新型农业经营人才队伍建设研究

【关键词】农业强国 乡村振兴新型农业经营人才队伍

【中图分类号】C913 【文献标识码】A

全面推进乡村振兴，人才振兴是关键；实现农业农村现代化，人的现代化是关键。建设农业强国，离不开强大的农业经营人才队伍。党的二十大报告明确提出了要加快建设农业强国，2023年中央一号文件对加快建设农业强国提出了具体要求和目标，指出要建设供给保障强、科技装备强、经营体系强、产业韧性强、竞争能力强的农业强国。农业从根本上来说是一个产业，要实现农业供给保障强、科技装备强、经营体系强、产业韧性强、竞争能力强，必然要求培养一支强大的农业经营人才队伍，这既是建设农业强国的前提条件，也是实现农民富裕的重要路径。

近些年，年轻人“跳回农门”正在成为新时尚。有的人放弃城市的工作，回农村跨界开社区生态农场；有的博士生回到农村，乐此不疲干起了养殖；市面上许多小而美的农副产品品牌，十有八九背后有“高人”在运营。这些人有一个共同的名字：新农人。但实际上，新农人是一个媒体用语。从公共政策维度看，新型职业农民和新型农业经营主体正在农业发展中发挥越来越重要的作用。在加快建设农业强国的目标下，要着力打造包括新型职业农民、新型农业经营主体和新农人在内的强大的新型农业经营人才队伍。

习近平总书记指出：“要提高农民素质，培养造就新型农民队伍，把培养青年农民纳入国家实用人才培养计划，确保农业后继有人。要把加快培育新型农业经营主体作为一项重大战略，以吸引年轻人务农、培育职业农民为重点，建立专门政策机制，构建职业农民队伍，为农业现代化建设和农业持续健康发展提供坚实人力基础和保障。”新型农业经营主体是以家庭经营制度为基础，具有相对较大经营规模，与现代农业及市场经济相适应的农业经济组织①。新型农业经营主体重点在于“新”，突出表现在与现代农业发展相适应的“新”农业经营人员、“新”经营方式、“新”农业业态。新型农业经营人才队伍既包括新型农业经营主体的从业人员，也包括新型职业农民以及各种类型的新农人。作为农业现代化的主力军，新型农业经营人才是农业生产经营过程中不可或缺的基本单元与造血细胞，不仅能够服务于农业产业产前、产中、产后全过程，更能带动农业新业态的创新发展，为农村带来新的发展动能。强大的新型农业经营人才队伍不仅是实现农业强的必要条件，更是实现农民富的重要途径。

现代农业产业的全过程需要新型农业经营人才。现代农业产业链是涵盖产前、产中、产后的复杂系统，涉及农产品的研发、生产、加工、储运、销售等诸多环节。随着农业结构调整的深入推进，农业产业链不断延伸，农业分工日益深化，农业产业面临着转型升级的客观需要，即全面提升农业产业的生产和技术水平，提高规模化、集约化、市场化和产业化的程度。农业产业在转型升级过程中对新型农业经营人才必然有更多的需求。传统农业生产经营人员的市场竞争力较弱，农业从业人员存在科技素质偏低、能力薄弱等问题，难以有效应对现代农业对产品储运、销售等环节的新要求（产品定位、特色打造等）。在健康农业、绿色农业、数字农业等现代农业的发展目标下，迫切需要培养一批与其相适应的新型农业经营人才。

一方面，綠色发展目标对节约利用农业资源、保护产地环境等提出了更高的要求，具备高素质、高专业技能的新型农业经营人才能够创新管理方式与生产经营模式，改变高耗能、高排放、高浪费的传统生产方式，提高绿色生产技术使用率和资源利用率，减少化肥、农药等投入品的使用，实现农业可持续发展②。因此，需要培养一批具有绿色发展理念、掌握绿色生产技术的新型农业经营人才。另一方面，随着数字农业、数字乡村的深入发展以及电子商务的应用与普及，农业产业链对农业经营人员的数字化管理水平、应用水平、技术水平提出了更高要求，迫切需要一批能够运用新型生产要素，为现代农业生产技术提供指导，能够抓住数字化时代的发展机遇，利用数字经济为农业、农村、农民带来更多红利，并在农业数字化转型过程中发挥领导力量的新型农业经营人才。

