关于农业科研事业单位内部控制制度建设的几点思考

杨炘明

（龙岩市农业科学研究所，福建 龙岩 364000）

我国内部控制管理工作虽起步较晚，但相关的研究成果辈出，可就其理论内容来看，更多侧重于金融、制造、服务等热门行业，而面向农业板块的少之又少，十分薄弱。本文对农业科研事业单位内部控制的分析与探讨，能够基于现有理论基础上，实现与农业内部控制的对接，进而构建成一套具有农业特色管理体系，提高其对实际活动的指导力。同时，从实践角度来看，强调农业科研事业单位的内部控制管理、改革，能够以小见大，推动农业行业的产业转型、升级，对社会发展、经济发展都有着重大意义。

一、内部控制定义概述

总的来说，内部控制实际上就是为了保证单位经营活动顺利实行、财务数据真实可靠等进行的一套自律、自纠、自查的管理系统。在1936年，美国会计师协会发布的《独立注册会计师对财务报表审计》中首次提出了内部控制概念，此后，内部控制理念被不断扩充、丰富，直到1992年COSO委员会发布了《内部控制—整合框架》，其中从责任、目标、性质及流程等方面对内部控制下了全面的定义[1]。而就我国内部控制发展来看，相较发达国家较晚，但随着经济的快速发展和社会转型的不断推进，政府部门加快建设内部控制规范，但尚未形成如《内部控制—整合框架》一般的综合体系。

直到2008年，我国财政部等五部委联合发布了《企业内部控制基本规范》，要求上市公司对内部控制的有效性进行自评且披露，2010年，《内部控制配套指引》发布，开始从上市公司向本土大中型企业过渡，后续随着《国有企业内部控制框架》《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》《小企业内部控制规范（试行）》等的印发与实施，我国内部控制发展建设日趋完善。

二、农业科研事业单位内部控制制度现存问题

（一）内控环境问题

内部控制环境是农业科研事业单位发挥内部控制价值作用的根本，但目前农业科研事业单位的内控氛围感明显不强。一方面，管理类人才较少。农业科研事业单位的人员素质虽普遍较高，但是管理型人才较少，甚至是没有，部分管理层级人员甚至不知道什么是内部控制，更不用说执行，人员根基未打好，内部控制无法下沉。另一方面，管理层级多。农业科研事业单位同大多数事业单位一样，形成了较为烦琐的管理层级，人浮于事，决策效率低下，导致很多工作无法落到实处上，决策制定战线长，复杂的组织结构直接削弱了内部控制的实行效果。

（二）风险管理问题

农业科研事业单位的风险管理一直都是问题频发且未得到控制的部分。一是其风险管理意识十分薄弱。农业科研事业单位的事业单位性质，就意味着其风险管理意识的先天不足，在稳定财政拨款、隐性政府担保下，农业科研事业单位认为自身不存在风险，因为风险管理的背后有国家承担，这就导致单位全员缺乏成本意识，也就更不会采取风险管理行动，导致看似农业科研事业单位没有风险，实际上其只是将风险转移给了国家。

二是现有风险管理的形式化严重。农业科研事业单位一心想着怎么出科研成果，一般都没有成立专门的风险管理小组，对单位开展的活动进行风险评估，有也仅抽取部分关键数据进行简单分析，每年都是由财务填报一份内控报告应付财政，整个过程形式化严重，无法从中发现真正的风险点，且也未对得出的风险报告加以利用，风险防范不到位，潜在隐患较多。

（三）控制活动问题

内部控制活动是整个内部控制管理中最重要的环节，但就农业科研事业单位的内部控制活动流程来看，还存在诸多不足。

首先，审批制度建设不全。农业科研事业单位并未形成有效的审批流程，审批工作形式化严重，再加上现阶段农业科研事业单位的工作事项愈发复杂化，但单位并未据此更新审批节点，审批不彻底，或会造成不必要的经济损失，间接损害国有资产利益。

其次，人岗划分问题。农业科研事业单位也在积极响应事业单位改革工作，部分职能部门进行了融合和调整，但整体来看，农业科研事业单位的人员偏少，且处于调整期，其人员和岗位缺口都较大，导致部分人员不得不身兼数职，未严格按照不相容岗位相分离原则执行，部分工作处于未监控状态，一旦出现问题，极易出现责任推诿行为，责任认定模糊，影响单位的正常运转。

