第三百二十八号》（1921年11月11日），《教育公报》第9年第1期，1922年2月，“命令”，第7页。。

（二）其他中央部院拨款

除教育部外，其他中央部院也下辖有专门以上学校。据1926年教育部公布的全国专门以上学校一览表，这些部属高校包括：外交部下属清华学校、俄文法政专门学校，交通部下属北京交通大学、南洋大学、唐山大学，蒙藏院下属蒙藏专门学校，财政部下属财政专门学校，全国水利局下属河海工科大学③《教育部公布全国公立私立专门以上学校一览表》（1926 年7 月），中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第3辑，“教育”，第200—201页。。

这些高校的政府拨款一般出自所在部院的部院经费。部院经费来自财政部的统一拨款与部院独立收入，不同部院统一拨款与独立收入的占比有差异。因此各校受中央一般财政收入状况的影响程度大小不同。蒙藏专校经费“由蒙藏院向财政部代领，亦有时由蒙藏院设法筹垫”④《蒙藏学校员生之呼吁》，《东南日报》1922年4月22日，第4版。，财政专校经费由财政部拨发，两校均受到财政部收入情况的很大影响。

而清华及交通部三校主要靠独立经费来源，受财政部收入情况影响较小。清华经费主要来自外交部转拨的美国退还庚款。在1912—1928年，外交部所拨庚款占该校收入的比重除1917年为37.5%外，其他年份最低为73.8%、最高达96.8%⑤《本大学及留美学生历年经费比较表》（1912—1928）、《二十年来清华之财政》，清华大学校史研究室编：《清华大学史料选编》第1卷，北京：清华大学出版社，1991年，第432—433、442页。按：原表所列1913年外交部拨款数明显有误，故未采用。。美国退还庚款出自关税，收入稳定，且因外交关系，该款“由税务局划交外部，不特军阀不敢染指，即外部亦不得尝一脔，既不短少，亦不竭蹶”⑥钱端升：《清华学校》（1925年），清华大学校史研究室编：《清华大学史料选编》第1卷，第424页。。借这笔可靠收入，清华除在辛亥革命期间因关税停解而一度出现收支紧张外，其他时候经费均不虞短缺。交通部所属三校经费主要来自交通部收入。据目前能找到的交通部统计，在1912—1923 年中，交通部拨款占三校总收入的比例最高达92.2%，最低也有72.8%，平均为83.6%⑦交通部统计科：《中华民国元年交通部统计图表》，北京：交通部统计科，1918 年，第74 页；交通部统计科：《交通部统计图表汇编（中华民国二年至五年） 》，北京：交通部统计科，1919 年，第73—74 页；交通部统计科：《交通部统计图表汇编（中华民国六年至八年）》，北京：交通部统计科，1921 年，第68—69 页；交通部统计科：《中华民国九年交通部统计图表》，北京：交通部统计科，1923 年，第88 页；交通部统计科：《中华民国十年交通部统计图表》，北京：交通部统计科，1924年，第89 页；交通部统计科：《中华民国十一年交通部统计图表》，北京：交通部统计科，1925 年，第82 页；交通部统计科：《中华民国十二年交通部统计图表》，北京：交通部统计科，1927年，第84—85页。。民国成立之初，交通部收入一度出现危机，此后大体维持增长态势，三校经费基本能得到保障。但到1920 年代中期，受战乱及地方截留交通款项之影响，交通部收入锐减，交通部所属各校经费也出现危机，于此后文还有进一步论述。

此外，有一些部院属高校的经费来源较特殊：俄文法政专门学校经费主要出自中东铁路拨款⑧《外部俄专经费有着》，《晨报》1927年11月2日，第7版。。河海工科大学虽下属水利局，但经费系由江苏、浙江、直隶、山东四省分摊，实际以所在地江苏的拨款为主。

（三）省财政拨款

其他国立公立高校的经费主要来自各省财政。京外国立高校本应由教育部拨款，但因中央财力不足，其经费实际主要是由所在省份承担，一般出自省国税收入或地方截留的中央收入。这种拨款方式名义上是各省用国家税为中央政府办学，学校管理与经费收支应听命于中央。但实际上，款项出诸于省，财政部及教育部很难直接干涉。因此京外国立高校名为国立，实与省立无异。当然，教育部在理论上仍有为京外国立高校补助经费的责任。在省当局遭遇财政困难时，有时会以国立高校非省属为借口，推卸拨款责任，要求其向北京索款。而京外国立高校为自身生存计，也会千方百计向教育部争取经费。然而现实是，中央政府一般无款可拨，京外国立高校的拨款诉求很少能得到满足。

各省给省属大学、高等师范的拨款一般来自省国税收入，给省属专门学校的拨款一般来自省地税收入。不过，由于国家、地方财政划分屡有变动，再加上北洋政府中后期地方各自为政，一些省份自行在国地税间进行调剂，故我们也会看到应由国税拨款的大学、高师能从地税内得到资金，应由地税拨款的省属专门学校从国税内支取款项。省国税地税实际都是由省财政主管部门负责收支，均受所在省份整体财政状况的极大影响。但两者税源不同，故在一省之内，靠国税拨款的高校和靠地税拨款的高校处境还是会略有不同。如在江苏，省国税收入不如地税收入稳固，故当财政危机出现时，靠省国税拨款的学校所受冲击更大①《江苏最近两年教育状况之调查》，《民国日报》（上海）1928年5月4日，第2张第4版。。

