回应性动员:复杂政策执行中的参与动员机制研究

郑永君 张金行 杨雯

(西北农林科技大学 人文社会发展学院,杨凌 712100)

一、问题的提出

公共政策来源于对民众需求的回应,是政府机构与周围社会环境互动的结果[1]。在回应性理论视角下,政府供给公共服务的基本依据是基层多样化的地方性知识,政府机构从民众的多元需求中了解社会治理需要,进而制定并输出政策产品。随着经济社会实务领域复杂性的不断提升,全社会尤其是乡村的治理需求更加多元,相关政策设定也呈现复杂化倾向。面对具有复杂性特征的基层乡村政策,政策执行过程中的动员机制是否能够充分发挥治理效用?在政策趋向复杂化的发展过程中,乡村政策是否创新了动员机制?这样的动员机制又对治理结构产生了怎样的影响?以上问题对于理解复杂政策及其动员机制具有重要启发意义。本文试图对上述问题做出回应,通过构建政策体制分类模型,丰富关于公共政策属性特征的研究,并结合实证案例讨论复杂政策情境下基层动员机制的创新及治理结构的嬗变。

政策的执行是弥合现实治理需求与发展期望之间张力的关键一环,而政策对象的参与是影响政策执行效果的一个重要因素[2],这对基层乡村政策来说尤为重要。如何动员农民参与政策执行是乡村政策在基层推行落实的重要环节。学术界主要围绕利益、组织、技术、制度、文化五种解释视角对政策执行中的农民参与动员机制展开讨论。在利益视角下,动员农民参与政策执行需要让农民充分享受到政策带来的红利。除了通过发展集体经济的间接动员[3]和直接货币化的“让利于民”[4],基层治理者还运用市场机制实现农民参与的物质积累[5-6]。在组织视角下,农民的参与动员以基层原子化困境为起点,通过党政统合动员机制[7],在“横向到边、纵向到底”的引领模式下[8],基层党组织能够实现党政科层组织内部,以及国家、市场与社会之间的功能性耦合[9]。除此之外,经济组织以及各种非正式社会组织在动员农民时同样发挥了重要作用[10-11]。在技术视角下,动员机制往往产生于基层治理者面对治理难题时的策略性应对,如面对乡土社会的复杂性,权力支配和利益置换能够有效实现对基层的动员[12],而针对资本下乡的困境,转包吸纳的方式能够有效促进外来资本的本土化融入[13]。在制度视角下,对农民的动员主要通过一系列具有强制性的制度规范实现,农民的参与被赋予一定的行政化色彩。具体的途径包括通过制度嵌入提高基层组织力[14]、通过精细化的制度设计实现村民自治的运转等[15]。在文化视角下,农民的参与动员以广泛存在于基层乡村的人际关系为实践起点,通过人情与面子的灵活运用[16],实现对农民的政策动员。面对乡村熟人社会的行动逻辑,以“人情话语”为策略的政策宣传[17]、立足于乡村的文化建设活动都是实现农民动员的有效策略[18-19]。

上述研究展现了基层治理者在动员农民参与政策执行时的基本实践范式。随着法治化、民主化的不断发展,基层乡村的治理策略呈现出技术性发展趋向和柔性实践逻辑,农民的参与动员机制越来越呈现多元化、综合性倾向。这样的转变反映了基层乡村的复杂治理需求和多元化治理面向。由于中国广袤的治理范围和差异化的地方实践,过分强调步调一致不仅不利于政策执行,反而会产生政策执行的质量风险和偏差。面对乡村的复杂治理情境,基层治理者需要及时转变动员机制,回应政策执行的复杂化趋向。本文在“关系-利益”和“结构-目标”的政策体制分类模型下,构建起政策体制、动员机制与参与效能的关联性分析框架,结合中国乡村政策的发展历程与一个实证案例,揭示政策体制、动员机制与参与效能的内在关联性,进而考察复杂政策背景下基层治理者的动员机制和治理逻辑创新。

