“八八战略”指引下的数字法治政府建设＊——浙江省推进数字政府与法治政府建设深度融合的经验与展望

罗利丹

提 要：全面建设数字法治政府，推进数字政府与法治政府建设深度融合，是浙江与时俱进地书写忠实践行“八八战略”新篇章，推进“八八战略”再深化的题中应有之义。浙江全面建设数字法治政府，从理论溯源是对“八八战略”关于数字浙江、法治浙江、信用建设、机关效能建设等重大战略内容的发展和丰富，是着力改善浙江发展软、硬环境的具体实践，也是对“八八战略”所体现的辩证思维、系统观念的具体运用。在历经物理融合、化学融合阶段后，浙江建设数字法治政府已进入体系融合阶段，着力在现有成效和经验的基础上，进一步发挥制度规则体系、平台支撑体系、协同履职体系和数据治理体系方面的优势，打造数字法治政府浙江样本。

全面建设数字法治政府是浙江一以贯之忠实践行“八八战略”、奋力推进“两个先行”的重要举措，是浙江建设数字政府、法治政府升级版的必由之路。2021 年8 月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021—2025 年）》，明确提出“全面建设数字法治政府”的目标要求和基本路径。推进数字法治政府建设正愈发成为一项必要且紧迫的任务。新形势下，浙江作为新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口，要把数字政府建设与法治政府建设有机结合起来，实现政府治理数字化与法治化深度融合、同频共振、以融提效，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。

一、全面建设数字法治政府主张的浙江溯源：对“八八战略”的继承创新

2003 年，时任浙江省委书记的习近平同志在浙江省委第十一届四次全体（扩大）会议上正式提出并实施“八八战略”——“发挥八个方面的优势”“推进八个方面的举措”的决策部署，对浙江发展作出全面规划和顶层设计，为浙江转型发展和长远发展奠定了坚实基础。“八八战略”是“全面系统开放的理论体系，涵盖了习近平同志在浙江工作时作出的一系列重大决策部署，与时俱进地融汇集合了党的十八大以来习近平总书记重要指示、党中央重大决策部署在浙江贯彻落实的战略要求，是习近平新时代中国特色社会主义思想在浙江萌发与实践的集中体现，是引领浙江走向共同富裕和现代化的总纲领”。①《坚定不移沿着“八八战略”指引的道路奋勇前进——学习〈干在实处，勇立潮头——习近平浙江足迹〉的体会》，《人民日报》2022 年6 月22 日。全面建设数字法治政府主张，是对“八八战略”理论与实践的继承创新，是以“重要窗口”意识推进“八八战略”实践再深化的重要举措。

（一）全面建设数字法治政府是推进“八八战略”再深化的题中应有之义

在内容方面，全面建设数字法治政府，推进浙江数字政府与法治政府建设深度融合，是着力改善浙江发展软硬环境的具体实践，是对“八八战略”关于数字浙江、法治浙江、信用建设、机关效能建设等重大战略内容的发展和丰富。习近平同志在浙江工作期间，为推进浙江经济社会的新发展，先后作出了建设“数字浙江”“法治浙江”等一系列决策部署，并将“数字浙江”“法治浙江”等列入“八八战略”实施的重要内容。而数字政府建设和法治政府建设分别是“数字浙江”“法治浙江”建设的关键所在。具体而言，2003 年9 月，《数字浙江建设规划纲要（2003—2007）》制定出台，提出了先进制造业基地建设、电子政务建设、数字城市建设、农村与农业信息化、优化发展信息产业、人才培育和信息化环境建设等六大主要任务，“数字浙江”建设全面启动。习近平同志2005 年又强调，“把建设‘数字浙江’作为一项战略性任务、基础性工作、主导性政策研究好、落实好”②《习近平在浙江》（上册），北京：中共中央党校出版社，2021 年版，第331 页。。2006 年4 月，浙江省委十一届十次全会作出了建设“法治浙江”的决策部署，习近平同志强调，“依法规范行政权力、全面建设法治政府，是建设‘法治浙江’的关键所在”③习近平：《干在实处，走在前列——推进浙江新发展的思考与实践》，北京：中共中央党校出版社，2006 年版，第366 页。。此后，历届浙江省委省政府坚持“一张蓝图绘到底”、一任接着一任干，在经济领域、社会领域和政治领域联动推进“数字浙江”建设、“法治浙江”建设，不断为全国数字政府建设和法治政府建设贡献浙江经验。2021 年8 月，中共中央、国务院印发实施《法治政府建设实施纲要（2021—2025 年）》，明确提出“着力实现政府治理信息化与法治化深度融合”“全面建设数字法治政府”的要求。2022 年4 月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十五次会议，审议通过了《关于加强数字政府建设的指导意见》，对数字政府建设作出重大决策部署，明确了数字政府建设的顶层设计和战略部署，要求“推动政府治理法治化与数字化深度融合”“全面建设数字法治政府”。中央关于数字政府和法治政府建设的两大顶层设计共同指向了两者深度融合的发展之路。