最后，内部控制制度执行不彻底。尽管单位制定了相应的内部控制管理制度，但真正的内部控制无法明确地按照制度内容推进，其柔性融进了单位的具体活动中，但农业科研事业单位的活动实际执行与内控约定内容出入较大，无法保证内控制度的彻底执行，制度内容流于形式，缺乏与农业科研事业单位活动深度结合的内控制度体系。

（四）信息沟通问题

信息对于农业科研事业单位来说十分重要，如一些涉及专利的保密信息，若没有保护好，会直接影响到农业科研事业单位的未来发展，但如何把握信息沟通交流的度，农业科研事业单位还有待优化。

一方面，单位的信息披露存在问题，其必须在不违背保密的前提下，满足单位内外的信息需求，但目前存在打着保密的幌子，拒绝给相关监管部门提供财务或内控上的信息，提高了国家管理的难度。

另一方面，单位内部的信息共享问题。其中，农业科研事业单位的信息系统建设有待提升，譬如网速较慢、数据信息还需人工辅助上传等，浪费了工作时间，且系统内部的数据共享度较低，存在重复作业，单位信息难以保持高度对称性，降低了沟通效率，也就直接降低了工作效率[2]。

（五）内控监督问题

内控监督是对整个内部控制管理周期的总结，但从农业科研事业单位现行内控监督情况来看，并未发挥其发现问题、解决问题的作用。

首先，农业科研事业单位的审计质量待提升。单位审计工作执行不足，一方面是因为人员能力的限制，再加上部分单位的审计工作由财务人员兼任，更是降低了审计质量。另一方面是单位对审计工作的重视度待提升，现阶段多依靠各部门、各岗位人员的自觉性，并未设置专职专岗，审计效果自然减弱。

其次，农业科研事业单位的监督标准过于单一，且多以事后监督为主。农业科研事业单位的内控监督内容设置多参考通用性的内控规范要求，与自身个性化领域结合不牢固，且其多以事后监督为主，淡化了事前预测、事中跟踪监督的作用，无法达到预测风险的作用，只能达到亡羊补牢的弥补效果。

三、农业科研事业单位内部控制制度建设优化

（一）明确内部控制目标与原则，奠定制度建设基础

从现代先进优秀的企业治理情况可看出，明确的战略目标、详细的管理框架是其取得成功、极富竞争力的根本，对农业科研事业单位来说同样如此。因此，其必须明确内部控制基本目标与实行原则，奠定内部控制制度构建机制。

农业科研事业单位的内部控制制度目标，即结合单位自身运作需要、国家财政要求以及相关政府部门监管，结合单位当前内部控制现状与缺陷，找出其中存在不足并加以改进、优化，同时对业务处理流程与管理制度细则加以细化，充分利用现代信息共享技术，做好单位的审计与稽核工作。

农业科研事业单位的内部控制制度优化原则总结如下。

1.合法合规性原则。即农业科研事业单位的内部控制管理，不管是流程建立还是制度搭建，都不得与国家相关法律法规相背离，微观上来看，其必须满足《基本规范》《配套指引》等，而宏观上来看，像《会计法》《行政事业单位内部控制报告管理制度》等，都是农业科研事业单位进行内部控制管理时应当遵守的原则。

2.整体性原则。即农业科研事业单位在进行内部控制时，必须重点考虑全面性与系统性，对人、财、物进行多角度的掌控，尽管内部控制需要对单位的全活动进行拆分与细化，逐一设计，但不得与单位整体背离，需具有较强的逻辑性与可操作性。

3.制衡性原则。即在进行内部控制筹划时，各岗位与各人员间是相互牵制和配合的关系，主要表现在纵向与横向上，如在执行某项业务活动时，由两个或两个以上的不同岗位人员办理，即为横向部门牵制和配合，避免舞弊或违规行为出现，而除了主要执行者操作外，还需上级管理人员的审批与通过，这即是上下级纵向间的监督与牵制[3]。

4.效益性原则。即农业科研事业单位进行内部控制管理，其花费的成本尽管不太可能创造经济效益，但最低限度要完成项目本身科研任务，尽最大可能创造社会效益、生态效益，只有这样才是有价值的内部控制管理。

（二）优化内部控制环境

内部控制环境是农业科研事业单位展开内部控制工作的根本，结合工作实际，笔者建议从如下进行优化。

首先，清晰化单位组织结构，精简管理层级，保证各职能部门设计等的精简与高效。一方面，要明确各管理层的具体职责与权限，保证权责分离而又能相互制衡，可维系单位正常运作；另一方面，农业科研事业单位必须梳理内部机构，归并重叠部门，精简授权，聚焦核心职能，撤销不必要的委员会，并编制业务流程图、明确制度细则，并勒令全员严肃执行。