本文的案例是陕西省蒲城县S镇D村动员农民参与乡村振兴产业发展的实践。D村围绕奶山羊养殖发展村庄产业,为复杂政策情境下的农民参与动员提供了实践范例。D村构建了一系列动员机制,成功调动了农民的积极性、主动性和创造性,人均收入也由2015年的不足3000元提高到2020年的14500元。作者于2022年8月赴D村进行实地考察,与村党总支主要成员展开座谈交流,走访了奶山羊养殖小区、中心奶站、牧草基地、有机肥厂等关键设施,与奶企负责人、技术专家、养殖户、普通村民等进行深度访谈。同时,作者还搜集了相关政策文件、政府工作报告、媒体报道、资料数据等。

二、政策体制、动员机制与参与效能

(一)政策体制:理论基础与理想类型

政策体制(Policy Regime)的分析视角侧重于通过对政策本身的解构和评价来考察政策过程,在分析跨越多个政策子系统和促进综合政策的治理安排时有显著优势[20]。马特兰德(Matland)[21]构建的“模糊-冲突”模型初步揭示了政策本身的差异对政策执行的反馈路径。吕方等[22]从组织研究的视角出发,构建起“复杂政策”的分析性概念,认为不同事务领域的政策需要适用于不同的治理结构。彼得·梅(Peter May)和阿什利·乔基姆(Ashley Jochim)[23]在合法性、一致性和持久性这一评价体系的基础上,提出从理念、制度安排和利益三个要素出发,能对某项政策做出较为全面的解读。考察相关研究能够发现,政策本身的制度结构安排和政策所分配的利益这两个维度引起了学术界的普遍关注,为本研究提供了理论借鉴,但仍然存在考察维度不完整、划分依据静态化的问题。回溯政策科学的经典定义,公共政策通过对社会价值的权威分配达成治理目的[24],政策涉及的利益关系对于理解和划分政策至关重要,同时治理情境的差异使政策目标及其结构呈现不同的特点。

基于上述分析,本文提出“关系-利益”“结构-目标”的政策体制分类模型,通过双重视角的考察,对政策做出理想类型划分(1)实际上,这样的划分依据并不能完全涵盖所有的公共政策,本文从政策体制本身的特征出发对具有某些特定要素的公共政策进行类型划分,力求为政策特征对治理结构的选择提供一种新的解释视角。(表1)。简单汲取型政策涉及的主体之间呈现明显的层级关系,政策所调动的资源主要遵从自下而上的流动趋势,同时政策目标明晰、结构简单,即实现对基层资源的汲取。复杂汲取型政策并未改变利益关系的汲取特征,其复杂性主要体现在政策目标以及结构安排上。简单给予型政策的产生得益于经济社会的进步,国家为了向基层注入活力而推动资源下沉,同时由于整体发展水平的限制,政策目标较为明确,给予的资源形式简单。复杂给予型政策产生于治理情境复杂化的背景,不仅包括给予基层的财、物等简单的物质利益,还包括各类公共服务资源的共同下沉。

表1 政策体制的理想类型

(二)不同政策体制下的参与动员机制

随着政策科学的发展,政策执行的重要性愈发受到关注,公众参与是推进政策执行、实现政策目标的关键环节,如何有效实现政策执行中的参与动员具备理论和实践的双重价值。政策体制的不同反映了差异化的治理需求,为了充分动员公众参与政策执行,治理者往往根据政策体制的差异选择动员机制。简单汲取型政策背景下,由于政策目标清晰可量化、政策执行涉及主体单一,治理者往往借助既有的科层组织,通过行政性动员机制或借助基层熟人社会关系,开展正式权力的非正式运作[25]。复杂汲取型政策的汲取目标更加多元化,因此动员难度也更大。除了对公众开展行政性动员,治理者面对繁重的汲取任务也会开展政策变通以减少政策执行阻碍[26]。执行简单给予型政策时,由于资源给予的引导,公众的参与主动性较高,治理者只需借助科层组织将资源层级下沉即可,行政性动员机制能够实现政策目标。而复杂给予型政策中下沉资源的多样化和基层需求的复杂性使得原有的动员机制难以满足多元化的需求。同时随着治理理念的发展,通过行政性命令处理复杂化问题的可行性不断下降,治理者转而寻求更加契合民众需求和柔性动员策略的回应性动员机制,地方性需求得到重视(表2)。