（二）全面建设数字法治政府是“八八战略”辩证思维、系统观念的具体运用

在方法论方面，“八八战略”体现的辩证思维、系统观念是推进数字政府与法治政府建设深度融合的“船”和“桥”，面对数字文明新时代，一体推进的“全面”是建设数字法治政府的核心要义。2006 年，在作出“法治浙江”部署时，浙江省委明确指出，建设“法治浙江”与党的十六大以来省委作出的深入实施“八八战略”、全面建设平安浙江、加快建设文化大省、加强党的执政能力建设和先进性建设等重大决策部署，有机构成了浙江经济、政治、文化和社会建设“四位一体”的总体布局。①参见浙江干部培训教材编审指导委员会编：《“八八战略”与中国特色社会主义在浙江的实践》，杭州：浙江人民出版社，2020 年版，第229 页。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以系统观念来推进党和国家治理体系的改革。在全面深化改革方面，面对错综复杂的形势和艰巨繁重的任务，习近平总书记指出：“全面深化改革是一项复杂的系统工程，需要加强顶层设计和整体谋划，加强各项改革关联性、系统性、可行性研究。”②何毅亭：《新时代·新思想》（二），北京：人民出版社，2021 年版，第256 页。“八八战略”作为习近平同志运用辩证思维和系统观念谋划省域改革发展的典范，是一个与时俱进的开放体系，与习近平总书记赋予浙江建设“重要窗口”的新目标、新定位在目标上是一致的、要求上是一贯的、逻辑上是一体的。在推进数字政府建设和法治政府建设上，我们要自觉运用辩证思维方法，系统推进这两个相互联系、相互依存、相互作用又统一于政府工作的改革，使改革的系统性、整体性、协同性不断增强。

新时代新征程，我们推进数字政府与法治政府建设深度融合，全面建设数字法治政府的必要性和价值在于：一是两者价值目标的一致性，以人民为中心，满足人民对美好生活的向往是数字政府和法治政府建设的共同出发点和落脚点；二是两者功能效用的同等性，数字政府和法治政府同作为推进国家治理体系和治理能力现代化的有力支撑，齐头并进方能发挥最佳牵引力；三是两者互相内嵌的统一性，数字政府和法治政府建设互为内涵和目标。建设数字政府是新时代建成法治政府的重要路径，是创新政府治理理念和方式的重要举措；法治政府是建设数字政府的重要保障和目标追求。唯物辩证法认为，继承与创新是事物的两个方面，继承是创新的基础，创新是继承的发展。全面建设数字法治政府，推进数字政府与法治政府建设深度融合，将两者交汇于国家治理现代化进程之中，是浙江与时俱进地书写忠实践行“八八战略”新篇章，推进“八八战略”再深化的题中应有之义。

二、“八八战略”指引下浙江建设数字法治政府的发展历程与成效

20 年来，历届浙江省委省政府坚定不移地贯彻落实习近平同志关于建设“数字浙江”“法治浙江”的重大决策部署，取得巨大成就。一方面，“一张蓝图绘到底”，不断推进数字政府建设这项基础性和先导性工程；另一方面，逐级逐层紧抓落实法治政府建设这项重点任务和主体工程。随着新一轮科技革命和产业变革扑面而来，纵深推进法治政府建设需要回应新技术、新业态带来的机遇和挑战；同时，持续深化数字政府建设需要制度保障和规范引领。浙江顺势应时积极探索一体推进数字政府、法治政府建设，加速两者深度融合，数字法治政府的雏形初具形态。

（一）浙江建设数字法治政府的发展历程

在“数字法治政府”这一概念尚未正式提出之前，浙江已经逐步开启数字政府与法治政府建设的融合创新实践，从2003 年“数字浙江”“法治浙江”建设至今，大致经历了以下三个发展阶段。1.数字政府与法治政府建设的“物理”融合阶段（2003 年至2012 年）

该阶段融合的实践形式集中表现为电子政务建设，其主要特点是信息技术在政务公开以及政务服务中的物理应用，两者融合的目标是提高政府服务水平和机关效能。2002 年，中国出台首个国家电子政务总体规划，2003 年浙江在《数字浙江建设规划纲要（2003—2007 年）》中将这一总体规划贯彻落地，将“加快电子政务建设，推进政务公开，不断提高政府服务水平”列为六大主要任务之一，要求“大力推进以政务公开为主的网上服务”“实现政务公开信息的网上发布、办事指南的在线查询等网上服务，逐步开展政务公开的网上办事和网上办公”，同时要求“进一步营造有利于电子政务的政策法规、标准、安全、培训等发展环境”。2004 年，浙江省政府发布的《关于加强依法行政工作促进省政府机关效能建设的意见》进一步提出，“要加快电子政务建设，扩大政府网上办公的范围，实现部门之间的信息互通和资源共享”。该阶段的标志性事件是2003 年以事项目录、政务公开为主要内容的“中国浙江”政府门户网站率先开通运营。到2007 年年底，浙江基本建成省市县三级政府综合门户网站的电子政务框架，实现电子政务传输网、电子政务内网、电子政务外网的“三个统一”。2010 年，浙江省政府网上办事大厅正式开通，在省级层面开设物理形式的集中服务平台，推动网站功能从政务公开向网上审批服务拓展。这一时期，浙江关于数字政府与法治政府建设融合的自主探索，偏重于物理层面的政府门户网站建设及其覆盖，以及部分电子政务（主要是行政审批）运行的尝试，即互联网与政务公开、政务服务的简单叠加，并未从根本上改变传统静态政务服务的运营状态，但这也为之后的政府数字化转型奠定了基础。

