供给校正与有效回应：城市民生诉求的治理之路——以深圳坪山区民生诉求系统改革为例

兰 峻

（中共深圳市委党校，广东深圳 518118）

一、城市民生诉求回应的理论和实践分析

随着经济社会的不断发展，人们对政府所提供的公共服务也提出了更高要求，政府显然已充分认识到这种变化，并基于时代发展和现实需求，推动大数据、云计算、人工智能等信息技术融入各项政策，以期有效回应民生诉求。如国务院设立“互联网+督查”平台、开通“政务服务举报投诉平台”等，浙江省推行“最多跑一次”、江苏省推行“不见面审批”、上海市推行“一网统管一网通办”等政务服务改革，督促政府部门切实解决民生诉求，架起了政府与公民互动沟通的桥梁。但随着民众反映诉求的持续增加及政府部门办理中的“力量短缺”“惯性疲劳”，一些回应有可能演化为形式上完备但未能实质上解决问题的回应，即“无效回应”。如何避免这种“无效回应”、增强政府回应的有效性，成为民生诉求回应的现实问题。

我国学界对政府回应的研究主要围绕两个视角展开。公共管理学视角认为，政府回应是政府与公众的互动过程，政府必须对公众的需要和所提出的问题做出积极敏感的反应和回复，不能无故拖延或没有下文，同时定期主动地向公众征询意见、解释政策、回复质疑［1］。政治社会学视角认为，回应是社会互动现象、关系及过程的理论规制，是基于治理理论、服务型政府建设、公民社会发展等而创造的一个新范畴［2］。综合两种观点，我们认为，城市民生诉求的回应是以引导公民层面有序参与为前提，以建构民众诉求的解决机制为核心，以政府科学决策、服务精准供给为目标的民众与政府互动的过程。这种回应或互动过程的有效性受到诸多因素的影响：一是公众参与程度。公众参与是提高政府回应市民诉求程度的最重要因素，而参与民众的满意度既是政府回应质量和效能的直观表达，也是反映政民互动渠道畅通与否的体现［3］。二是区域发展水平。一般来说，发展水平高会提升民众诉求的精细化程度，而这会增加政府回应的办理难度。同时，区域发展水平提升也往往意味着政府拥有更多可投入民生建设的资源，这也在一定程度上提高了政府回应能力。三是机制建设情况。政府会围绕诉求回应建构对政府部门的督促机制、对社会主体的动员机制，也会搭建地方政府网站、热线电话、官微官博等平台。机制、平台建设力度从一定程度上影响着回应效果。现实中，上述因素相互制约又相互作用，导致许多城市存在民生诉求办理职责不清、政府回应过程相互推诿、回应注重形式而缺乏行动有效性等问题。

针对上述问题，近年来，国内城市纷纷探索民生诉求回应机制。如北京市推行“街乡吹哨、部门报到”改革，强化部门合作，撬动社会资源，为解决民生诉求提供新路径。上海市在基层推行以听证会、协调会、评议会为内容的“三会”制度，扩大公众参与度，同时推进超大城市“数治”新范式，为解决民众诉求提供数字化支撑。深圳市探索了民生微实事、人大代表联络站、民意畅达机制等民生诉求回应机制。这些探索呈现出一些共同特点：一是拓宽民众诉求“表达权”。通过建立网络、邮箱等渠道，让民众表达诉求的渠道更加多样、通畅。二是强化街道社区“处置力”。注重为城市治理的基层单元街道及社区赋权、赋能，推动城市治理重心下移，让作为城市治理基层单元的街道和社区不仅有职有责，而且有调度权，从而提高处置能力。三是严格处置考核“指挥棒”。层层传导压力，推动政府部门在职责范围内真正解决民生诉求。北京采取“分级分类办理，街乡层面能解决的现场解决，不能现场解决的上报区级指挥管理系统，确定责任部门，限时办结，并公示反馈、评价考核、跟踪问效”［4］的办法；深圳盐田区民意畅达机制由“群众工作部对报送来的诉求进行整理归类，填写《工作流转表》，将诉求按不同性质分流至各相关责任部门处理”［5］。为确保考核的硬约束，北京采取“组织部门牵头，月通报、季调度”，深圳市盐田区采取“在组织部加挂群众工作部的牌子”的办法，由强势部门负责转办、督办和考核评价。