表2 不同政策体制下的参与动员机制

(三)体制、机制与效能:一个分析框架

学界认为,公共政策本身的特征对治理模式的选择具有重要影响。本文通过对公共政策特征的考察,提出政策体制分类模型,在此基础上讨论动员机制的选择策略及其治理效用,从而构建“政策体制-动员机制-参与效能”的关联性分析框架(图1)。

图1 体制、机制与效能:一个分析框架

政策分析及政策执行的研究大致可分为三个发展阶段:自上而下的政策研究、自下而上的政策研究、第三代整合型的研究路径[27]。政策执行过程是嵌入跨层次治理系统的地方化政策转译过程,通过回应地方性知识,具备复杂性和模糊性特征的公共政策被转译为适应在地情境的可执行政策。回应作为现代政府的重要职能之一,是实现公共政策执行、破解科层制弊病的重要理论基础。回应性理论的奠基人格罗弗·斯塔林(Grover Starling)[28]将政府的回应性定义为政府对公众的需求作出快速反应的行动。同时,登哈特(Denhardt)[29]指出,回应性蕴含主动性的内在要求,强调治理者应当通过积极主动的回应实现公共利益的最大化。

在“政策体制-动员机制-参与效能”的关联性分析框架中,政策体制的差异对动员机制的选择具有决定性影响,并由此形塑了不同的农民参与效能。具体来说,政策涉及利益关系的汲取或给予属性影响了动员机制的回应与否:汲取型政策是为了广泛吸纳资源,并不强调对民众多元化需求的重视;给予型政策则是为了推动资源向基层下沉,如果执行时不能充分回应基层的多元化需求,则容易导致资源截留和民众不参与的结果。而政策目标结构的简单或复杂属性决定了执行过程中是否需要进行充分的政策转译:简单型政策由于其清晰可量化的目标体系,基层治理者在推行政策时根据统一化的要求,运用行政性手段逐级加以落实即可;复杂型政策则具备跨部门综合特征,如果不能进行充分有效的政策转译,往往会由于与基层实际状况的错位而难以实现充分的公众参与。因此,在面对复杂给予型政策时,需要充分回应地方性知识、结合基层的多元诉求进行回应性动员,让复杂的政策目标在与地方性知识的互动过程中得以明晰,使下沉到基层的资源在与民众需求的相互作用中成为动员农民充分参与的有力工具。

三、复杂政策执行中的回应性动员机制:乡村产业振兴的案例

(一)从简单汲取到复杂给予的中国乡村政策体制的变迁

根据政策体制分类模型,中国的乡村政策大致经历了简单汲取型到复杂给予型的变迁历程(2)在本文政策体制的划分依据下,大多数的乡村政策可纳入这样的发展脉络,但仍不排除部分时期为治理好基层特定事务而制定的具有针对性特征的乡村政策,这些政策则不在本文的讨论范围内。。取消农业税前的乡村政策反映了国家对基层乡村的汲取取向。以农业税政策为例,该政策主要服务于国家宏观发展和工业化建设的需要,政策目标呈现汲取特征,汲取内容以实物或货币形式表现。对于农业税,主要通过“委托代征”的征取模式实现税收目标,面向农民征收具有简单和直接的特点。比较有代表性的如农业税“三定”原则:在规定的时间,到指定的地点,集中缴纳提前通知的税额。此外,基层治理者也运用“软硬兼施”的方式来动员农民[25]。在上述动员机制下,农业税的收取得以正常进行,但也存在税收加码等现象。