其次，农业科研事业单位是以农业科研为主要目标，其科研方向必须与当前农业发展政策为指导，服务于广大农民，参与人员要掌握十分多的专业技术，如基因学、育种等，因此单位必须做好人力资源管理工作，加大对专业知识的考核力度，致力于提升单位全员的综合素质。

（三）强调风险管理质量

风险管理是农业科研事业单位一直以来的短板，也是其实行内部控制管理时必须进行的重要事项。

一方面，农业科研事业单位必须增强其风险管理意识，尤其是单位管理层的风险重视度，可通过单位交流、专家咨询以及专业培训等方式进行内部宣传，积极进行学习，沉淀风险管理内涵，使其转化为单位日常工作的一种。

另一方面，做好单位风险识别、风险防范与控制工作，一要根据风险的重要程度对其进行评估划分，分析其发生的概率；二要构建单位风险数据库，结合单位业务活动，明确哪种风险采取哪种措施，做到风险精准防范、控制，降低风险对单位的负面影响，也是减轻了国家财政的压力，保证国有资产完整性的重要做法[4]。

（四）优化内部控制活动

内部控制活动是践行内部控制有效与否的关键环节，农业科研事业单位必须重视该阶段的建设优化。

第一，严格做好不相容职位相分离。农业科研事业单位需结合业务性质，配备合理的岗位，做到专人专岗，并明确其具体的职责内容，清晰化职责界限，严禁越权处理，便于后续责任的归属认定，直接避免了责任推诿行为，也端正了单位人员的工作态度，提高了工作认真度。

第二，做好授权批准控制工作。授权批准涉及批准人与经办人，单位需根据其资产重要性与数额大小等确定相应的审批层级与审批权限，最大程度上保证资产的安全完整。如项目组采购材料5000元及以下的，由项目组依据项目任务书自行采购，采购材料5000元以上至50000元的，项目组提出书面申请，经逐级审批后方可采购。采购材料超过50000元的，项目组提出书面申请，则需要单位召开会议，统一审批通过方可采购。

第三，启用预算管理，避免资源浪费。一要做好预算编制工作，严格根据农业科研事业单位的实际需求确定预算内容；二要加大预算执行力度，保证预算计划的刚性约束；三要做好预算反思，从中发现预算管理周期中存在的问题，为下一阶段预算筹划提供借鉴。

（五）强调内部信息沟通

在内部信息沟通方面，农业科研事业单位可从如下方面进行优化。

一是强调线上系统运用，实现智能化办公与沟通。农业科研事业单位虽不比其他国企或民营企业，但随着经济的发展和国家对农业的愈发重视，其规模也在不断壮大，经营范围愈发广泛，人员也在不断扩充，这种情况下，单位必须借助线上信息系统的运用，提高纵向和横向的沟通频率与时效性，形成可追踪、可监控、可管理的线上业务流程链条，减少人工处理的局限性，提高单位内部信息的对称性[5]。

二是要把握好单位信息披露程度，做好农业科研事业单位的信息公示工作，在保证专利信息安全的情况下，便于国家财政等相关部门了解单位实际情况，及时更新固定资产等信息，提高农业科研事业单位的信息透明度。

（六）保证监督管理质量

监督管理是对单位内部控制执行效果和质量的二次审查，农业科研事业单位可从如下几个方面加以梳理优化。

第一，保证审计独立性与专业性，将单位审计工作与财务工作做明确区分，强调人员自我监督的同时，提高其自纠自查的能力，组建专业审计小组或部门，积极参与到单位内部控制建设工作中，结合单位目标，检查内控行为是否有效，进而给出合理、客观的评价，便于后续单位修复、更正。

第二，发挥外部监督作用，农业科研事业单位的外部监督力量主要源自国家和社会，一方面，通过单位的信息公示借助社会舆论进行监督，拉近政府与群众的距离；另一方面，国家相关部门应做好督查、稽核工作，便于其财政资金筹划。

四、结束语

综上，农业科研事业单位进行内部控制管理，不仅是其自身持续生存、运作的基本诉求，更是国家财政、相关政府部门对其提出的根本要求。单位只有从自身实际出发，结合发展目标和业务性质，才能构建出一套实用性更强的内部控制制度体系，促进其良性运作，但就目前单位实况来看，其内部控制管理任重而道远。