这些探索取得了明显成效，同时也存在着一些共性问题。其一，探索多在广泛收集汇总民意的基础上进行，适应了当下的民众需要，但改革探索一旦成为制度设计，往往就丧失了持续关注民意的动力。而民众需求不断变化、不断发展，民生诉求日趋即时化、个性化、复杂化，把不断变化的民意持续纳入到制度设计中，让改革探索持续完善、制度架构更具包容，这是一个长期过程。其二，现有探索的制度化水平仍然不足，针对许多超越单个部门职责范畴的民生诉求，往往是多部门联动及作为上级的政府领导进行协调，或者“力量下沉”，把解决问题的职责和资源（包括执法人员）赋予基层，让“吹哨人”变成了事实上的“处置人”，这说明在横向的党委政府各部门之间、纵向的“市—区—街道—社区”的治理层级上存在职责不明晰，最终增加了处置环节、延长了处置时间，从而影响回应的有效性。而解决上述两个问题的关键就是持续找准需要，并以此优化、校正政府的民生供给，让各类诉求能够快速、规范处置并在此基础上有效回应。

二、深圳市坪山区民生诉求系统改革的个案描述

深圳市于2009 年6 月成立坪山新区，2017 年1月成立坪山区。坪山区总面积约168 平方公里，常住人口55 万，位于深圳东北部，地处深圳、东莞、惠州及河源、汕尾“3+2”经济圈地理中心位置，是粤港澳大湾区向东辐射的重要门户和广深港澳科技创新走廊的重要节点，被深圳市委、市政府定位为深圳东部中心、深圳高新区核心园区、深圳未来产业试验区。自成立伊始，坪山区就把民生诉求系统改革作为“1 号改革任务”，持续推进“小切口、深层次、渐进式”改革。经过努力，构建起“集中受理、统一分拨、协同处置、多元共治”的民生诉求全周期管理机制（见图1）。2021年，该探索被国家发改委列为全国推广创新举措，并被国务院办公厅宣传推介。

图1 深圳市坪山区民生诉求全周期管理机制

（一）表达与受理

针对受理端口“多、乱、杂”的症结，通过关停、合并、共用接口等方式，全面整合12345、数字城管、网格管理、政府邮箱、微信、微博等160个受理渠道、6 个分拨平台［6］，主推微信端“@坪山”入口，实现受理渠道的完全整合。为引导群众积极表达诉求和反映问题，通过“覆盖+激励”，实现系统引流和使用习惯培养的目标。覆盖方面，包括定制宣传贴，在城中村、三小场所、花园小区、重点交通路口等各行业各领域进行全覆盖张贴宣传，在民生诉求系统反映的群众诉求密集、高发地进行重点张贴，通过微信、新闻、户外广告牌等进行宣传推广，便利居民接触使用。激励方面，主要是借鉴互联网流行的“红包”激励方式，吸引居民通过民生诉求系统微信端渠道反映诉求、评价满意度、参加问卷调查、参与社会服务与城市管理工作。红包分为基础红包、奖励红包、问卷红包三类，自2018 年2 月至2021 年底，共发放红包近14万个，吸引了大批居民持续关注参与民生工作，创新坪山微信公众号用户数从2019年的7.74万人增至2021 年的17.74 万人。经过持续努力，微信端“@坪山”成为群众表达诉求的主流形式。在2021 年8.9 万宗事件中，微信端“@坪山”达61.16%，热线33.13%，其他渠道5.71%。