农业税的取消与惠农政策的颁布标志着乡村治理的汲取性功能发生改变。国家出台了一系列惠农补贴,这一时期的乡村政策呈现简单给予型的特征。以农机补贴政策为例,由于目标结构明晰,政策执行时基本遵循了传统的行政性动员模式,中央政府统筹补贴资金并通过各级政府机构逐级发放,最终下发至基层群众手中。上述动员机制和政策执行模式顺利实现了农机补贴资金的发放,同时伴生了诸如“精英俘获”和政策目标偏离的困境。

随着市场经济的不断发展和政治、社会实务领域复杂性问题的逐渐凸显,统一化的政策难以实现对多样化基层问题的有效治理。从脱贫攻坚到乡村振兴的政策安排,是具有复杂给予型特征的乡村政策。在精准扶贫时期,相关政策强调制定适宜于特定致贫原因的攻坚计划,通过联合调动各种资源将相关利益下沉到基层。进入乡村振兴时期,中央更加强调对基层多样性的尊重,通过因地制宜促进乡村产业“一村一品”多样化发展。为了政策目标的如期实现和资源精准给予,各级政府既通过“立军令状”的方式保证扶贫任务完成,又通过项目入户的方式开展精准帮扶,动员机制更加综合。这样的综合性动员策略既为实现政策目标提供了保障,又回应了农民的现实需求,提升了农民的参与效能。

(二)S镇D村乡村产业振兴中的回应性动员

政策执行中的动员机制是促进政策有效实施、实现公民参与的关键。面对具备复杂给予性特征的乡村振兴政策体制,单一化、行政化的动员机制往往会由于同农民需求错位而无法有效动员农民参与,从而造成政策执行绩效损失。回应性动员的理论意涵即强化政策与地方性知识的互动,在政策执行过程中通过加强对民众需求的回应,实现对民众的有效动员,促进农民有效参与乡村振兴。面向实践,回应性动员机制以增强政策执行过程中对在地信息的回应为出发点,重点关注政策目标要求与地方发展实际的融合,让政策目标在与地方性知识的互动过程中逐渐明晰化,从而最大化赢得基层民众的支持,减少政策执行阻力。

1.需求评估:奶山羊养殖产业化过程中在地情境的转化利用

D村位于陕北黄土高原和关中平原交接地带,属暖温带大陆性气候,气候特点是春暖、夏热、秋凉、冬寒,四季分明,种植业发展较稳定。台原为主的地貌特征和暖温带气候适合奶山羊的生长发育,同时发达的种植业为奶山羊养殖提供了丰富的饲草和水源。蒲城县自20世纪30年代便引进了奶山羊养殖,村民在县城大环境的带动下也开始发展养殖业。但奶山羊养殖一直处于分散化的状况,阻碍了村庄产业的扩大发展。

过去有养殖奶山羊的传统,但都是在自家的房前屋后养几只,像张家3只、李家5只那样的散养模式。随着产业模式更新换代,这样的传统养殖方式不仅不能让村民致富,还变成大家心里的负担。村里羊奶的销售渠道也一直被一些小商贩控制着,他们向村民肆意压低羊奶价格,村民有苦难言。(D村党总支书记HHS)

针对D村产业发展困境和奶山羊养殖的分散化格局,村党总支深入调研村庄环境,对产业进行研判并对村庄环境和产业选择展开全面分析。一方面,村庄具有发展奶山羊养殖的地理和社会环境。地形和气候条件为奶山羊养殖提供了广阔的场所和丰沛的饲草资源,同时多年的养殖经历也为村民积累了一定的养殖经验。另一方面,羊奶的市场潜力大,产业潜在收益高,陕西省向来重视奶山羊养殖产业的发展,并规划了千亿元级奶山羊产业链,发展潜力巨大。最终,D村锚定了奶山羊养殖的产业发展方向,打造的产业平台契合大多数村民的需求,为村民参与村庄产业发展提供了现实基础。