各省给高校的拨款可分财政统一拨款和教育专款两种形式。前者即按一般财政经费的管理方式，由省财政主管部门从其掌握的国税或省税收入大盘子中拨款给省教育主管部门，再转拨给各校。后者指将某几项收入的全部或一部分单独存储，专用于教育开支。大体而言，在清末，教育经费的拨发多采取专款形式。进入民国后，在1910 年代，随着财政体制改革、收支趋向统一，政府教育经费拨发的趋势从指定专款变为财政统一拨款②如在云南，清末各学堂经费各有专款，“迨民国成立，统一财政，所有教育经费咸由财政司统收统支”。《全国教育行政会议各省区报告汇录》（1916年11月），沈云龙主编：《近代中国史料丛刊三编》第100册，台北：文海出版社有限公司，1986年，第238页。。而到1920 年代，由于各地财政状况普遍恶化，教育经费常被挪用，为保障教育资金，设置教育专款成为教育界的强烈诉求，但其实际效果相当有限。

总的来说，北洋政府时期不同类型的高校收入来源各异，经费的稳定性差别很大。京内国立高校及部分中央部院所属高校的经费主要来自财政部给中央各部院的拨款，其能否足额发放与中央财政的整体状况密切相关。另一部分部院所属高校的资金主要来自所在部院掌握的独立收入，如清华学校经费主要出自外交部代管的美国退还庚款，交通部所属各校经费主要出自交通部掌握的交通部收入，其收入情况较少受中央一般财政收入状况之影响。至于京外国立高校及省属高校，其经费大部分来自各省拨款，充裕与否主要受制于所在省份的财政与政治状况。

二、国立公立高校经费危机的发生

上文从静态角度概括了国立公立高校获得政府拨款的方式，以下将结合北洋政府时期财政状况的变化，考察政府高等教育拨款走向恶化的过程。

（一）1910年代的勉强维持

在民国成立之初，一方面，受辛亥革命期间军事冲突与政治失序的冲击，大量学堂为军队占据，学款被提作他用①《通咨各省调查军兴后教育损失状况按式填报文》（1912年5月25日），中国第二历史档案馆编：《北洋政府档案·教育部》第89册，北京：中国档案出版社，2010年，第59页。，另一方面，政治与财政格局的变动使许多学校失去原有收入来源，致“教育经费之恐慌，为兴学以来所未有”②《元年教育之回顾》，舒新城编：《近代中国教育史料》第4册，上海：中华书局，1928年，第175—176页。。国立公立高校普遍处于经费厥竭的境地。

经历了民国成立之初的一段困难时期后，全国财政趋于好转，官方给高校的拨款逐渐恢复正常。在中央层面，1913年下半年二次革命被镇压后，北洋政府对地方的控制力加强，各项财政整顿措施逐渐起效。从1914年起，中央财政好转，财政部的各项拨款基本能足额发放。1916年6月袁世凯死后，中央政府对地方的财政控制力急转直下，财政日益捉襟见肘。但在1916—1920年间，借助关余盐余、展期与停付的庚子赔款和大规模发债借贷，中央财政还能靠拆东补西来勉强维持。财政部虽已不能按时拨款给教育部，然借助财政部的各项临时性收入措施及教育部的资金自筹，中央教育经费尚能在拖欠后得到补发。以全年计算，1921年前中央教育经费被拖欠的数额还不是很大（见表1）。在这种情况下，北京国立高校虽资金并不宽裕，但基本开支大体能够维持。据教育部的统计，1913—1918 年北京国立高校经费总数稳步上升，1913年为75.1万元，1918年达172.5万③《教育部行政纪要》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊三编》第97册，第36、39—40页；《教育部行政纪要第二辑》（1916—1918），中国第二历史档案馆编：《北洋政府档案·教育部》第90 册，第621、624 页。说明：北京国立高校合计经费系据原表内“本部直辖各校经费”减去武昌高师、北京师范、北京女子师范经费而得。其中还有部分为各校附属中小学经费，其数额不大，对经费总额影响甚小。。在1919年末到1920年初及1920年下半年，因经费不能按时发放，北京国立高校教职员曾发起两次小规模的索薪运动④《教职员罢课事件形势重大》，《晨报》1920 年1 月6 日，第2 版；马叙伦：《马叙伦自述》，北京：中国大百科全书出版社，2012年，第49页。，不过借拨发关余及由教育部出面借款等办法，所欠经费得以在较短时间内补发，风潮未继续扩大。其他中央部院所属高校经费亦大体能够足额发放，很少出现严重拖欠。

在地方层面，辛亥革命后，除部分秩序迟迟未能恢复的省份外，多数省区较快地走出了财政失序。1913 年下半年二次革命失败后，袁世凯当局大力加强中央集权，各省财政支出受到严格限制。但这一时期政治相对稳定，各地财政运行较为有序，各项基本支出一般能有保障。而在此阶段，地方高校的总体规模一直受到限制。民国成立之初，教育部对高等教育进行了整顿，希望通过压缩合并学校来提高质量、节省经费。据教育部统计，在1913—1915年，全国国立公立高校的总体规模呈收缩状态——学校数分别为85、76、70，学生数分别为2.6万、2.3万、1.9万人，教员数分别为1746、1567、1648人⑤《中华民国第二次学务统计图表》（1913 年8 月至1914 年7 月），中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第3 辑，“教育”，第886—889、896—897 页；《中华民国第三次教育图表》（1914 年8 月至1915 年7 月），沈云龙主编：《近代中国史料丛刊三编》第98 册，第19、21 页；《中华民国第四次教育统计图表》（1915 年8 月至1916 年7 月），王燕来选编：《民国教育统计资料汇编》第3册，北京：国家图书馆出版社，2010年，第95—96、100页。。在这种情况下，各省财政对负担高校经费尚较有余裕。

