“禁”与“放”之间，烟花摇摆30年

施晶晶

一座通车的百米大桥两侧，三五成群地满聚着人。高空中，一发烟花飙着高音先声夺人、打着旋儿绽开。随后，几束手持烟花加特林“突突突”地向半空喷射，场面堪比过年。

这是冬至与平安夜之间，再平常不过的一个周六。尽管气温降到零下27摄氏度，人们还是一边打着哆嗦，一边在哈出的热气、汽车的尾气、烟花的烟火气里自娱自乐。

同样穿梭在烟雾中的还有交警。尽管此前3年，山西全省实施了严格的“禁炮令”，但当晚，交警并没有驱散或处罚在桥上放烟花的人，只是来回维持交通秩序，让车道畅通。

这是2023年末，我在晋北一座小城的见闻。事后我才意识到，这份热闹生发于“规定从严”与“执行从宽”之间的错位。

两天后，全国人大常委会法工委主任沈春耀，释放出松动“禁炮令”的信号。

他指出：地方性法规对全面禁止销售、燃放烟花爆竹的规定，与《大气污染防治法》《烟花爆竹安全管理条例》的规定不一致，认识上有分歧，实践中也较难执行，应当按照上位法（注：效力更高的法律）规定的精神予以修改。

眼下，当“禁燃与否”再次摆上决策的案桌，“解禁”绝非下达一纸文书、送个顺水人情那么简单。

行政上，当年的规定如何环环相扣成为一项“强管制”，解禁就要如何层层松绑。曾经迫使决策者“一禁了之”的舆论、安全和环保之忧，也没法寄希望于概率和侥幸，基层政府和公众仍然需要建立新的共识。

但可以肯定的是，围绕烟花爆竹产生的“禁与放”之争只是一个缩影。无论法规政策和民意如何流变，承受考验的，始终是地方社会治理的能力。

“禁炮令”甚至可以追溯到1907年。

当年，巡警总局就在《大公报》上劝告民众：“起花双响，高入云霄，遗火落下，贻害非小。贩卖燃放，均于禁条。”还言明在先，要是谁家的小子犯了禁，他的父亲和兄长要戴枷锁示众。此后的袁世凯、南京政府都曾发布过禁令，但屡禁不止，基本不了了之。

这个“历史问题”也延续到新中国。多年前，大型城市成为“禁放令”的最早发起者。一篇名为《首都告别烟花爆竹的前前后后》的记录文章，还原了北京早年的禁放史。1987年，114名人大代表提议，重点限制或禁止燃放烟花爆竹。当时，烟花爆竹已名列“危险品”目录，安全事故时有发生。

北京市政府采纳了建议，但步子没有迈得太大：逐步限制，趋于禁止。那一年，北京三环内禁止燃放烟花爆竹，划定了311处禁放区，还限制了烟花的销量和品种，目的是：减少污染、降低噪音、减少火灾。

同一时期，上海也实施了相对宽松的“限放令”。当年上海市公安局在给政协委员的答复中提及，上海只是严禁在公共场所、主要街道、人口密集的棚户区、建筑工地、存放易燃易爆物品场所和粮油棉等重要物资仓库周围燃放。他们顾虑的仍然是安全和环保问题。

但限制燃放的效果不如预期。有委员提出，上海已经无时不闻爆竹声，搬迁要放，结婚要放，开业要放，几乎逢带“8”的日子都要放，不仅噪声扰民，还污染空气。管理条例成了一纸空文，通知也无法落实。另有委员建议，参考当时广州、深圳的做法，全面禁燃烟花。

深圳和广州，先后于1990年和1992年发布了严格的“禁放令”，面向所有单位和个人。深圳更是在制造、运输方面加以严禁。在经历了1993年“8·5清水河危险化学品仓库大爆炸”事故之后，深圳的管控更加严厉。

上海没有下定決心，倒是北京把口子收紧了。1993年春节过后，308位代表委员提案，再次要求立法，彻底禁放烟花。当时，北京市人大也很谨慎，第一次将《禁放规定（草案）》向市民征求意见，结果表明，约八成的意见赞成“禁”。

于是，1993年底，北京宣布市内8个城区全面禁止燃放烟花爆竹。“禁燃令”施行的第一个春节，执法从严，除了行政拘留，公安还开出了万元罚单。

从严执法让北京过了个安静的年，可大约从1998年春节开始，在“过年不放炮，没有过年味儿”的观念下，违规燃放又到了难以控制的局面。一些声音还指出，1993年的民意调查，反馈意见主要来自中老年人，对烟花爆竹更有热情的年轻人，意见没有充分表达。

2005年春节，北京的管控成本已经大到需要出动13万名监督员，在街巷路口严防死守，但还是有252人不合作，因违反禁燃令受罚。然而，此时的罚款额度缺乏震慑力，即便是行政拘留，执法机关也倾向于先放人回家过年，毕竟稍加严格执法，拘留所又将人满为患。