面对模糊的政策目标和复杂的村庄产业发展现状,D村立足村情,对社会、地理环境等展开综合分析,将产业发展目标与地方性知识充分结合,通过对地理环境特征、村庄养殖基础、政策红利契机、社会发展状况的综合评估,最终还是锚定奶山羊养殖,将具有综合性、模糊性特征的乡村振兴政策转译为契合村庄发展实际的可操作性文本,形成一套具有“定制化”色彩的产业发展计划,打开了产业发展的“黑箱”。

2.多元协商:回应反馈提升农民参与感获得感

曾经D村基层党组织涣散,村民矛盾纠纷复杂,村庄凝聚力较差。2015年合村并组后村庄产生了新的领头人,但是村庄村情也更加复杂,尤其是合村前两村的社会状况存在显著不同。弥合村庄差异、发展村庄产业以及做好治理工作的客观现实,迫切需要转变基层治理模式。在锚定奶山羊养殖的产业发展目标后,面对复杂的治理局面和政策要求,村党总支利用蒲城县“政策回头看”的契机,开展了地毯式的“问卷大调查、入户大走访”活动,建构起“回应-互动”的农民参与动员模式。

在蒲城县的统一规划下,村庄积极配合,创新工作方法,利用“政策回头看”的时机,发动村庄党员在全村开展入户大调查行动。村党总支也专门建立起问题台账,认真研讨收集上来的问题,并限期整改。(D村党总支书记HHS)

D村的调查行动旨在听取民意民声,获取民众最真实的需要和感受,走访了解村民的政策满意度,征询群众对基层党建、产业发展、基础设施等方面意见和建议,并形成问题整改台账,制定相应的整改措施。入户调查不仅拓宽了村民反馈的渠道,D村还在此基础上通过问题台账制度构建了有效的“回应-互动”式政策反馈路径,形塑了政策执行的多元协商模式。在问题台账制度的规范下,从村民中收集到的问题都被记录下来,责任人和完成时限都有明确规定。D村以一项一项整改到位的决心和行动产生的实实在在的工作成效来回应群众关切,使全村群众的政策知晓率和帮扶满意度大幅提升。

通过畅通政策执行与村民反馈路径,D村构建起“回应-互动”的政策执行模式,并依托问题台账制度与村民展开协商,村民关于政策执行的疑问得以及时解答,产生的需求也能够得到关注和解决。村民在回应和互动的过程中提高了政策认同和政策接受度,同时群众的积极参与也为政策革新提供了方向,治理者与基层民众的治理罅隙在“回应-互动”中得以弥合。以增强回应性为基础的多元协商机制不仅为明晰复杂治理情境下的政策目标提供保障,而且能够有效激发政策对象参与热情,实现复杂政策下的农民参与动员。

3.赋权增能:培训教育提高农民参与水平

D村的奶山羊养殖传统为产业发展奠定了基础,但囿于技术和历史的限制,奶山羊养殖一直沿用传统方式,技术上的落后限制了奶山羊产业的规模化进程。奶山羊养殖技术之所以没有得到更新,一方面是因为在传统的分散化养殖中村民对集约化管理技术的需求不足,另一方面则是受养殖户个人技术能力的限制,现代化养殖设备难以在村庄推广,加之信息交流渠道有限,村庄的奶山羊养殖技术处于较低水平。村党总支深知想要推动奶山羊产业的可持续发展,养殖户的能力建设尤为重要。D村从革新技术设备开始,为养殖户提供从设备更新到技术培训再到能力拓展的全流程式养殖技术提升路径。