2.数字政府与法治政府建设的“化学”融合阶段（2013 年至2020 年）

该阶段融合的实践形式主要表现为“政府数字化转型”，其主要特点是运用数字技术推动政府实现“三转变一共享”——观念转变、职能转变、流程转变和数据共享，①参见张建锋编著：《数字政府2.0：数据智能助力治理现代化》，北京：中信出版社，2019 年版，第290 页。两者融合的目标是打造整体政府。2013 年，浙江省政府发布《浙江省法治政府建设实施标准》，将“把依法行政与深化改革结合起来，加快政府职能转变，加强行政管理创新，切实履行好政府职能”列为总体要求之一。2013 年，党的十八届三中全会后，浙江积极推动省级部门开展“三张清单一张网”建设，全面清理政府权力；2014 年，随着浙江政务服务网正式上线，浙江全面实施“四张清单一张网”，依法厘清政府权力边界，将权力关进制度的笼子；2015 年，在全国率先成立浙江省数据管理中心，加快推进信息资源的整合开放；2016 年，浙江率先推进“最多跑一次”改革，以群众的视角展开政府这场刀刃向内的自我革命；2017 年，浙江省政府出台《浙江省公共数据和电子政务管理办法》，全面推行电子政务，实行网上办事；2018 年，浙江正式提出政府数字化转型，发布《浙江省深化“最多跑一次”改革推进政府数字化转型工作总体方案》，以“最多跑一次”改革为总牵引，全面推进经济调节、市场监管、公共服务、社会管理、生态环境保护等政府职能数字化转型；2020 年，浙江初步建成“掌上办事之省”“掌上办公之省”。以上各项改革均纳入浙江省法治政府建设评估指标体系的具体实施之中。尽管这一阶段浙江在数字政府与法治政府建设融合的探索上取得了突出的成绩，实现了对前一阶段物理意义上融合的超越，并开始向着“你中有我、我中有你”的化学相融不断推进，但融合发展的速度与程度尚未达到预期目标。

3.数字政府与法治政府建设的体系融合阶段（2021 年至今）

该阶段融合的实践形式将表现为体系性的数字法治政府建设。《法治政府建设实施纲要（2021—2025 年）》《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》先后提出“全面建设数字法治政府”的重要举措，为数字政府与法治政府建设的深度融合指明了方向，进入了数字政府与法治政府建设融合从地方自主探索到国家战略规划的体系融合阶段。该阶段的主要特征是将大数据、云计算、区块链、人工智能等数字技术内嵌到政府治理的各个领域，推动政府治理全方位、系统性、重塑性变革，加快数字法治政府建设从“事”到“制度”“治理”“智慧”的转变，两者融合的目标是推进政府治理现代化。2021 年3 月，浙江率先全面开启数字化改革，全面推进党政机关整体智治、数字政府、数字经济、数字社会、数字法治系统建设，数字赋能决策、服务、执行、监督和评价履职全周期。2022 年浙江省政府印发《关于深化数字政府建设的实施意见》提出，“全面建设数字法治政府，依法依规推进技术应用、流程优化和制度创新，消除技术歧视，保障个人隐私，维护市场主体和人民群众利益，形成对政府和社会各界的明确指引”。

可见，浙江的数字法治政府建设经历了技术应用、智能辅助和重塑再造的不断迭代升级过程，这也是一个从工具性到目的性、从形式上到实质上、从技术性到制度性的发展过程，现阶段数字法治政府建设迈向了体系构建阶段。

（二）浙江建设数字法治政府的成效

习近平同志在浙江工作期间提出，“依法规范行政权力、全面建设法治政府，是建设‘法治浙江’的关键所在”①习近平：《干在实处，走在前列——推进浙江新发展的思考与实践》，北京：中共中央党校出版社，2006 年版，第366 页。；习近平同志又强调，“把建设‘数字浙江’作为一项战略性任务、基础性工作、主导性政策研究好、落实好”②《习近平在浙江》（上册），北京：中共中央党校出版社，2021 年版，第331 页。。在历经“物理”融合、“化学”融合阶段后，浙江建设数字法治政府已进入体系融合阶段，取得了显著成效。