1916年后，随着中央政府财政控制力的减弱，各省有了更强的财政自主权，一些省份开始将更多资金投入到包括教育在内的本地事业中。虽有一些省份因南北冲突影响，财政趋于恶化，但总体而言，在1910 年代中后期，省财政的高等教育拨款处于扩张阶段。而京外国立高校和省属高校的总数仍未增加。这样，平均每校所得经费便较此前有所增长：《教育部行政纪要》和《教育部行政纪要第二辑》分别列有1915 年和1918 年全国高校经费情况，在两份材料均列有经费数的京外国立高校及省属高校（共43所）中，1918 年经费比1915 年增加的有22 所，持平9 所，减少12 所，总计1915 年43 所高校的总经费为194.6万元，1918年增至217.3万，增加11.7%①《教育部行政纪要》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊三编》第97册，第58—61、130—132、135—143页；《教育部行政纪要第二辑》（1916—1918），中国第二历史档案馆编：《北洋政府档案·教育部》第90册，第655—661页，《北洋政府档案·教育部》第91册，第1—3、7—12页。。

总结来说，在民国成立之初，受政体变革、财政失序影响，政府给国立公立高校的拨款出现危机。此后，财政状况总体上趋于好转，官方虽无财力大规模扩张高等教育，但对现有国立公立高校维持日常运作所需的基本经费尚能负担，即使有时出现拖欠，亦一般能在较短时间内补发，未出现国立公立高校大规模、长时间得不到政府拨款的状况。当然，这种紧平衡相当脆弱。在1910年代末期，越来越多地区的教育经费受到政治紊乱、财政困难的影响，“或应付不能如期，或筹措未能足额”②《大事记》，《教育杂志》第12卷第2号，1920年2月，“记事”，第1页。。而中央政府实际也是靠透支未来收入，来勉强维持给高校的拨款，很快即要面临难以为继的局面。

（二）1920年代的普遍恶化

到1920年代，全国财政状况日趋恶化，国立公立高校普遍陷入经费危机。在中央层面，财政收入多被地方截留，北洋当局仅有关余、盐余、停付缓付及退还的庚子赔款、交通部收入与发债借贷等有限的几项收入，由于战乱政争的频繁发生及滥发公债造成的财政透支，甚至这些收入也在不断缩水。而于支出端，庞大的债务、军费开支挤占了北洋政府的大部分资金。收支不敷严重，中央财政陷于非常困难的境地。中央教育经费因此出现严重拖欠：1921 年中央教育经费欠拨数额为42.2 万元，1922 年增至263.7万（如下表），而中央教育经费预算数为355.7 万元③此为1919年度的预算数字，因1919年度后国家预算迟迟未能编成，故1921、1922年度仍沿用1919年度预算。《1919年度国家岁入岁出预算表》，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第3辑，“财政”（1），第604—605页。，也即这两年中分别有11.9%和74.1%的应拨经费未能发放。正是在这种情况下，1921年6月，北京发生因国立高校索要经费而引发的“六三惨案”。上文提到，1919、1920 年北京国立高校经费一度出现拖欠，引发教员索薪风潮，不过由于中央财政尚有转圜余地，风潮未扩大。但1921 年后，中央财政已严重透支，北京国立高校经费迟迟不能发放，在1921 年3月出现各校教职员的集体罢课④《教育部呈》（1921年3月29日），中国第二历史档案馆藏，北洋档案，1002（2）—26。。北洋当局允以交通部协款、发行盐余库券等办法来为北京国立各校发放经费，然口惠而实不至。6 月3 日，北京国立八校教职员、学生聚集大总统府前请愿索薪，与卫队发生冲突，有数十人受伤，史称“六三惨案”⑤《北京大学校、北京高等师范学校等校请拨教育经费及六三学潮经过情形案》（1921 年3 月—1921 年6 月），中国第二历史档案馆藏，北洋档案，1002（2）—26；《京师警察厅呈报解散北京大学等八校代表马叙伦领导学生请愿经过情形》（1921年6月），中国第二历史档案馆藏，北洋档案，1001（2）—1124。。此后，中央财政进一步恶化，拖欠北京国立高校经费成为常态。

1914—1922年中央教育经费拖欠数 （单位：万元）

随着北洋政府危机日深，其他部院所属高校也大多陷入资金困境。以交通部所属高校来说，在1920年代初中央财政困窘、教育部无力给所属高校拨款之时，因其有交通部收入这一独立资金来源，经费暂时未受影响。如1921年3月胡适在给教育总长范源濂的信中说：“当此国立各大校（学）窘迫万状之时，而交通部方大兴教育事业……不但教职员薪俸无亏，并且学生每月得津贴十八元”①《致范源濂》（1921年3月13日），耿云志、欧阳哲生编：《胡适书信集》上册，北京：北京大学出版社，1996年，第277页。 只有1921年比1920年稍减。财政部财政调查处编：《各省区历年财政汇览·江苏省》，北京：财政部财政调查处，1927年，第122、131—132、137、147、154、166、175、186、194—195、208—209、351、362、374、383、394、407、420、432、447、462、478页。。然此后，由于战争冲击及各地军阀截留交通款，交通部收入出现危机，交通部给各校的拨款亦受波及。各校相继遭遇资金困难：交通大学上海学校（南洋大学）在1920年改办大学后，支出增加，但交通当局欠拨该校经费的数额不断扩大，致其收支日益紧张，1923年起出现较大赤字。到1924年底凌鸿勋任校长时，该校历年积存基金已几乎用尽，存款只剩下600元②《南洋大学概况》（1926 年出版），李森主编：《民国时期高等教育史料续编》第11 册，北京：国家图书馆出版社，2016 年，第485、487 页；《凌鸿勋校长呈交通总、次长陈报本校待款迫切情形函》（1924 年12 月24 日），《交通大学校史》撰写组编：《交通大学校史资料选编》第1卷（1896—1927），西安：西安交通大学出版社，1986年，第642页。。北京交通大学经费“向来充足”，但1924年后，交通当局拨款骤减，致该校“百债交迫，无法支持”③《交大经费亦感缺乏》，《晨报》1925年1月21日，第6版。。1926 年，受战争影响，铁路拨款全部停止，该校经费“完（全）无着，数月间教职员薪水分文未发”④《北京交通大学一览》，李森主编：《民国时期高等教育史料汇编》第11册，北京：国家图书馆出版社，2014年，第183页。。交通部唐山大学的经费也同样因战争冲击、铁路收入减少而受到影响⑤交通大学唐山学院编：《交通大学唐山学院念五周年纪念刊》，唐山：交通大学唐山学院，1930年，第32页。。至于其他缺少独立收入来源的部属高校，其经费危机还要更严重，如蒙藏学校即因经费无着而一度停办⑥《教部请恢复蒙藏学校》，《益世报》（北京）1928年2月14日，第7版。。只有清华学校因有美国退还庚款这笔可靠收入，得以“富有甲全国各校”⑦钱端升：《清华学校》（1925年），清华大学校史研究室编：《清华大学史料选编》第1卷，第424页。。