自抓党建促发展工作开展以来,D村充分发挥党支部的核心领导作用,成立农民专业合作社,建设两座奶山羊养殖小区,为农民提供统一的技术培训、农资供应和产品销售,以此帮助养殖户发展奶山羊养殖。通过技术培训,技术熟练的贫困户可以直接在羊舍作业。(D村党总支书记HHS)

建成奶山羊养殖小区后,D村积极开展校地交流,与西安电子科技大学开展技术合作,利用技术团队的力量,为村庄规划建设了现代化的养殖信息平台,并引进双列式羊舍和自动化监测装置,实现养殖技术的硬件革新。在推动养殖技术升级换代后,D村积极组织面向村内养殖户的技术培训和养殖知识讲座,以提升养殖户的知识水平,实现“软件”的同步革新升级。

村庄积极组织开展高层次技能培训,聘请西农大等地专家教授来为养殖户开展专题讲座,满足广大群众新的种养殖需求。(D村党总支书记HHS)

D村积极开展基础设施升级换代和养殖知识培训,从外部和内部两方面为村庄产业发展和养殖户赋能,提升了奶山羊养殖的可持续发展能力。经过技术赋能,村庄养殖技术获得整体提升,同时针对村民的技术培训和专业知识讲座还激发了养殖户的内生发展动力,改善了村民“有参与无能力”的无效参与状态,为乡村振兴提供持续保障。技术的提升和知识的保障是未来乡村振兴中农民参与的必备要素,是对农民主体地位的尊重和强调,也是推动乡村振兴契合时代发展需要,让发展成果更多更公平地惠及全体人民的体现。

4.利益联结:利益保障制度构筑农民参与基础

面对村民收入水平低的状况,D村进行“村社合一”改革,有效解决了“谁来干”“怎么干”的问题,同时壮大集体经济,让村民共享发展成果。在党组织的引领下,村党总支、村委会、村级股份经济合作社组成“三块牌子、一套班子”,促成“三驾马车”形成一个核心。通过“党组织+产业”的发展模式,发展壮大集体经济的责任落实到村两委班子。产业发展收益优先保障村民分红,剩余部分留给村集体,用以壮大集体经济、扩大产业规模和改善基础设施等。

贫困户可享受园区奶山羊入驻、夜间管理、技术指导、最低价收购等优惠政策,所需额外的支出仅是以每公斤羊奶按3毛钱向村上支付管理费;贫困户贷的款则统一从红星美羚乳业公司付给的羊奶款中按比例提取偿还。(D村党总支书记HHS)

在产业发展之初,为了动员村民参与奶山羊养殖,村庄整合项目资金,提供免费入驻政策,借助养殖大户的带动作用,发挥集约化养殖的规模效益。普通养殖户受制于资金和技术的缺乏而难以承担规模化养殖的风险,但在村集体经济的保障下,养殖户只需要投入劳动力要素和少量的组织管理费就可以实现“抱团取暖”,大大强化了村民的参与信心。通过“养殖大户+普通农户”的发展模式,奶山羊的养殖得到了统一组织管理,普通农户的参与促进了村集体经济收益同步提升,实现了村民参与和集体经济壮大的双赢。

村里先让我在别人的羊舍务工学习技术。去年村上又建了8栋羊舍,我们可以免费入驻,羊奶由村里统一组织帮着销售。现在一年的收入能有6万元,多亏了好产业和好模式。(D村养殖户HRC)

利益保障机制回应了村民增收致富的需要。D村为了更好地保障村民收益和集体经济壮大,制定了“5∶2∶2∶1分配机制”(3)收益的50%用于脱贫户产业奖补及村集体经济积累,20%用于全体村民产业奖补,20%用于奖励评选的“星级户”,10%的资金作为对村干部的考核奖励。,村民的收益有了制度保障,集体经济也得以稳定壮大。D村积极反哺乡民,建立起村标准化卫生室和覆盖各阶段的教育奖助政策,进一步强化对村民的吸纳效果。在治理资源不断下沉的乡村振兴时代,D村坚持变“输血”为“造血”,构建坚实的利益联结机制,动员村民参与奶山羊养殖产业,并利用党建引领下的“村社合一”的创新模式,寻求集体经济的壮大,为重构基层乡村治理提供经济保障。