基层干部疲于奔命，违规燃放却屡禁不止。见状，2005年，北京社情民意调查中心再次抽样调查民意，却得出了与此前相反的结果：6000名受访市民中，约八成支持解禁。于是管控的尺度趋松，“全面禁止”又回归了“限制燃放”。

之后，一批城市闻风而动。据当时的报道，约有100多个城市相继解除对烟花爆竹的全面禁令，或以尊重民意、照顾民俗的名义放缓了部分规定。在杭州市区，大年三十、正月初一、初五及正月十五可以燃放；在南京，除夕、初一、初五、十五全天可以燃放，初二至初四、初六至初八在10时至22时可以燃放。

这还只是政策和民意博弈、摇摆的上半场。

争议没有就此结束，戏剧性的转折，又从2009年开始。

这一年元宵节，烟花火星落到央视新址北配楼顶，引发了特大火灾，造成1名消防员殉职，6名消防员和2名施工人员受伤，直接经济损失1.6亿元。20名被告分别被判处3～7年有期徒刑，包括原央视新址办主任。这起事故又敲响了安全警钟，标明了代价。

之后的2013年，雾霾席卷中东部地区，年平均雾霾日数刷新半个世纪的记录，紧接着的春节，各地唯恐燃放烟花加剧雾霾的严重程度。

当年春节前夕，北京有记者街访，115位受访者中，七成人表示没有购买烟花爆竹，八成以上的人认为燃放影响空气质量。之后，北京社情民意调查中心的结果也给出了相似的结论。

在上海，2015年的社情民意调查里，九成意见支持全面禁燃烟花。

这一时期，“要空气质量”的风头压过了“放炮造气氛”的呼声。“空气不分特权”“别拿传统当挡箭牌”成为新的主流意见。像是进入了一个新的周期般，“限放”又渐趋回归“禁放”。

公安部数据显示，2017年，全国共有444个城市禁止燃放烟花爆竹，764个城市限制燃放。2018年，禁放令扩大到全国803个县级以上城市，规模之大，史无前例。

但潮水仍在改变它的流向。

2023年1月，央视网发起了一项“烟花该不该禁”的微博投票，62.7万人表明了自己的态度：近40万人选择了“应该放”，约20万人投了“视情况视地区制定政策”，而认为“应该禁”的人数不到4万。

一位山西副区长告诉南风窗，从2020年开始，当地在原有“禁炮令”的基础上，加大了对燃放烟花爆竹的管控力度。但2022年12月，疫情行政管控解除后，当地开始“大面积响炮”，这种氛围在2023年春节达到高峰。基层继续管控燃放烟花爆竹的压力陡增：“谁做这个事情，老百姓就针对谁。”

尽管禁炮令仍有效，但实际操作中，不同于前两年的严禁严查，2023年春节期间，当地没有对居民燃放做出禁止动作，“相当于默认了”。已经开了这个头，这位副区长觉得“今年更难管了”。

回顾过往30多年，我们很容易看到这场烟花“禁与放”之争的走向，它的上半场是“限—禁—限”，下半场则是以更大的规模从“主限”到“主禁”，如今又迎来新的节点。

有意思的是，过程中，问题其实还是围着“安全”和“环保”转，矛盾仍然发生在民俗和法规之间，并没有质的变化，至多是些类似“雾霾”的新提法。看上去代表了“大多数”的民意如流水般起伏不定，政策规定也是此一时彼一时。决策和民意交织，“禁与限”卷入了周期循环。

政策法规是决策意志的显现，但它的效力体现在执行当中。在基层实践中，春节期间由执行规定引发的大小冲突，才是真正的考验。

感受最明显的是公安。铁道警察学院铁路警务系副教授何恒攀分析，他们手里就两个办法：罚款和行政拘留。

按上位法《烟花爆竹安全管理条例》的规定，违规燃放者顶多受罚500元。但高收入的上海觉得力度太小、违规成本太低，震慑不住。2015年，初拟地方条例时，设定最高3万元的罚款，但没有获得审议通过，理由是与上位法不符，有超越立法权限的嫌疑。

有意思的是，一篇发表于2017年、关于上海烟花管理条例的立法回顾文章透露：原条例自1994年颁行以来，至今没有罚过一分钱。

至于行政拘留，动用这一手段的条件更严格，只有在违反《治安管理处罚法》的情况下，才有被行政拘留的可能，在放烟花上，它有一个前提：违反国家规定。

何恒攀引述公安部法制局内部人士的观点：这里的“国家规定”，不应包括地方性法规和地方政府规章，但作出禁放限制规定的，却是地方政府，这就带来了法律不适用的问题—也就是说，违规放烟花的居民，违反的是地方法规，不是国家规定。严格来说，公安机关基本没办法依法给出行政拘留处罚。那么在管控放煙花上，公安借惩罚行管控的手段就更有限了。