在北京以外，随着军阀混战范围的扩大，政治失序、财政恶化的现象愈发普遍。各地有限的财政收入多被用于军费，包括教育经费在内的各项政费受到严重挤占。加上这一时期学潮迭起，一些军阀刻意缩减教育经费以为报复，“各省区主管财政者，对于该省、区学校经费往往任意拖延，多不按期核放，稍有事故而藉口停发”⑧《第六次全国教育会联合会关于拟请教育经费独立等九提案》（1920 年），中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第3辑，“教育”，第714页。，致“各省教育经费，不约而同的都在茫无着落中”⑨《评最近之教育经费独立运动》，《教育杂志》第14卷第8号，1922年8月，“教育评论”，第3页。。靠地方政府拨款的国立公立高校自然也受到影响。如北洋大学，其收入本较稳定，但1919 年下半年，该校因反对省长曹锐任命的校长，惹恼直隶省当局，经费遭扣发。1920 年7 月直皖战争爆发后，受战争影响，该省财政支绌，更不愿给大学拨款，致该校一度欠发13个月的教职员薪水⑩《北洋大学风潮所闻》，《晨报》1919 年12 月31 日，第3 版；《国立北洋大学一览》，王强主编：《民国大学校史资料汇编》第1册，南京：凤凰出版社，2014年，第14页。。此后，由于战祸频仍，直隶省财政持续困难，北洋大学陷于长期的资金短缺之中。又如江苏，1920年代前期，该省给省内高校的拨款基本能有保障，支出总数持续增加⑪。但1924年江浙战争爆发后，苏省财政急剧恶化，给高校的拨款受到波及。特别是从该省国家财政部分获得款项的东南大学、同济大学、暨南学校、河海工程学校（后改为河海工科大学），所受影响尤其巨大。1920—1923 年该省给四校的拨款年均为79.4 万元，最少亦有73.8 万，而1924 年锐减至26.5万⑫财政部财政调查处编：《各省区历年财政汇览·江苏省》，第175、186、194—195、208—209页；《江苏清理财政委员会报告书》，民国时期文献保护中心、中国社会科学院近代史研究所编：《民国文献类编》第609册，北京：国家图书馆出版社，2015年，第364页。，致四校几“无生存余地”⑬《国立四校校长联衔致齐燮元函》（1924 年11 月24 日），南京大学校庆办公室校史资料编辑组、学报编辑部编：《南京大学校史资料选辑》，南京：南京大学校庆办公室校史资料编辑组，1982年，第183页。。

而恰在这一时期，受学制变更影响，各省纷纷将高师、专校改办大学。1918 年全国尚只有3 所国立公立大学，到1926 年，其数量已增至25 所①《教育部行政纪要第二辑》（1916—1918），中国第二历史档案馆编：《北洋政府档案·教育部》第90 册，第655—661页，第91册，第1—3、7—12页；《教育部公布全国公立私立专门以上学校一览表》（1926年7月），中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第3辑，“教育”，第199—201页。。办学经费随之增加。这使得政府无力筹措高校经费，问题愈显尖锐。各地新办大学的计划往往受到经费短缺的严重制约。如在安徽，1921 年，该省计划设立安徽大学②《安徽大学简史》编写组编：《安徽大学简史》，合肥：安徽大学出版社，2008年，第4页。。但这一时期安徽财政困窘，教育经费拖欠严重，难再抽出款项新办大学，筹办事宜迟迟未能开启。1924 年下半年，省当局重启筹办工作，计划以卷烟营业凭证税作为大学筹备基金。但因该省教育经费拖欠日久，教育厅要求将该款优先用于补发此前积欠的教育经费，再加上时局不靖，能充作基金的税款为数甚少，致开办事宜再度拖后③教育厅、财政厅：《呈为会拟筹设安徽大学办法》（1924 年8 月），安徽省档案馆藏，民国档案，L001—002（1）—1638—033；《教育厅呈》（1925年4月24日）、《安徽省长公署指令第三四九0号》（1925年5月6日），安徽省档案馆藏，民国档案，L001—002（1）—1638—036；教育厅：《呈为设立安徽大学筹备处并附呈简章及预算表祈鉴核施行》（1926 年6 月2日），安徽省档案馆，民国档案，L001—002（1）—1570—004。。迟至1928 年，安徽大学才最终成立。此外，这一时期计划设立的杭州大学、西南大学之所以未能开办，也均与款项无着有关④《杭州大学即将筹备》，《申报》1926年7月21日，第11版；陈三井：《民初西南大学之倡设与弃置》，台北《“中央研究院”近代史研究所集刊》1990年第19期。。一些省份虽勉强跟上此股“大学热”，但因财政困难，办学过程颇多坎坷。如1924 年，陕西省在督军兼省长刘镇华的推动下成立西北大学。该校成立之初，在刘镇华支持下，经费尚能维持。但1925 年刘镇华被赶出陕西后，该校失去支持，经费停拨，致校务难以为继，濒临停办⑤《吴新田与西北大学》，《京报》1925年4月26日，第5版；李永森主编：《西北大学校史稿（解放前部分）》，西安：西北大学出版社，1987年，第21—23页。。