5.组织引领:党建引领乡村振兴的组织基础

D村注重做好脱贫攻坚与乡村振兴的制度衔接,尤其注重党建引领的政策延续,持续建立并不断完善乡村振兴背景下的干部驻村帮扶、整合资金帮扶、部门包抓帮扶、领导联点帮扶、横向协作帮扶等政策,进一步形塑了乡村振兴的组织基础。在党建引领的乡村振兴实践中,“一把手”负责制以及党组织与产业的深度融合既有创新性,又具备实践性。

认真落实村党组织书记目标责任制、公开承诺制、绩效考核制、表彰激励制、过错追究制,以及村级班子和村干部绩效考核、日常纪实管理办法,建立健全村干部值班坐班制度,不定期采取电话查岗、实地暗访督查等方式,对干部值班情况进行督导检查,规范日常工作。(D村党总支书记HHS)

通过强化考核监督和加强制度规划,D村形成了五级书记(省、市、县、乡、村五级党组织书记)一起抓乡村振兴的工作机制。治理资源得以从上级政府直达基层一线,并在党组织的引领和监督下尽快投入实践产生治理效用。在产业发展过程中,D村为了解决党组织不具备市场经营主体资格的难题,由党组织牵头成立村级集体经济合作社来对接市场,创新出“党支部+村集体经济”和“联合党委+产业基地”的产业发展模式,并在县域内进行大力推广运用。D村“党组织+产业”的发展模式以产业发展为出发点,以重振基层党组织为保障,通过包联机制将上级治理资源真正贯彻运用到基层,通过集体经济发展凝心聚力扭转“空心村”的人力资源外流倾向,再通过党组织的吸纳将养殖大户、技术能手等吸纳入党,增强人才引进和保障工作力度,推动乡村人才振兴的发展,为乡村振兴赋予人才和人力保障。

我已经向党组织递交了入党申请书,希望以实际行动进一步向党组织靠拢。未来,希望以自己的致富经验带动更多群众实现创业致富,助力村庄乡村振兴事业发展。(D村养殖户WLL)

“农村要发展,农民要致富,关键靠支部。”这启示乡村治理者坚持党建引领动员农民参与的重要意义。面对基层乡村社会公共性逐渐消解及农民个体原子化、分散化的现状,想要推进乡村振兴政策的实施首先就要将农民组织起来,打造“聚人促事”的组织基础。通过党组织的下沉嵌入和党员先锋的示范带动作用,将原子化的个体小农聚合起来,以实现乡村公共性的重构。党建引领带动作用为基层组织运转和发挥社会效能提供了必备条件,为全面推动乡村振兴提供了组织基础(图2)。

图2 回应性动员的过程与机制

(三)回应性动员下的农民参与效能

D村通过需求评估、多元协商、赋权增能、利益联结、组织引领的回应性动员机制,有效促进村民参与乡村产业振兴,为实现复杂政策情境下的农民参与动员提供解题思路。在奶山羊产业发展过程中,村民的参与作用和主体地位得到充分体现,以奶山羊养殖为核心的村庄产业还发挥了吸纳作用,吸引在外村民回乡从事村庄产业建设,村民收入稳步提升,村庄产业不断发展壮大,最终实现产业振兴。