发展农业新业态需要新型农业经营人才。从乡村产业形态来看，未来的农业不再局限于传统的第一产业，而是一二三产业融合发展的新农业。三产融合意味着农业产业不仅要纵向延伸，更需横向拓展，通过将原有的农业生产环节与物流、养老、观光、电子商务等第二、第三产业紧密相连，促进产业间的融合渗透，在产业交集处催生出新模式、新业态。近年来，农业资源要素的深度融合已经催生出了多种新型农业业态，如产业链的横向拓宽催生了休闲农业、会展农业、景观农业、康养农业等，科技手段的应用衍生出了智慧农业、农产品电商等。农业新业态打破了传统农业发展的单一模式，使得原产业链得以延伸，原价值链得以扩增，加快了农业转型升级，成为促进农村经济繁荣增长、推动农民增收致富的重要抓手。

囿于普通农户的科学技能不足、文化知识短缺、应用能力有限，农业新业态呈现出的新思维、新理念、新技术、新内容等超出了其能力范畴，其难以适应农业新业态的规模化经营、专业化经营、智能化管理以及竞争性市场。因此，培育发展农业新业态需要一批具备多元化专业背景、熟知农业技术与管理技术、具有创新意识与前瞻视野的新型农业经营人才发挥“领头人”作用，推动三产深度融合，带动更多的小农户发展农业新业态。

建强新型农业经营人才队伍是增加农民收入的重要途径。建设具有中国特色的农业强国与扎实推进共同富裕的目标并行不悖，没有农民的富，也难有农业的强。经营农业的农民群体不仅是农业农村的建设主体、治理主体，更是农业强国的受益者。农业强国建设不仅要实现农业强，更要实现农民富，不仅要让农业成为具有强竞争力和引领性的产业，更要实现广大农民群体安居乐业，让农业从业人员有充足的回报、充分的收入、全面的发展。

我国农业总体规模虽然庞大，农业产量和增加值也稳居世界前列。但从回报率来看，我国农业劳动生产率远低于非农产业部门，且劳动力人均农业增加值相较于主要农业强国而言存在一定差距。人才的规模水平、素质高低不仅决定着农业发展的现代化水平，也影响着农村的经济发展情况、农民群体的富裕程度。高素质的农业经营人才在经营规模化、现代技术应用、投入产出效率、市场化经营理念等方面具有明显优势，能够借助新技术、新知识、新手段、新方法，推动农业生产经营模式向规模化、标准化、精细化、集约化、专业化、高效益、高附加值转变，从而激发农村经济发展活力，实现农民持续增收。

建强新型农业经营人才队伍是建设农业强国的根本保证。2023年中央一号文件明确指出：“强国必先强农，农强方能国强。”农民群体是农业和农村的主体，加快建设农业强国需要充分发挥亿万农民的主体作用，重视对农民主体自身发展能力的塑造，激发其内生动力，释放其创造伟力。不可否认，我国农业经营人才队伍在年龄结构、性别结构、学历结构方面仍存在一定不足，呈现出学历层次偏低、综合素质不高、年龄失衡等问题，难以满足建设农业强国的目标。由此，建设一支创新能力强、发展动力足的新型农业经营人才队伍成为我国由传统农业向现代农业转型的现实需求。农业强国建设需要树立“人才先行”理念，发挥人才在农业供给侧结构性改革、农业现代化发展中的第一资源作用，引进知农爱农的先进人才，带动小农户融入农业现代化经营中，增强其发展能力。

新型农业经营人才队伍建设不同于传统农民培训，且相对于其他群体培育而言，是一项复杂重大、长期系统的工程，是涉及农民职业能力培养以及农民职业化的社会环境培育等多方面因素的统一体。由此，建强新型农业经营人才队伍需要多措并举、常抓不懈。

注重培育转化，将部分传统农民发展为新型农业经营人才。培育和支持有经验的、有意愿的传统农民，特别是新生代农民成为新型农业经营人才。逐步促进传统农民知识更新，改善农业生产的技术和管理，更好地把握消费需求，进而使传统农民成为懂技术、善经营、会管理的高素质农民。当前的新型职业农民大部分是由以家庭农场和合作社为主的传统农民发展转化而来，与小农相比主要是在规模方面发生变化，在经营理念、经营方式方面并没有发生显著变化。因而，要使其转化为新型农业经营人才，需要提高其职业化水平。

一方面，要加强农民技术和经营教育，建设涉农企业、新型经营主体，提供更广阔的组织生产要素、创新发展才能展示平台，为乡村的年轻人提供更多的就业机会。建设一批新型农业经营人才培育实训基地，深入地、分层分类地开展全产业链培训，进而提升农业经营的效率。另一方面，要增强资格认定弹性和职称评定激励。目前在家庭联产承包责任制下，实现完全的农民职业化难度较大，所以要适度放宽资格认定标准，比如对特别优秀、贡献突出的家庭农场主、农民专业合作社带头人等适度放宽年龄、学历等方面的限制，探索建立新型职业农民职称制度，其在一定程度上可以弥补农民职业化水平不高的问题。职称是一种为农村选人、留人、育人、用人的策略，既能够吸引激励愿意和乐意扎根农村从事农业生产经营活动的优秀人才，也能够辐射带动当地产业的发展，尤其是技术引领实现规模化效应，从而进一步支持新型农业经营人才获得有关政策支持和产品“标签”，进入特定的细分市场。