1.在制度体系方面，加大了制度供给

浙江建设数字法治政府的成效主要体现为数字治理等重点领域、新兴领域的制度供给。近年来，浙江“急用先行”，催生出一批先行的法规规章、政策文件、地方标准、规范指南等。一是充分发挥立法的引领和推动作用。如：率先出台《浙江省数字经济促进条例》，围绕数字产业化、产业数字化、治理数字化、数字基础设施建设、数据资源等重要内容，作出诸多前瞻性制度设计；出台全国首部省域公共数据开放立法《浙江省公共数据条例》，为“一体化智能化公共数据平台”提供有力法规制度支撑。二是坚持立法和改革决策相衔接、相统一。如：《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》作为全国“放管服”改革领域首部综合性地方法规，以地方立法形式将改革实践固化为制度成果。三是及时修订和清理与数字法治政府建设不相适应的内容。如：修改《浙江省食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩管理规定》，规定从事网络餐饮的小餐饮店应当逐步实现以视频形式在网络订餐第三方平台实时公开食品加工制作过程，并为“浙江外卖在线”应用的建设使用提供了法治支持。此外，浙江借助数字技术提升立法科学性、民主性，研发立法智能辅助平台软件和优化备案审查系统等。

2.在履职协同方面，提升了协同效率

浙江建设数字法治政府的成效主要体现在“掌上浙江”的终端产品，包括面向群众和企业的掌上办事“浙里办”客户端和面向政府工作人员的掌上办公“浙政钉”客户端。“浙里办”作为一体化在线服务平台是浙江政务服务网的升级产品，以统一平台汇聚原来分散在不同条线的服务功能，开创了平台化政务服务新模式。截至2022 年6 月，“浙里办”已汇聚3638 项全省统一的政务服务事项、1500 项便民惠企服务、40 件多部门联办“一件事”，实名注册用户突破8200 万，日均活跃用户280 万。①参见《“浙里办”上线8 周年，实名注册用户突破8200 万》，浙江在线，2022 年6 月25 日。“浙政钉”是政府推进业务协同的总平台，实现政府跨地域、跨层级沟通，协同联动办公和扁平化管理。截至2022 年11 月，“浙政钉”的注册用户数已达180 万，日活率达84%。浙江各地各部门基于“浙政钉”平台自建开发的应用数已超4000 个，在经济运行、市场监管、社会管理、环境保护、公共服务、文化教育、基层减负等方面发挥着资源共享、数据共享、高效协同的重要作用，通过让数据多“跑路”，换取了群众和企业“最多跑一次”甚至“一次不用跑”，大大提升了政务办事及服务效率。②参见施力维：《“浙政钉”构建数字政务新生态》，《浙江日报》2022 年11 月15 日。

3.在政务公开方面，做到了数据共享、有序开放

浙江建设数字法治政府的成效，主要体现在从政务公开向政府数据开放升级迭代。浙江在政务公开的基础上进一步推进政府数据共享和有序开放，政府数据开放与政务公开同步助力开放政府、透明政府建设。2015 年，浙江政务服务网推出“数据开放”板块，首次将政府公共数据向社会公众开放。2018 年至2020 年，浙江省先后列入公共信息资源开放试点和公共数据资源开发利用试点两个国家级试点。2020 年至2022 年，先后制定出台《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》《浙江省公共数据条例》两部公共数据领域重要创制性立法。近年来，浙江持续有序推进数据开放。截至2022 年11 月，全省已开放2.7 万个数据集、98 亿条数据，在2022 年中国开放数林指数报告中，浙江持续保持在“第一数级”的领先地位。

4.在监管执法方面，升级了智慧执法

浙江建设数字法治政府的成效，主要体现在基于“大综合一体化”行政执法改革的行政执法监管（“互联网+监管”）平台及“掌上执法”的建设与运行。行政执法监管平台在浙江义乌试点取得阶段性成果后，在浙江全省推广。目前，平台已覆盖全省40 个行政执法部门，省、市、县三级13.2 万名一线执法人员实现了“掌上执法”全覆盖。③参见《浙江：一体推进数字政府建设》，《中国建设信息化》，2022 年第5 期。平台按“最多跑一次”改革向事中、事后监管延伸的工作要求，实践了浙江“事前管标准、事中管检查、事后管处罚、信用管终身”的新型监管机制。通过数据共享和业务流程再造，建立跨部门协同联动执法和信用联合惩戒机制，提升执法监管的规范化、靶向监管的精准化程度。浙江“互联网+监管”模式被国家认定为全国样板。此外，浙江以“大综合一体化”行政执法改革撬动数字法治政府建设，构建全域智慧的协同治理体系，通过打造一批跨部门、跨业务、跨层级的数字化重大应用，持续优化流程，解决了许多过去管不到、管不了、管不好的治理难题。如：在市场监管领域，创新打造全国首个平台经济数字化监管系统——“浙江公平在线”，全网检测400 多个电商平台，发现处置风险及违法线索近16000 条；创新打造“浙江外卖在线”数字化智慧监管平台，建设“阳光厨房”10 余万户，网络餐饮消费投诉举报下降17%。