农民的积极参与是乡村振兴政策顺利推行的有效保障。《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出,要“坚持农民主体地位,充分尊重农民意愿,切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用”。D村从明晰政策目标出发,为了实现农民最大化参与,通过回应村情,选择具有一定产业基础的奶山羊养殖作为发展方向。在良好社会基础的支撑下,选择奶山羊养殖尊重了当地的乡土民情和自然气候条件,为村民参与乡村振兴提供现实基础。锚定奶山羊养殖的产业发展目标后,D村通过紧密的利益联结机制和普惠的赋权增能机制持续提升村民的获得感,让村民在奶山羊养殖中切实感受到收益的提高和素质能力的提升,为村民持续参与提供基础。产业带动机制和收益兜底机制最大范围地将普通村民吸纳到奶山羊养殖中,利用集体经济建设,发展成效得以惠及全体村民,切实提升农民获得感。D村还建立起回应反馈机制,借助入户大调查和问题台账制度让民意民声得到及时反馈和解决,不仅提升了村民的参与感和获得感,充分彰显村民在乡村振兴中的主体地位,由此产生的意见和建议还帮助村庄及时识别问题,排除发展过程中的潜在风险,增强产业发展的韧性与可持续性。面对基层组织涣散和村民原子化严重的现实条件,D村通过发挥村庄党员的示范带动作用,将党建元素融入产业发展,用组织化引领打开政策执行的局面,带动村民有效参与乡村产业振兴。

四、结论与讨论

国家在涉农领域的政策由汲取型向给予型的转变为基层治理结构的变革提供了现实条件。尤其是进入乡村振兴时期,随着治国理念的发展更新和治理情境的复杂化,基层治理愈发强调对差异化的地方性知识和多元社会需求的有效回应。本文构建起政策体制、动员机制和参与效能的关联性分析框架,考察复杂给予型政策中的农民参与动员问题。中国乡村政策体制经历了从简单汲取型到复杂给予型的变迁历程,相应的动员机制和治理结构也经历了从运动式治理、行政性动员到强调精细化治理和回应性动员的转变历程。进一步结合实证案例,我们考察乡村振兴背景下的农民参与动员实践,提炼出回应性动员机制。回应性动员强调充分运用地方性知识,通过回应基层需求实现对民众的有效动员。回应性动员产生于当前治理情境愈发复杂、政策体制跨部门综合的现实需求,是理解复杂性时代政策执行的重要视角。复杂给予型政策由于其利益关系的给予属性和结构目标的复杂属性而愈发强调与地方性知识的互动,而政策执行中对在地情境的回应成为动员民众参与的关键一环。回应性动员有效解决了复杂给予型政策执行中政策目标模糊、给予方式多元、民众参与意愿调动的难题,形成了农民有效参与的实践成效。

回应作为现代政府职能的重要方面,不仅蕴含着积极主动承担责任的价值要求,更具备立足于民众需求并超前、主动发现问题的实践导向[30]。在乡村政策体制和基层治理结构的转型过程中,回应性治理就是将农民的需求偏好纳入治理过程,通过一系列政策回应和柔性嵌入机制实现国家基层政权建设并维持乡村社会的政治整合。伴随着国家汲取型政策体制的消解,我国的国家政权建设具有了建构现代公共规则的基础。在汲取型体制时期,自上而下进行治理安排的政策结构形塑了压力型体制的政策执行逻辑。而汲取型体制的瓦解和给予型政策体制的兴起则打破了自上而下的治理逻辑。强调面向基层供给公共服务和满足公共需求的政策体制形塑了自下而上的治理逻辑安排。国家汲取型体制的瓦解和政策体制特征的转变产生了回应性治理的现实需求。基层治理者需要及时调整治理技术,通过回应协调多方利益,进而实现基层服务需求和政府资源供给的有效匹配与双重整合。回应性治理是民主化、法治化时代治理结构转型的重要实践方向。回应性治理的乡村基层治理逻辑更符合建构现代化公共规则的需求,能够为有效弥合“国家-社会”的治理张力提供实践基础。

本文研究结论的政策意义在于,复杂政策背景下的基层治理者应当注重因地制宜、精准施策,用扎实的需求评估、开放的多元协商、全面的赋权增能、紧密的利益联结、牢固的组织引领充分动员农民有效参与乡村振兴的积极性、主动性和创造性。