加大引进力度，让“四乡人才”充实新型农业经营人才队伍。“四乡人才”是指毕业生到乡、能人回乡、农民工返乡和企业家入乡。新型农业经营人才不一定都是农家子弟，也需要多渠道地吸收引进以上几类人才，同时要改进完善城市专业人才进入农村、服务农村的机制。比如，可以支持各地制定财政奖补、工资补贴等优惠政策，吸引大中专毕业生等各类人才领办创办农民合作社。可以说，在当前现有新型农业经营人才存量无法满足农业产业化发展需求的形势下，大力引导“新”人进入农业农村领域具有重要的现实意义。

要坚持内生发育和外部引进并举，将农民视为一种职业而不是身份，对于新型农业经营人才要提出关于农业科技水平和经营能力的底线要求。随着农村改革的深入，非农和农民可以越来越顺畅地进入或离开行业，新型农业经营人才也要有进有出。成为新型农业经营人才，将是主动的选择。另外，新型农业经营人才还将承担一些新功能。新型农业经营人才作为农民富和农业强的联结点，适应新产业、新业态的发展要求，需要具备一定的互联网思维、生态农业理念和市场化思维，在保障粮食和重要农产品有效供给、提高农业质量效益和竞争力、提升产业链供应链现代化水平等方面承担多项功能，在深化农村改革、提升乡村治理能力、加强乡村建设等方面发挥重要作用。

推动高龄农民退休与职业退出，推动资源向新型农业经营人才集中。只有为上一代解决后顾之忧，才能为下一代提供更好的愿景。目前“农民”本身更多的体现为社会性含义，而非职业化概念，所以当前农民群体中有相当一部分是非农从业者。根据第三次全国农业普查数据，2016年，全国农业生产经营人员31422万人。③而2016年末全国乡村人口数量为58973万人。也就是说，非农从业者占当年乡村人口数约47%。由此可知，应在现有的家庭联产承包责任制下进行实际区分，逐步转化剥离农村居民中非实际农业经营人员，以应对老龄化、兼业化、碎片化、副业化等问题，将目标聚焦新型农业经营人才，提升培育的精准度和效率。

具体剥离方法主要有两个。第一，通过有力措施鼓励农地资源向实际经营人员流转。目前，我国农地经营存在几个突出问题：一是因为各种因素叠加导致农户抛荒行为出现；二是缺乏对农民退出农地承包权的有效激励，使得部分农户土地流转意愿不高，同时土地产权不清晰，土地流转定价机制不合理，造成农民土地权益受损④；三是较高的土地流转价格在一定程度上抑制了规模经营主体获取信贷资源，成为影响适度规模经营的阻力。⑤在这种情况下可以考虑建立“国家农村土地银行制度”，即在农村土地集体所有制度不变的前提下，国家加强对农村土地的干预和宏观调控。“国家农村土地银行”是对农村土地“国有化托管”的一种可能尝试，其不同于一般意义的土地流转机構或者土地融资机构，而是基于农地政策目标的实现，主要通过政府组织，以国家信用为基础，以吸收、储备、经营、转租、回取农民的承包地或承包地使用权为主要职责，不以盈利为目标、具有公益性和政策性的机构。成立“国家农村土地银行”可以在一定程度上解决上述问题。

另外，在政策允许的情况下，在各方面条件成熟的地区，土地长期存入银行的农民或者合作组织，允许以长期土地承包权为抵押，向银行申请贷款，进一步促进土地流转。在运行条件相对较差的地区，“国家农村土地银行”可以组建农业种植机构，进行直接经营，这也符合国家对粮食等准公共品的供给直接负责的原则。在粮食等重要农产品市场供应充分时，可以对农地进行休耕型储备，这有利于降解耕地污染，保持地力，实现土地银行的环境效益。不愿意继续从事农业生产活动的农民则可以通过城镇化和农业新业态为其提供非农就业机会。

第二，重点谋划通过养老保障鼓励高龄农民离岗，整体提升农业经营效率。在传统的主要依靠土地进行养老的方式之外，我们需要探索更多样的养老方式，比如“土地换社保”⑥。作为农民养老保障的一种选项，“土地换社保”能够有效解决农民的后顾之忧。