执法中，放烟花时间短、空间分散，执法者很难“抓现行”。即便抓个正着，燃放已成定局，执法目的基本落空，惩罚更多时候带有“杀一儆百”的色彩。

一些观点认为，“禁改限”是个折中方案，兼顾了更多的利益诉求，既尊重了传统，法规也不至于完全沦为摆设，或能缓和压力。

但华东政法大学副教授艾佳慧，早年曾撰文表达她的怀疑：禁放时解决不了的问题，限放就能有效解决吗？更具体地说，严格禁止的时候都没有禁住，限制时间和地点，又能限得住吗？

她认为，“禁”与“限”都是政府安全规制的形式，只不过程度不同。民众还没有普遍养成尊重和遵守法律的习惯，而追求“犯禁的快乐”的诱惑依然存在。前述副区长也有同样的感受，“民众有逆反心理，越管控他就越想放”。

眼下，新一轮呼声中，解禁再次占据舆论上风，核心理由和过去一样，与“寻回年味儿”挂钩。相比之下，治理成本都算是后话了，公众不太关心。而回到“解禁与否”的决策本身，顺水推舟也很难，因为地方还有更多现实顾虑。

春节将至，烟花解禁的呼声再度高涨，法工委的表态也发酵了1个月，各地却做出了不同的响应—

一线城市中，广州从全域“一刀切”禁放，转向划定“禁与限”分区管理，番禺、南沙等5区有了合规燃放烟花爆竹的时间和空间。深圳市应急管理局答复称，深圳无法满足安全燃放烟花爆竹的客观条件，不宜放开烟花爆竹禁令。

非一线城市中，河南许昌、焦作、鹤壁，陕西咸阳、安徽亳州等，发布了全域禁燃令。去年曾临时“限放”的山东滨州和东营，今年又恢复了“禁止”。

“法工委主任做出解释以后，大家都在观望，”前述副区长告诉南风窗，“这不是说政府一纸命令就能解禁的。”

他解释，法工委的表态虽然给烟花解禁留出了空间，也重申县级以上地方政府可以划定限制或禁止燃放烟花爆竹的时段和区域，但实际操作中还实现不了。因为禁燃禁放烟花爆竹是从“防治大气污染”的角度实施的，而“城市空气质量”是中央对地方一个“极其重要”的考核指标，它具体到细颗粒物（PM2.5）浓度、重污染天数、空气质量优良天数比率。

“如果咱过年要响炮，污染天数肯定要升高，那几天PM2.5肯定要爆表，如果不能把允许放炮期间的污染天数从总量上核减，当年的考核就很难过关了。”

这位副区长说：“指标背后有很多要命的东西，最核心的还是环保问题。它不仅仅是通报批评你的污染天数，相关政策制约还有很多。比如在开发区，污染天数超过以后，环评（注：环境影响评估）不好，能源类的项目审批有些就一票否决了，直接影响地方发展……所以这不是简简单单‘禁与放’的关系，里面有难处。”

并且，“城市空气质量”并不是针对山西特设的考核要求。

2021年，“地级及以上城市空气质量优良天数比率提高到87.5%”成为社会经济发展的约束性指标，被列入“十四五”规划纲要。国家发改委前主任张平在2011年解释过，这里的“约束性指标”，是必须完成的。

另据生态环境部生态环境监测司司长柏仇勇，到2020年，全国尚有1/3左右的城市PM2.5浓度达不到国家二级标准，区域性重污染天气时有发生。

2023年12月，生态环境部发布了新的“大气污染防治重点城市名单”，82个城市位列其中，分布在京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原。前述非一线城市中继续发布“全域禁燃令”的许昌、东营、亳州、咸阳，都在这份名单上。

深圳，空气质量排名多年稳定在TOP20，很大程度上避免了这项考核指标的压力，但还是把全面禁燃令坚持到了2024年。为此，深圳应急管理局用4000字长信回复了11位人大代表发来的《关于解除城市民众燃放烟花爆竹的建议》，解释深圳不宜放开禁令的原因。

回复称，深圳已发展成为超大城市，面积只有北京的1/8、上海的1/3、广州的1/4，常住人口却大致相当；全市100米以上的超高层建筑有1000多栋，城中村有1500多个，城镇化率接近100%。“我们除了高密度的建筑，就是草木茂盛的城市公园，我们找不到空旷的城乡接合部。在市政道路、小区通道、自家阳台、楼顶天台燃放烟花爆竹，由于安全距离不够，极易造成火灾和人员伤亡事故。”更何况，部分烟花爆竹体积越做越大，部分爆炸威力相当于小型炸弹，民间自发燃放，难以确保安全。