高等教育经费的长期拖欠，严重干扰了国立公立高校的正常运作。高校难以应付日常开支，学校运作被打乱，一些甚至连煤、水等日用必需品都无钱支付。如1926 年年中，北京大学因拖欠水费而“饮料断绝”，更因欠煤商1900余元被告到审判厅⑥《北大欠煤价被控》，《晨报》1926年7月24日，第6版。。由经费问题所导致的延迟开学、提前放假成为家常便饭，部分学校甚至因款项无着而永久停办，以致“读书运动”“开学运动”在这一时期成为风潮。长期欠薪之下，教员不但缺乏必要的物质条件来增进学问，不少人连日常教学都无法正常进行。据蒋廷黻回忆：在1923年他回国任教时，“因为学校不能按时照规定发薪，于是老师也就无心授课。大多数老师都尽量兼课，因为薪水是按钟点计算的”⑦蒋廷黻：《蒋廷黻回忆录》，长沙：岳麓书社，2003年，第91页。。一些国立公立高校甚至出现大批教员请假、不回原校上课的现象⑧《国立各校近况》，《晨报》1926年5月22日，第6版。。校当局既缺少资金来维持学校的正常运转，又要面对频发的校内外风潮，处境亦非常艰难，就像蒋梦麟在《西潮与新潮》一书中所言：“在那时候当大学校长真是伤透脑筋。政府只有偶然发点经费，往往一欠就是一两年。”⑨蒋梦麟：《西潮与新潮：蒋梦麟回忆录》，杭州：浙江大学出版社，2019年，第133页。不少校长因无法应对经费危机而辞职。面对此种困境，为维持学校生存，各校只能采取诸般手段去争取款项——动用各方面社会关系去争取官方拨款，利用社会舆论来对当局施压，以至采取罢课罢教、游行请愿等激烈行动去向政府索要欠款。这成为五四后全国学生运动迭起、教育风潮不断的重要推动力之一。

三、高校经费危机中政府的财政应对

此起彼伏的教育风潮及各方的指责让官方感受到很大压力，为纾缓困局，各级政府也采取了一些措施来为国立公立高校筹款。其中最受时人瞩目者，一是北洋政府为应对北京国立高校索薪运动所采取的筹款措施，二是部分省份为解决教育经费危机所实施的教育经费独立。下面笔者将对它们展开考察，以展现各级政府在面对国立公立高校经费危机时如何行动，采取的挽救措施为何难以真正解决问题。

（一）失败的政府应急筹款

在1921 年6 月“六三惨案”发生后，北洋政府开始加紧教育经费的筹集。交通部拖欠教育部的协济款终于下拨（1921 年4 月，北洋政府曾令交通部每月协济教育部20 万元①《国务院通知拨发一个月教育经费致教育部函》（1921 年4 月16 日），中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第3辑，“民众运动”，第523页。 《高恩洪对教育界之表示》，《晨报》1922年5月27日，第3版。，但款项迟迟未到位），一部分银行借款被用于发放教育经费。借助这些资金，1921 年8 月后，北京国立高校的欠款得以部分补发②《教育经费问题一部分之解决》，《晨报》1921年9月1日，第3版。。但到1922 年春，随着直奉双方冲突升级，北洋政府疲于应付军费开支，教育经费发放再度出现困难③《教育部训令·第102号》（1922年4月29日），王学珍、郭建荣主编：《北京大学史料》第2卷（1912—1937）中册，第1874页。。6 月，新任交通总长高恩洪以交通部收入支绌、由该部拨款不合预算为由，拒绝继续为教育部筹款④《高恩洪不能代八校筹款》，《晨报》1922年6月15日，第3版。，中央教育经费再陷绝境。这导致1922年9月，北京国立八校学生发起读书运动，要求政府补发经费并罢免高恩洪⑤《国立八校读书运动之进行》，《晨报》1922年9月11日，第2版。。在此期间，经北洋当局及教育界争取，从1922年8月到1923年5月，总税务司会每月拨出一笔关余款补助北京国立高校经费⑥［英］魏尔特：《关税纪实》，南京：海关总税务司公署统计科，1936年，第190—191，517—518页。。但该款数额有限，未能缓解危机。直到1924年6 月，北洋政府以俄国庚款缓付部分之余款发行教育库券100万元，用以发放北京国立高校经费⑦［英］魏尔特：《关税纪实》，南京：海关总税务司公署统计科，1936年，第190—191，517—518页。，借助该款，各校境况短暂改观。但正常的按月拨款仍无法恢复。1925年春到是年秋，北洋政府通过解决金法郎案，得到1000万元，其中150万被拨作中央教育经费，故该年“中央教育经费比较还算充裕”⑧舒新城：《民国十四年中国教育指南》，上海：商务印书馆，1926年，第11页。。从1925年底开始，北京又陷入政局动荡，中央财政再度恶化，北洋当局对北京国立高校经费“绝无救济之方”⑨《九校又借俄款廿五万》，《晨报》1927年2月1日，第6版。。此后一直到1928年北洋政府结束，北洋当局已基本停止给各校的直接拨款，各校只能靠从苏俄退还庚款中争取到的款项勉强维持⑩苏俄退还庚款使用情况，见［英］魏尔特：《关税纪实》，第397—398页。。

平心而论，北洋政府对北京国立高校经费问题并非不重视，如1922 年5 月，为筹措给北京国立八校的拨款，署理国务总理兼教育总长周自齐甚至以私人房产作抵，向银行借款7 万元⑪。但中央财政的结构性危机，使教育总长、财政总长、国务总理很难找到有效办法来解决问题。