5.在应急处置方面，提高了应急有效性

浙江建设数字法治政府的成效，主要体现在新冠肺炎疫情防控过程中。浙江通过充分利用各类数据接口，整合各部门多源数据，搭建“重点人群动态管控库”，实现量化细化闭环管理；绘制县域疫情风险“五色图”，引导分区分级分时差异化精准防控；动态发布精密智控指数，建立动态精准的评价风向标。打造“浙里防疫”“健康码”“浙冷链”等应用，以数字化手段从严从细扎牢常态化疫情防控网。正是依靠以“大数据分析+网格化管理”建立的精密智控机制，助力浙江省交出疫情防控高分答卷。此外，浙江应急管理厅谋划建设了“工业企业安全在线”“应急处突在线”“除险保安”等一批重大应用，在有效提升自然灾害、安全生产风险防控和突发事件应急处置能力等方面发挥了重要作用。

6.在政法工作方面，实现了集成办案

浙江建设数字法治政府的成效，主要体现在政法一体化办案系统与数字法治监督平台的建设与应用。2017 年起步的政法一体化办案应用，是浙江政法数字化协同工程一号示范项目，也是浙江政法数字化改革的实践起点。目前，浙江政法一体化办案应用已集成公、检、法、司、监察委等单位12 套业务系统，贯通省市县三级777 家政法机关和监察委，完成299 个业务流程上线，开展一体化办案35万余件，99%以上的刑事案件实现全数字化线上移送。①参见许梅 ：《以“数”的变革推动“质”的飞跃》，《浙江法治报》2022 年5 月30 日。另一方面，浙江提出构建全领域、全地域、全范围、全流程的全域数字法治监督体系，探索出了一条“个案办理—类案监督—系统治理”的数字检察之路。以杭州为例，截至2022 年12 月底，该系统在全市范围内对300 万余条人员数据进行智能监督分析，发现犯罪记录200 余条。杭州市检察机关将问题线索移送相关行政机关后，主管部门对130 余人作出注销资质等处理。②参见王春：《杭州数字赋能法律监督促进社会治理》，《法治日报》2023 年1 月17 日。

三、“八八战略”指引下浙江推进数字政府与法治政府建设深度融合的基本经验

“八八战略”的重大理论价值和实践意义，不局限于八个方面的具体表述，其体现的马克思主义立场、观点、方法等精神实质具有普遍性、规律性和指导性。③参见郭占恒：《“八八战略”思想与实践》，北京：红旗出版社，2018 年版，第22 页。浙江作为全面展示中国特色社会主义制度优越性的“重要窗口”，其在“八八战略”指引下推进数字政府与法治政府建设深度融合的经验，对全国具有重要参考价值和借鉴意义。

（一）坚持党的领导，充分发挥党“总揽全局、协调各方”的领导核心作用

全面建设数字法治政府是一项系统性、耦合性工程，不仅涉及政府职能转变，而且与经济社会发展的各项变革有着密切关联。坚持党的领导，充分发挥党“总揽全局、协调各方”的领导核心作用，才能维持数字法治政府建设的整体性，一体推进、协同发展。从组织领导看，浙江全省各级党委建立了“一把手”亲自抓数字政府、法治政府建设的责任落实机制，省市县成立相关领导小组，党政合力推动重点突破、整体提升。从具体推进看，浙江省委省政府具有强烈的创新精神、担当精神，持续推进“数字浙江”“法治浙江”蓝图，坚持“一张蓝图绘到底”。从工作创新看，全省开发上线18 个重大应用，完善了党的“总揽全局、协调各方”的领导体制、组织机制和工作制度，有力推动“党建统领、整体智治”落地落实。

（二）坚持“以人民为中心”的立场，以人民群众的获得感作为建设目标

浙江始终坚持把满足人民对美好生活的向往，作为数字法治政府建设的出发点和落脚点。“以人民为中心”的立场落实到数字法治政府的具体建设上，就是坚持“用户思维”，即从使用者体验的角度来改进各项融合措施。浙江“最多跑一次”改革的创新点，就是在于要让“百姓少跑腿，数据多跑路”，打造泛在可及、智慧便捷、公平普惠的数字化服务体系。浙江以数字化改革促进各领域公共服务的提供，从“政府端”供给转变为“需求端”主导，将人民群众的获得感作为判断数字法治政府建设成效的重要标准。如：浙江通过浙里民生“关键小事”智能速办应用，定期监测50 件“关键小事”的访问量、办件量、好评率等指标，根据群众反馈的新痛点、新堵点，及时对“关键小事”智能速办进行改造升级，对高频特性不明显、群众获得感不强的事项定期调整和更新。

（三）坚持系统观念，更加注重统筹协调

系统观念是数字法治政府建设基础性的思想和工作方法。从顶层设计看，在推进数字政府与法治政府建设融合的过程中，浙江始终高度重视顶层设计统揽全局的作用。从《数字浙江建设规划纲要（2003—2007）》《中共浙江省委关于建设法治浙江的决定》到《浙江省人民政府关于深化数字政府建设的实施意见》《浙江省法治政府建设实施纲要（2021—2025 年）》，虽然名义上是各自规划实施，但在具体内容上体现了“你中有我、我中有你”的互动性。从具体改革看，从“四张清单一张网”到“最多跑一次”，再到政府数字化转型，浙江坚持行政改革与数字政府、法治政府建设协同推进，加强不同时期、不同方面改革的衔接和配套，努力做到渐进和突破相衔接，注重改革措施的综合集成、高效协同、迭代深化，推动浙江数字政府与法治政府建设不断融合，使之统一于浙江改革实践之中。