对于公众的不同意见，应急管理局也表明了态度：“对于同样的一件事，个人的喜恶态度往往也是复杂多变的，有些人认同、支持春节燃放烟花爆竹，自己亲手燃放时很开心快乐，但当别人燃放影响到他休息或人身安全时，他就会生气、反对、投诉。”“如果我们简单顺应部分民意诉求，解除市政府执行了30多年的烟花爆竹禁令，可能会犯下失之草率和偏颇的错误。”

地方有现实差异，共识仍然稀缺。

“多年的研究表明，法律的作用被人们大大高估了，社会规范而非法律规则，才是社会秩序的主要支撑性力量。”经济学家张维迎在《法律与社会规范》中写道，他以此解释禁燃令屡禁不止、争议不断的症结。

艾佳慧认为，烟花“禁与放”对立的根本原因，在于当代中国的现代转型。现代化和城市化，使得许多原来不构成问题的现象成为了问题，对传统习俗的坚持越来越显示出它破坏性的一面。在城市公共场所燃放烟花的代价，又无法由具体个人完全消化，必然影响他人，来自政府的干预就获得了正当性，同时也造成了一个治理难题。

人大法工委的法律解释，给下一阶段的干预重申了两个口子，我们暂且搁置实操问题，转而去看其中提示的治理重点—“法律、行政法规对于销售、燃放符合质量标准的烟花爆竹未作全面禁止性规定”，同时，“授权县级以上人民政府可以划定限制或者禁止燃放烟花爆竹的时段和区域”。

安全是政府最大的顾虑。中国安全生产科学研究院的一篇研究，分析了2007—2011年的503起烟花爆竹事故，最大的安全隐患出现在生产环节，事故占比超九成，其次是储存环节，死亡情况多发，是监督烟花质量标准的关键，也是从源头管理烟花安全的重点。

但前面的事故统计存在缺陷，它只从行业企业一端统计事故，不包括居民燃放引发的火灾事故。但这项数据有统计难度，只有个别地方零星提及。比如2014年春节期间，长春有80人因放烟花爆竹受伤入院，还引发了13起火灾事故，但没有统计到死亡人数。

即便如此，权衡利弊之后，一些地方默默重新划重点。

前述副区长告诉南风窗，2023年底，山西省安委办下发通知，要求地方贯彻此前的“禁炮令”，但“实际操作里面，现在针对的是非法生产、经营、储存、运输，对燃放目前还没有管控。这也是为什么你在桥上看到，交警只是维护秩序去了，对售卖的小商小贩进行劝退，因为他们肯定没有（经营许可）证，但对燃放的民众就没有（劝阻）”。

环保问题上，全国范围内，机动车仍是PM2.5的主要来源，建筑和道路扬尘、工业生产、燃煤都是大头，在这一尺度的比较上，春节燃放烟花的影响显得微不足道。

来自中国气象局的研究也早就说明了常识：气象条件是影响春节期间整体空气质量的主要因素，烟花爆竹虽带来短时重污染，但只要大风来，重污染很快能缓解。

倒是公众介意的鞭炮扰民、噪声污染，的确是和广场舞一样无法回避的问题。副区长冷不丁抛来一句：“烟花其实挺贵的，除了喜庆节日，谁家也不会经常买来放。”

另一个值得关注的重点在于，为什么法律是授权县级以上地方政府决定禁燃与否，而不是从市一级开始？除了“县域是中国的基本行政单元”的理由外，其实县一级更能灵活应对地区差异。

“大城市已经形成新的习惯了，也理解了，但尤其對于北方，越到小城市小地方乡镇村这一级，响炮还是大家约定俗成的过年动作，所以屡禁不止。”

这位副区长认为，地方不是铁板一块，南北有差异，一线和四线城市不同，县城和农村也不一样，相比拥挤的深圳，北方相对地广人稀。“我们有很多城乡接合点和空旷的地方，完全可以把周边的可燃物消除，平整土地，消防在旁边应急，大家也比较能接受。”

在基层工作多年，他深有体会的一点是，尊重差异很重要。“大城市有大城市的做法，小地方也有小地方的工作方法。”

2024年的一个夜晚，我和朋友一起在广州城郊一条街道边上放烟花，路很宽，但路边也停着许多私家车，大概够不上标准的安全，大家心照不宣。当我久违地用打火机点燃烟花引信，还没点着就拔腿抢跑，那一瞬间的情绪波动和看到烟花腾空的感觉是微妙的，那是一种躲避危险的本能与成功逃脱的侥幸。

可当晚，有朋友第一次放烟花，就在点燃引信的瞬间，她的手指被灼烧出了一个水泡，虽然伤口不严重，但之后2小时，她还是需要靠敷冰块镇痛，烟花初体验并不愉快。

尽管我的快乐是真实的，但她的疼痛也是真切的。