1920年代北洋政府的主要收入来源只剩下关盐余、停付缓付或退还庚款、交通部收入与发债借贷。在收支严重不抵、各方索款急于星火的情况下，北洋当局很难从其有限收入中找到解决高校经费危机的办法。当时关税大部分被用于偿付外债赔款，仅支付完外债赔款和海关行政费后的关余能供北洋当局支用。1922、1923 年总税务司曾从关余中拨出32.6 万两关平银补助中央教育经费①［英］魏尔特：《关税纪实》，第747、750，608—612页。。但1923 年后，北洋政府规定关余用作整理内债基金，教育界难再从中获得拨款②《财政部为现关内外债尚无办法教育经费自属无从筹拨北京国立专门以上八校教职员代表所请毋庸议致国务院函》（1923年6月16日），中国第二历史档案馆编：《北洋政府档案·国务院》第59册，第157—161页。。盐税亦类似，其也要优先偿还外债支出，北洋政府能动用的只有盐余。而为弥补各项军政费用，盐余很快抵借殆尽，北京国立高校从中所得无几。至于发债借贷，1920 年代后，北洋政府债信已濒临破产，发行公债及向银行借款困难重重。同时，借贷收入为各方觊觎，教育界在争取时并无优势。总计在1920 年代前期，约有128.9 万元内债和250.8 万元外债被用于补助教育经费③潘国旗：《北洋政府时期国内公债总额及其作用评析》，《近代史研究》2007 年第1 期，第83、90 页；徐义生编：《中国近代外债史统计资料（1853—1927）》，北京：中华书局，1962年，第176、178、180、184、186页。。而1924 年后，北洋政府正式发行的公债再未用于教育，北京国立高校只能通过自身关系获得一些借款。再说交通部收入，交通部将其“视为私产”，教育界想从中分润面临很大阻力④《教育经费仍无着落》，《晨报》1921年3月29日，第2版。。1922 年后，交通部收入出现短缺，北京国立高校更难指望此项资金。至于退还庚款，因相关国家多要求用于教育，教育界在争取时较占优势，但在北洋政府结束前，实际退还者只有美、苏、法、意、比五国，且“庚子赔款退还兴学一事，各国皆不肯轻轻放过，欲借以有为，不肯为无条件之退还”⑤教育杂志社编：《教育独立问题之讨论》，上海：商务印书馆，1925年，第40页。，故除苏俄退还庚款外，其他退款对北京国立高校帮助不大。

北洋政府还曾尝试以开拓新税的方式来筹集教育经费，但在中央政府能力衰落已极的情况下，这些举措收效甚微。如1920 年下半年，北洋政府决定开征所得税，以五成用于国家教育，二成用于地方教育⑥《教育部布告第一二号》，《政府公报》第1744号，1920年12月24日，第9页。。然因中外商人的反对及税务部门执行能力的限制，北洋政府时期所得税的实行并不顺利⑦魏文享：《国家税政的民间参与——近代中国所得税开征进程中的官民交涉》，《近代史研究》2015年第2期。，能收到的税款数额很小。再如1926年1月，段祺瑞执政府下令征收教育特税⑧《政府议收教育特税之决定》，《教育杂志》第18卷第3期，1926年3月，“教育界消息”，第3页。，但此时执政府已在结束前夕，征税命令无法执行。据负责督办教育特税事宜的马叙伦回忆，督办公署难以开展工作，连公署经费都无着落⑨马叙伦：《马叙伦自述》，第62页。。1926年4月，段祺瑞下台，该税即不了了之。北洋政府还计划通过增加关税来解决教育经费危机，但当时我国关税为协定关税，加征需得列强同意，阻力很大。北洋政府时期成功实行的加税只有1922年开征的“切实值百抽五”及1927 年开征的“二五附税”。北洋当局曾许诺从中拨出部分用作中央教育经费⑩《关税拨充教育经费之决定》，《京报》1922 年9 月13 日，第2 版；《公函》（1927 年1 月22 日），《政府公报》第3867期，1927年1月25日，第3页。。然而1922 年的增收税款在当时引发多方争夺，最后被全部用作公债基金⑪［英］魏尔特：《关税纪实》，第747、750，608—612页。；1927 年的“二五附税”则多被地方截留⑫《二五附加税各海关征收现状》，江恒源编：《中国关税史料》，《民国丛书》第5 编第36 册，上海：上海书店，1996年，“第13编”，第16页。，教育拨款均未能兑现。

（二）收效有限的教育经费独立

所谓教育经费独立，指通过设立教育专款、对教育经费进行独立管理，来保障教育经费的发放。对那些依赖省财政拨款的国立公立高校来说，它们虽非教育经费独立的最大受益者（省教育支出中占比最大的是省属中学经费，故实施教育经费独立对中学影响更大），但该政策也是它们摆脱经费危机的希望之一。