（四）坚持问题导向，善于抓改革的“牛鼻子”和突破口

浙江以数字法治政府建设突出问题为着力点，把需求分析作为原点，围绕满足重大需求谋划多跨场景、找准改革突破口，实现开发应用与推进改革的一体融合，推动数字法治政府建设形成从“发现问题到解决问题，从解决问题再到完善机制”的迭代深化和螺旋式上升。如：以“大综合、一体化”行政执法改革为抓手，全面撬动法治政府建设，把有限资源用在改革的突出问题上。浙江数字政府建设以“一件事”为突破口，推动更多公共服务事项实现“一网通办、一证通办、全域通办”，有效整合跨部门事务的行政流程，推进跨部门信息的共享互认，极大减少群众提交审批材料的数量，提高涉及多部门事项的审批效率。①参见陈畴镛：《加强数字政府建设的浙江探索》，《浙江日报》2022 年5 月4 日。

四、“八八战略”指引下浙江全面建设数字法治政府的重点任务与举措

未来五年，是浙江忠实践行“八八战略”、奋力打造“重要窗口”、高质量发展建设共同富裕示范区的关键时期，如何坚持目标导向、问题导向、效果导向推动数字法治政府建设是一个重大课题。数字法治政府是一种全新的政府治理形态，不能简单理解为“法治政府的数字化”或者“数字政府的法治化”，而是对科技、法律与行政的深度融合，统一于国家治理体系与治理能力的现代化之中。①参见金成波、王敬文：《数字法治政府的时代图景：治理任务、理念与模式创新》，《电子政务》，2022 年第8 期。目前，数字法治政府建设尚未形成统一的建设体系和布局规划。在“八八战略”指导下，笔者结合《法治政府建设实施纲要（2021—2025 年）》《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》两个国家总体战略规划，以及《浙江省法治政府建设实施纲要（2021—2025 年）》《浙江省数字政府建设“十四五”规划》《浙江省人民政府关于深化数字政府建设的实施意见》等浙江省本级所确立的总蓝图、路线图和施工图，尝试提出浙江全面建设数字法治政府的重点任务与相关举措，为推进数字政府与法治政府建设深度融合提供理论支撑。

（一）数字法治政府建设的重点任务

《法治政府建设实施纲要（2021—2025 年）》关于全面建设数字法治政府提出了三个方面的举措，包括“加快推进信息化平台建设”“加快推进政务数据有序共享”和“深入推进‘互联网＋’监管执法”。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》则是从“完善法律法规制度”的角度提出全面建设数字法治政府。《浙江省法治政府建设实施纲要（2021—2025 年）》则在“八个突破”中分别明确了数字法治政府建设的具体内容，在数字法治政府建设上走得更远些。中央全面深化改革委员会第二十五次会议指出，要以数字化改革助力政府职能转变，统筹推进各行业、各领域政务应用系统集约建设、互联互通、协同联动，发挥数字化在政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等方面职能的重要支撑作用，构建协同高效的政府数字化履职能力体系。要强化系统观念，健全科学规范的数字政府建设制度体系，依法依规促进数据高效共享和有序开发利用，统筹推进技术融合、业务融合、数据融合，提升跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务水平。要始终绷紧数据安全这根弦，加快构建数字政府全方位安全保障体系，全面强化数字政府安全管理责任。由此提出，以大环境、大平台、大集成、大数据为战略导向，构建数字法治政府的四大重点任务体系。

1.制度规则体系（大环境）：进一步发挥浙江立法先行先试的优势，优化政府数字化转型中的制度创新与权利保障

完备的制度规则体系是数字法治政府建设的“四梁八柱”。当前，数治与法治之间仍存在明显张力，但是法治所蕴含的对公平正义价值的追求、对公共权力的约束、对公民权利的保护等理念，是任何技术革新适用于政府治理过程中都必须遵循的原则，而坚守法治原则需要付诸于各层级的制度规范。一方面，先行立法鼓励创新，在“体系构建上，更加重视将法治政府原则纳入政府数字化转型全过程，全面加速围绕数字决策、平台监管、技术规制等新兴议题的法规制度建设”②鲍静：《全面建设数字法治政府面临的挑战及应对》，《中国行政管理》，2021 年第11 期。，将经过实践检验行之有效的做法及时上升为制度规范。另一方面，增强人大立法与政府立法的协同性，推动及时修订和清理现行法规规章中与数字政府建设不相适应的条款，加快完善与数字政府建设相适应的制度规则体系。