完善政策支持体系，谋划好新型农业经营人才发展愿景。首先，为农民（特别是青年农民）的未来提供稳定的政策预期。要保持农村土地承包关系稳定并长久不变，以增加农户对农地的长期投资，加快推进土地流转，最大程度降低年轻人入乡创业的顾虑。虽然第二轮土地承包到期后再延长30年政策可以改善土地细碎化问题，但对生产效率、地力保护等产生的影响较小。⑦由此，一些农户由于对政策不确定性的担忧，害怕第二轮土地承包到期时（或到期前）将失去土地，对转出土地不放心⑧，从而采取粗放经营或抛荒等方式来维护自身的土地权益。此外，有机农业生产对土地质量要求较高，一般要对土壤进行3—4年的有机转换，投入大、周期长，因而一些新型农业经营人才不敢做长期规划和投资。

其次，加强新型农业经营人才社会保障。应为新型农业经营人才提供良好的社会保障，加强职业的吸引力。可以鼓励有条件的地方引导新型农业经营人才参加城镇职工社会保险，为新型农业经营人才创业兴业解决后顾之忧。比如，2021年8月发布的《北京市“十四五”时期乡村振兴战略实施规划》明确提出力争到2025年，北京实现全市就业农村劳动力基本纳入城镇职工保险体系。2022年北京市政府工作报告提出支持农民就业创业，实现5万名就业农村劳动力纳入城镇职工保险体系，多措并举促进农民增收。2022年11月，北京人力资源和社会保障局发布《关于进一步强化农村劳动力就业管理服务的通知》，其中提到北京将推广社会保障卡应用，将社会保障卡作为农村劳动力办理求职登记、转移就业登记、享受公共就业服务和各项促进就业政策的主要凭证，逐步取消《北京市农村劳动力转移就业证》。当前，北京市农民已经可以参加城市灵活就业人员养老保险，促进了更多农村劳动力获得稳定收入和保障。

最后，进一步完善面向新型农业经营人才的农村金融、信贷、保险等支持政策。具体来讲，稳妥引导金融机构创新农村金融产品和服务方式，完善项目支持、生产指导、质量管理、对接市场等服务；强化对新型农业经营人才的信贷支持力度，鼓励金融机构开展新型农业经营人才信用等级评价，为资信良好的新型农业经营人才发放信用贷款；加大农业保险保费财政补贴力度，有效满足新型农业经营人才的风险保障需求；完善全国新型农业经营人才名录数库，构建新型农业经营人才管理服务系统，开展针对性指导服务。

党的二十大报告强调：“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责，牢牢守住十八亿亩耕地红线，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田，深入实施种业振兴行动，强化农业科技和装备支撑，健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。”⑨我国是一个农业大国，要从农业大国迈向农业强国，既要体现中国特色，立足我国国情，更需要在强人才上下功夫。培育新型农业经营主体及其人才队伍，是实现农业现代化、建设农业强国、全面推进乡村振兴的重要举措之一。

（作者为中国农业大学人文与发展学院教授、博导）

【注：本文系研究阐释党的十九届五中全会精神国家社科基金重点专项项目“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接研究”（项目编号：21AZD038）階段性成果】

【注释】

①郭庆海：《新型农业经营主体功能定位及成长的制度供给》，《中国农村经济》，2013年第4期。

②罗明忠：《人力资本视角下中国农业强国建设的基本路径》，《求索》，2023年第1期。

③农业生产经营人员是指在农业经营户或农业经营单位中从事农业生产经营活动累计30天以上的人员（包括兼业人员）。

④左停、周智炜：《建立国家农村土地银行实现农地公共政策目标——多架构“国家农村土地银行”的政策思路》，《北京社会科学》，2014年第1期。

⑤郭连强、祝国平、付琼：《农村土地流转规模、流转价格与规模经营主体信贷配给》，《学习与探索》，2022年第5期。

⑥“土地换社保”本质上是被征地农民放弃土地承包权与宅基地使用权（即“双放弃”），通过“农转非”身份获得“市民待遇”，进入城镇社会养老保险体系，在达到退休年龄后按月领取养老金的一种安置方式。

⑦姚志：《二轮承包到期后农地调整的理论逻辑与社会影响》，《现代经济探讨》，2021年第1期。

⑧纪月清、杨宗耀、方晨亮等：《从预期到落地：承包地确权如何影响农户土地转出决策 》，《中国农村经济》，2021年第7期。

⑨习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2022年10月26日。

责编/孙渴 美编/杨玲玲