江苏的教育经费独立被认为实施得最为彻底。苏省推行此政策的过程大致如下：1923 年初，因江苏省议会削减地方教育预算，江苏学界群起反对，要求实行教育基金独立。受此影响，江苏教育厅长及财政厅长在是年5 月呈文省长，建议设教育专款①《苏学界力争教育经费》，《民国日报》（上海）1923 年1 月16 日，第7 版；《江苏省长公署咨第八八九号》（1923 年5月5日），《江苏公报》第3347期，1923年5月8日，第2—4页。。经省公署及省议会讨论，决定以现有的加征亩捐及货物附税为教育专款，并新征卷烟营业特税，以其一部分专充教育经费，这被认为是“江苏指定教育专款之始”②赵如珩编：《江苏省鉴》第七章“教育”，上海：大文印刷所，1935年，第115页。。但此时教育经费独立只涉及省地方财政部分的教育经费，省国家财政部分的教育经费仍为统一拨款，且教育专款还是由财政厅代为管理，依然有被挪用之虞。1925年初，江苏教育界要求设独立的教育经费管理处，获省公署同意。是年3 月，省当局又决定以屠宰税、牙税为在苏国立高校专款③《苏教育经费管理处之布告与训令》，《申报》1925 年3 月19 日，第11 版；《苏省令各县照拨屠牙税充国校费》，《申报》1925年7月12日，第9版。。自此，江苏的国立公立高校都有了专项收入，教育经费在表面上亦实现了独立管理。除江苏外，这一时期，湖南、四川、安徽、广东、河南等省也阶段性地实行了某种形式的教育经费独立④《中国教育经费问题》，《教育杂志》第16 卷第8 号，1924 年8 月，“中国教育经费问题”，第6 页；《教育部关于各省市教育经费独立状况的调查报告》（1934 年），中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第5 辑第1 编，“教育”（1），第106—112页。。

教育经费独立让高校燃起了摆脱资金困境的希望，但其实际效果非常有限。虽然“指定教育专款或教育经费独立之呼声，各地喧腾，洋溢盈耳”⑤《教育经费独立促成会上军民两长之呈文》，《大公报》（天津）1925年3月26日，第6版。，然真正实行教育经费独立的地区仅为少数。一般只有当地教育界有较大的运动能量，且有军政要员支持，这样的省份才会实行教育经费独立。而即使教育经费独立政策得以出台，其执行也困难重重。

如在河南，该省教育经费在1920 年前后出现危机，“教育界人士呼号于省署财厅之门日恒数起”。1921年秋，省公署同意从地丁收入中拨出部分作教育经费。但受战事影响，“指定收入，多被军队提用，各校经费，依然无着”。直到1922年第一次直奉战争结束、直系控制河南后，由于直系首领曹锟、吴佩孚曾有确定基金、维持教育之通电，新任督军冯玉祥又较重视发展教育，河南当局才最终决定实行教育经费独立，指定契税为教育专款。但实施教育专款制度未能保障学校资金的稳定。1924 年下半年后，该省政局持续动荡，军队频繁截留契税，教育专款大受影响。到1925 年，财政厅为筹措军饷，改变契税征收方式，教育专款更受到致命打击。该年教育专款实收数只有25.8 万元，仅为1923、1924 年的26.3%和25.1%⑥河南教育款产管理处编：《河南教育专款纪实》（1934 年），民国时期文献保护中心、中国社会科学院近代史研究所编：《民国文献类编续编》第663 册，北京：国家图书馆出版社，2018 年，第5、23—24、27—28、44、103 页。同时参见：《豫省教育费竭蹶原因》，《益世报》（北京）1926年5月24日，第6版。。在这种情况下，中州大学等省内高校自然难以借教育经费独立摆脱困境，处境仍极艰难⑦河南大学校史修订组编：《河南大学校史》，郑州：河南大学出版社，2012年，第17—18页。。

即使实行教育经费独立较彻底的江苏，情况也不如人意。该省最初指定卷烟特税的一部分为教育专款，但因卷烟税有损英美烟草公司利益，受到列强阻挠，推行并不顺利⑧《苏教育团体反对取销卷烟税两电》，《民国日报》（上海）1924年8月3日，第10版。。加上税款由财政厅支配，依然会被截留他用。1925年，该省成立教育经费管理处，然而管理处只有资金的保管使用权，大部分教育专款仍由各县代为征收。“管理处对于县局长官，无直接惩处之权，各县以财政困难，对于征起教款，挪用积压，习以为常”①赵如珩编：《江苏省鉴》，第七章“教育”，第10—11页。。因此苏省给各校的拨款依然存在严重拖欠，东南大学等高校只能靠“借款度日”②《江苏省为偿还美国公司欠款致东南大学函》（1926 年9 月23 日），南京大学校史研究室编：《南京大学校史资料选编》第2卷下，南京：南京大学出版社，2019年，第766页。。

教育经费独立之所以难取得预期效果，主要是受到了一些结构性因素的限制：在1920年代，各地财政普遍处于极端困难的境地，大宗收入多被提前支用，能争取来作为教育专款的多为“次等的收入”③《评最近之教育经费独立运动》，《教育杂志》第14卷第8号，1922年8月，“教育评论”，第4页。。且这些资金多由各县或各税局代征，在大小军阀割据、政局极不稳定的局面下，征收过程弊端重重，税款常不足额。因此，教育经费独立收效非常有限。

结 语

教育有其自身规律，经费多寡并不能决定教育质量的高低。但在其他条件相同的情况下，经费充裕与否对教育事业之走向无疑有显著影响。从上面的讨论中我们看到，北洋政府时期的财政困境对高等教育影响甚大。特别是在北洋政府中后期，高等教育的总体规模虽有扩大，但政府给高校的拨款越来越不稳定，国立公立高校之日常运作受到经费危机的极大干扰。1920 年代高等教育界风潮迭起，其主因固然是五四后思想观念的变动及政党政治的催化，但政府无力拨发高校经费也是重要促因之一。另一方面，因无法有效地承担拨款责任，政府对高等教育界的控制力不断削弱，这也使得此一时期成为近代中国高等教育史上高校独立性最强的一个阶段。