（二）分拨与转办

在制定职责清单实现“‘三定’规定→政府管理→民生服务”有机衔接的基础上，建立科学分拨机制，由政务服务数据管理局统一分拨，最大限度减少中间流程。统一分拨队伍实行“谁分拨谁跟踪”“一跟到底”“全程负责”，探索“平战一体”模式。通过构建“1+6+23+N”的事件分拨体系，区一级分拨人员统一整合到区值班应急与智慧管理指挥中心，6 个街道分拨人员统一整合到街道指挥分中心，并实行应急值班和事件分拨“平战一体”运行模式，起到1+1＞2的效果。

为确保分拨科学性，坪山区由区委编办牵头，针对以部门为单位编制、同类事项职责分散的问题，梳理分拨难点、职责争议点，将同类事项在不同部门的职责分工串联起来，实现事件的全流程、全周期管理。首先，以标准为前提，将各部门职责全部纳入清单编制范围，将事项分细、分工划清、责任做实，实现职责清单事项编号、类别、名称、问题描述、网格事件、分类标准、业务主管单位、处置责任单位、法律法规依据、处置等级等编制标准“十个统一”。其次，以逐年修订、逐步精细颗粒度的方式，将各类管理服务事件细分为4级19类1666项，真正做到精准精细。为保证职责清单符合实际、体现实效，实行清单动态管理，常态化收集部门职责边界不清问题，明确后及时调整清单；因机构改革、法律法规规章和上级政策文件调整等原因需删减的，及时从清单中删除。按照职责法定原则，查找并更新职责依据11315 条，其中法律115部、法规183 部、部门规章274 部、省市地方规定518部、司法解释4部、团体规定21部、“三定”方案15个、会议纪要7个，精准梳理部门职责，并经法律顾问审查，确保应编尽编，应列尽列。在2021年出台的第五版《坪山区“一网统管”职责清单》中，在一级分类中包括市容环卫、安全管理、环保水务等19 大领域，在二级分类中对19 大领域的各类事项再细分为138 项。以环保水务为例，在二级分类中细分为水污染、大气污染、噪声污染、固废污染等17类；在三级分类中，仅噪声污染又细分为工业噪声、建筑施工噪声、社会生活噪声等8 类；在四级分类中，仅社会生活噪声又细分为广场舞噪声、装修噪声、空调噪声等14 类。1666 项职责清单，较2018年第一版的512项增加了1154项。通过细化明确诉求处置部门，攻克了民生调处最难啃的“硬骨头”［7］。

（三）处置与反馈

各部门根据职责对系统分拨的事件进行处置，通过采取“首办负责制”“并联派件”“正向激励”“先抢修、再问责”等快速响应机制，全面提升事件处置效率。

一是纵向联动，逐级处置。建立“社区—街道—区”的诉求纵向联动处置机制，将日常巡查发现问题通过即采即办、协同处理、联合整治、街道执法、区级介入进行处理。巡查发现的即采即办事项由综合整治队员即发现即解决；其他整治事项通过系统呼叫整治人员共同解决。巡查发现的职责范围外问题依托民生诉求系统上报，社区党委和综合整治队每周联合集中整治。对需街道执法或区直部门权限处置的事项，综合整治队员上报后由系统分拨交由街道或区直部门处置。例如，巡查队员巡查发现违规使用直排热水器的问题，录入系统并现场督促整改，涉及人员接受的，整改后由巡查队员拍照上传、结案；对于反复劝说、拒不接受整改的住户，巡查队员录入问题，系统分拨给街道职能部门，由其到现场核实、宣讲政策、督促整改，责任人拒不整改的予以强制拆除；对于仍不配合、态度恶劣，无法完成整改结案的，分拨给辖区派出所或区消防大队等职能部门，由其按照法律规定，对责任人违规使用直排热水器问题进行执法，最终完成整改，结案归档。社区巡查发现问题的整改过程中，坚持以系统分拨为核心，以问题事项合理分类为基础，以各部门执法力量下沉为保障，实现治理力量与治理难度的动态匹配、社区化解与上级处置的相互补充。2021年，在通过民生诉求系统精准分拨的事件中，由社区处置的事件占比仅为8%，由区级部门和街道处置事件占比分别为59%、33%，实现矛盾有效及时化解与社区减负的双赢。