2.平台支撑体系（大平台）：进一步发挥浙江“平台+大脑”的优势，全面夯实数字法治政府的建设根基

统一的平台支撑体系是数字法治政府建设的物理基础，也是进一步构建协同履职体系、数据治理体系的必要条件。习近平同志在浙江工作期间强调，要加快建设“数字浙江”支撑平台。未来“IT 信息时代”向“DT 数据时代”的变迁会提速，“云上政务”“移动政务”是政府数字化转型的下一个浪潮。国际上多个国家已经部署并开展“政府即平台”的建设框架。根据国际咨询公司埃森哲发布的2018“政府即平台”准备度指数报告，当前政府平台主要有四种类型：一体化平台、对等平台、生态系统平台和众包平台。①Accenture,“Government as a Platform: 2018 GAAP ReadinessIndex”,https://www.accenture.com/us-en/insights/publicservice/government-as-a-platform.浙江在顶层已经明确了全面政府数字化转型的战略，适合采用一体化平台。基于数字基础设施高速发展的一体化平台使政府能够更加精准地识别公众需求，高效调配公共服务资源，实现一体化、一站式服务和智能化运营。平台建设应在横纵两个面向上有序推进。在纵向上，“迭代升级原有的公共数据平台，打造覆盖省市县三级的一体化智能化公共数据平台，建设一体化数字资源系统（IRS），构建通用化的知识库、数据仓、模型库、算法库、规则和法律库”；②袁家军：《以习近平总书记重要论述为指引全方位纵深推进数字化改革》，《学习时报》2022 年5 月18 日。推动“基层治理四平台”与“152”数字化建设体系联通。在横向上，突出地方政府与社会公众的互动。

3.协同履职体系（大集成）：进一步发挥浙江政务协同集成的优势，推动形成更高水平的整体政府

高效的协同履职体系是数字法治政府建设的核心内容。构建协同履职体系重在解决政府各行政层级、各部门之间的分割，实现业务流程优化再造、资源共享和跨部门业务协同。习近平总书记强调，统筹推进技术融合、业务融合、数据融合，提升跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务水平。“三融五跨”要求改变条块分割、各自为政的数据传递、决策执行模式，推动数据全量化的融合、开放、共享和条块业务大跨度、大范围的协同整合，这既是数字法治政府建设工作必须遵循的推进路径，也是衡量数字法治政府建设成效的重要标志。数字政府建设一定程度上缓解了纵向层级化和横向部门化的传统行政体制所带来的协调失衡等问题，但传统行政体制本身又阻碍了部门间职能和数据的协同共享。戴维斯认为：“复杂的官僚政治同样也被复制到网络上。”③Richard Davis,The Web of Politics: The Internet’s Impact on the American Political System,New York: Oxford University Press,1999,pp.146—148.这需要通过构建协同履职体系对不同系统、层级面临的职能碎片化问题进行重新优化。浙江通过“四张清单一张网”“最多跑一次”“大综合一体化”行政执法改革等，在一定程度上实现了部门间、层级间职责重新配置，但还需要进一步通过构建协同履职体系予以优化。一方面，在确保机构职权法定的前提下，改革政府组织结构及相关制度；另一方面，在构建协同履职体系过程中践行全过程人民民主理念，落实人民的知情权、参与权、监督权，使之不断适应数字法治政府的发展。

4.数据治理体系（大数据）：进一步发挥浙江技术与制度双管齐下的优势，形成数据有效开放共享和数据安全的动态平衡

数据治理体系是数字法治政府建设的基础内容。数据治理体系包括“一体两面”的数据开放共享体系和数据安全保障体系，以统筹发展和安全“两件大事”。数据的开放与共享包括两个层面：一个层面是政府掌握的数据和社会主体掌握的数据实现交互共享；另一个层面则是政府不同部门之间掌握的数据实现交互共享。①参见关保英、汪骏良：《基于合作治理的数字法治政府建设》，《福建论坛》（人文社会科学版），2022 年第5 期。数据开放共享是治理过程协同化的基础，理顺数据与信息的关系，在数字法治政府建设进程中平衡个人信息权利与政府数据权力。数据规模化开放共享就会面临更多可能的数据安全风险。当前，政府的数据安全保障体系尚不完善，数据安全保障能力还存在不足，政府这艘“数据海洋上的巨轮”面临着巨大的数据安全风险。保障数据安全的方式大致有两种：一种是技术手段，即以技术来保障技术，并且通过不断的技术升级来提升其有效性和针对性。但是“传统的网络安全技术已无法满足当前数据量大、数据更新速度极快的场景。数据安全技术作为新兴技术领域，发展时间尚短，部分技术手段与解决方案正在研究发展阶段，缺乏应用实践，无法保障数据安全”②龙卫球主编：《中华人民共和国数据安全法释义》，北京：中国法制出版社，2021 年版，第52 页。。这就需要另一种手段——制度手段予以补足。一方面，在宏观上增强数据安全保障能力，建立数据分类分级保护基础制度，健全网络数据监测预警和应急处置工作体系；另一方面在微观上也要为算法误导舆情、数据资产维权等个性化场景提供更具操作性的规范指引。③参见董筱文、胡雯：《以法治化赋能数字政府建设》，《中国社会科学报》2022 年8 月10 日。