单从国立公立高校的经费规模看，其本来不构成政府的沉重负担。在当时的中国，新式高等教育处于起步阶段，国立公立高校规模有限。《教育部行政纪要第二辑》收有1918 年全国大部分国立公立高校的经费数字，这是目前所见关于这一时期国立公立高校经费最详尽的记录。其列有61 所国立公立高校，总计岁出420.1 万元④《教育部行政纪要第二辑》（1916—1918），中国第二历史档案馆编：《北洋政府档案·教育部》第90 册，第655—661页，第91册，第1—3、7—12页。，笔者又据相关材料进行了增补⑤1. 清华学校65.5 万，见《本大学及留美学生历年经费比较表》（1912—1928），清华大学校史研究室编：《清华大学史料选编》第1卷，第433页。2. 北京交通传习所8.4万。《交通部统计图表汇编（中华民国六年至八年）》第69页列有交通部所属各校支出总数，1918年三校岁出共计35万，而据《教育部行政纪要第二辑》（1916—1918）（中国第二历史档案馆编：《北洋政府档案·教育部》第91册，第11页），上海、唐山两校岁出共26.6万，则交通传习所岁出为8.4万。3. 蒙藏学校3.2万，见蒙藏院总务厅统计科编《蒙藏院行政统计表（民国八年）》（北京：蒙藏院总务厅统计科，1919年）第231—232页。4. 河海工程学校5.2万。笔者未找到1918年河海工程学校岁出数，只能以其他年份的数据代替，据1925年国家预算，直鲁江浙四省给该校的拨款共5.2万，见《暂编各省区国家岁入岁出预算分表》，民国时期文献保护中心、中国社会科学院近代史研究所编：《民国文献类编》第550册，第37、136、201、282页。，得到1918 年全国国立与公立高校总岁出为502.4万。1920年代国立公立高校规模有所扩大，但考虑到经费不能足额拨发，实际岁出应不会超过这一数字太多。据研究者估算，1914 年中国GDP 总额为187.64 亿元⑥刘佛丁、王玉茹：《中国近代的市场发育与经济增长》，北京：高等教育出版社，1996年，第44页。。则北洋政府时期国立公立高校经费占GDP 的比重不到0.027%。作为对比，1993 年我国普通高等教育经费（绝大部分为公立高校经费）占GDP 的0.44%，2013年为1.4%⑦王红：《中国教育经费发展历程与未来展望》，上海：上海科技教育出版社，2016年，第212页。。可见民国前期国立公立高校的经费规模相当小。其在政府财政中所占比重也微不足道。不妨将之与当时的军费作一比较：据1919 年度国家预算，全国军费总额为20783.3 万元，是1918 年全国国立公立高校经费的41.4 倍①《1919 年度国家岁入岁出预算表》，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第3 辑，“财政”（1），第686—689、721—724页。。而这仅为预算数字，实际军费尚不止此。诚如1921 年安徽学生联合会在给北洋政府的抗议电文中所言：“以教育经费与军费比较，相去何啻什百。”②《安徽学生联合会恳明令制定教育经费并补发欠费》（1921 年4 月18 日），中国第二历史档案馆藏，北洋档案，1002（2）—26。

但在北洋政府中后期，政局混乱、战争频仍、一些重要税收受制列强无法自主，使整个税收体系不能正常运转，而有限的收入又需优先用于无底洞般的军费与债务支出，财政体系趋于崩溃。这导致国立公立高校经费这笔数额并不太大的款项，各级政府也无法及时足额发放。官方虽亦尝试采取一些挽救措施，但在长期的政治失序与结构性的财政困境中，这些举措并不能使国立公立高校走出泥淖。

当然，高校经费不只受整体财政环境影响，也与一些局部因素有关。故在高等教育经费短缺的大背景下，各高校因所处环境之差异，情况有所不同。这些影响因素主要包括：一、高校是否有独立经费。如清华因有特殊收入渠道，故在北京高校一片哀鸿之时，能免受经费无着困扰。二、所在地区的政治局势。如东北政局相对稳定，财政状况较好，故奉天当局所办东北大学的经费情况即好于关内多数高校③自1923 年该校正式开学后，除1924 年第二次直奉战争期间经济状况一度恶化，其余大部分时间经费都较有保障。1923 年该校经费数为43.9 万元，1924 年为39.7 万，此后不断增加，1927 年达79.1 万。民国《奉天通志》第152 卷，“教育四·近代上”，第6页。。三、当政者对教育的态度。若地方当局重视教育，即使财政困难，教育经费也能得到一定程度的照顾。如上文所述，各地能否实施教育经费独立，关键因素之一即是能否得到军政要员的支持。在教育经费整体匮乏的地区，若某一高校能得到地方有力人物的相助，资金状况亦会优于本省其他学校。如1926 年成立的山东大学，在全省教育经费拖欠严重的情况下，因省当局的特别照顾，收入尚能得到保障。教育厅长王寿彭兼山大校长期间，分配教育经费时偏向该校，被讽刺以“有饭大学吃”为方针④《波平浪起之鲁省教育潮》，《申报》1927年12月15日，第7版。。而山东督军张宗昌虽肆意挪用教育经费，但对山大颇关照，在鲁省财政濒临破产时，仍批准给该校学生每人每年80元津贴⑤《山东大学学生皆大欢喜》，《晨报》1928年4月15日，第6版。。四、当地教育界力量之强弱。若一地教育界势力强大，往往能迫使当局更重视教育。如江苏实施教育经费独立，促成条件之一即是当地教育界能量大。这虽无法真正解决问题，但对高校短期收入还是稍有益助。五、高校管理层寻找资源和向当局施压的能力。故在经费危机发生时，可以看到各校校长、教职员四处游说、动用各种关系寻求款项，并采取从和平索款到示威抗争等各式手段来争取拨款。这同样是不能治本但不无小补，如蒋梦麟所言，北京国立各校“一罢课，通常可以从教育部挤出半个月至一个月的薪水”⑥蒋梦麟：《西潮与新潮：蒋梦麟回忆录》，第132页。。在整体财政环境及上述因素共同作用下，北洋政府中后期的高等学校遂呈现绝大多数经费困难、少数能勉强维持收支的局面。