（二）打造数字法治政府浙江样本的具体机制与举措

浙江的数字法治政府建设虽已破局但仍未蝶变，还存在一些突出问题，主要是在顶层设计、平台建设、推进机制等方面仍存在短板，④参见王益民著：《数字政府》，北京：中共中央党校出版社，2020 年版，第191 页。干部队伍法治数字意识和法治数字素养有待提升，政府治理数字法治水平与国家治理现代化要求还存在差距。需要通过创新机制举措，在体制、组织、机制、手段等方面有所突破，进一步促进数字政府建设与法治政府建设体系性融合，更好地发挥数字法治政府的实践效能。

1.明确主体推进部门，健全议事协调机制

当前，数字法治政府建设任务分散于政府各个主管部门，公共数据管理、政府数字化转型等属于省大数据发展管理局的职能，统筹推进法治政府建设等属于省司法厅的职能，“各自为政”的激励机制使得不同部门主体难以形成合力。在省委省政府层面，虽然存在全面深化改革、数字化改革、法治政府建设等与数字法治政府建设相关的若干领导小组、议事协调机制，但业务范围既有交叉也有空白，尚未形成以数字法治政府为主要议题的议事协调机构。建议进一步明确主体推进部门，推动数字法治政府建设的领导和实施机构权责体系、层次结构的规范化与科学化，⑤参见鲍静：《全面建设数字法治政府面临的挑战及应对》，《中国行政管理》，2021 年第11 期。强化资源整合和力量协同，形成工作合力。

2.建立重大应用合法性评估制度，促进法治政府与数字政府建设平衡发展

自2021 年以来，浙江全省各地各部门以开发重大应用与推进“牵一发动全身”重大改革一体融合为突破点，推进政府数字化转型。目前，各地各部门在各自领域内创新各类重大改革（重大应用），但往往存在对技术赋能效用的片面强调。现行的重大应用建设绩效评价指标体系同样重在“实效”评价。建议在重大改革（重大应用）评价体系框架中引入合法性指标，以权利保障、“不让任何人掉队”①《2022 年联合国电子政务调查报告》建议以“不让任何人掉队”作为指导电子政务和公共部门制定和实施政策的操作原则。（王钦敏：《全球电子政务发展现状与趋势》，《学习时报》2023 年1 月6 日）为指标设计导向，切实推动重大改革（重大应用）作为促进法治政府与数字政府建设融合的攻坚行动。

3.建立综合评估机制，一体化考评法治政府建设与数字政府建设

目前，数字政府建设评估与法治政府建设评估各自开展，尚未形成统一的评价体系。法治政府建设评估机制相对比较成熟，全国各地以中央依法治国办发布的《市县法治政府建设示范指标体系》为基础实施；数字政府建设评估则主要由高校、科研机构主导实施。建议浙江先行探索制定数字法治政府建设指标体系，科学测定数字法治政府建设任务完成度，开展数字法治政府建设发展监测评估。同时，将数字法治政府建设工作情况纳入对有关党政领导干部的考核评价中。

4.综合提升党政干部的数字素养和法治素养，强化复合型人才支撑

建设数字法治政府，人是关键。党政干部的素质和水平从根本上决定着数字法治政府建设的实现程度和实现进度。建议将法治思维能力和数字思维能力作为广大党政干部应当具备的基本功，纳入干部培训、考核计划和各级党校、行政学院教学体系。培养政府部门专业化数字法治人才队伍，提升政府的数字法治筹划、建设能力。同时，统筹布局一批数字法治领域学科专业点，培养创新型、应用型、复合型人才。

结语：以全面建设数字法治政府为载体推进“八八战略”再深化

20 年的实践充分证明，“八八战略”是进行理论创新的“思想库”，浙江发展的“金钥匙”，管长远、管全局的“总纲领”。在进一步的深入实践和检验中，“八八战略”本身也得到了与时俱进的推动和不断丰富发展。从“八八战略”到习近平新时代中国特色社会主义思想，理论渊源一致、实践基础契合、思想内涵统一，始终把增强看齐意识贯穿践行的全过程，浙江对“八八战略”的坚持、继承和创新，正是对习近平新时代中国特色社会主义思想的内化与践行。②参见葛学斌：《从浙江实践看“八八战略”的时代价值》，《红旗文稿》，2018 年第8 期。习近平总书记赋予浙江建设“重要窗口”的新目标、新定位，与“八八战略”密切相连、一脉相承，即要求浙江在新时代中国特色社会主义建设实践中继续走在前列，展示制度创新优势。窗口意识赋予了“八八战略”在立足浙江实践基础上面向全国、面向世界、面向未来的更高的角色定位，也赋予了浙江发展道路继续走在前列并发挥示范效应的更大的使命担当。③参见刘举、吴兵：《以窗口意识推进“八八战略”再深化》，《宁波日报》2020 年9 月3 日。当前，“数字政府”“法治政府”建设均已进入“关键期”，浙江在数字法治政府建设上必须率先取得突破，笔者意在通过宏观理论体系构建和微观制度措施的建议，助力数字法治政府建设理论体系和制度规范体系的完善。