二是数据共享，助力处置。数据赋能社区治理必须以数据下放到社区，让社区更充分更全面了解辖内情况［8］。坪山区由政务服务数据管理局统筹全区“智慧城市”和“数字政府”建设，既负责建设前期的立项审查，又负责建成运行后的基础设施、系统、数据资源等安全保障。将信访、工信、城管等部门掌握的非涉密业务数据接入民生诉求系统，组建社区治理数据库，并将权限下放至社区，社区党委及社区专职工作者被分级分类赋予不同的查询、使用权限，为社区治理更广泛、更有效地调动资源提供便捷的数据支撑。如，涉及建筑领域的施工噪声投诉，是坪山区热点投诉事件，传统线下处理存在取证难的问题，在社区拥有社区治理数据库调动权限后，日常可调取辖区内各类探头资源，实现在线巡查。获接群众投诉后也可先行调度高清鹰眼，远距离、高清晰地探知投诉情况、留取事件证据后，再实地进行处置，既解决了证据易消失难取证的问题，又加快了事件处置效率。

三是压缩时限，快速处置。动态修订《坪山区民生诉求管理办法》，按咨询、建议、投诉三大类事件设置处置时限，取最短处置时限要求作为统一要求，进行三轮压缩（见表1）。经过压缩，2021年事件平均处置用时3.62个工作日，35.88%的事件一天内办结，效率显著提升，部分事件处置时限压缩至原来的1/60，部分咨询问题实现“秒回”，市民满意度4.59星（满分为5星）。

表1 民生诉求事件时限压缩情况

四是全程跟踪，即时反馈。借鉴快递公司包裹信息即时查询跟踪机制，市民的建议和投诉可通过“我的记录”进行全周期、全流程跟踪。以路面损坏事件为例，市民上报、民生诉求服务中心成功受理后，系统根据职责、事件发生区域，明确办理时限，将处置任务分配给相应职能部门，职能部门受理后着手处理。如果进度过慢，系统将督促责任部门加快处理，处置完成后职能部门上传事件处理前后的对比照片并反馈给民生诉求中心。整个过程公开透明，民生诉求服务中心、社区党委、处置部门、事件反映人四方均可掌握进展，做到共同参与、相互监督。为保障当事人知情权，在事件立案、部门受理、处置完成、结案等关键节点，系统通过电话、微信、短信等方式通知市民。时间线串联处置流程并向市民公开挤压了“灰色空间”，市民既获得在场感，又创造了效能评价和监督的条件。

（四）督办与问责

为确保职能部门“真办理”，坪山区主要领导亲自挂帅，高位督办问责。每周书记办公会第一议题固定通报民生诉求事件办理情况，推进解决热点、难点问题。对书记办公会交办事项，区委督查室会同区政务服务数据管理局及时跟进督查。引入“五星评分”法，市民从处置速度、处置效果、服务体验、反馈质量等四个维度进行量化的满意度评价，满意度差的倒查原因。诉求办理过程中的群众举报投诉由区纪委监委进行核查，并联合区政务服务数据管理局对推诿扯皮及懒政怠政的部门、人员进行问责。

三、深圳市坪山区民生诉求系统的有效性分析

通过五年来的持续改革，坪山区民生诉求系统极大畅通了民意反映渠道，优化了诉求办理机制，较好地实现了“民有所呼，我有所应；民有所需，我有所为”的改革初衷。截至2021年底，累计受理民生诉求事件20.9万宗，其中2021年平均每天受理民生诉求事件245 宗，总办结率99.78%，实现了民生诉求“一网统管”和部分咨询类事件“有问秒回”，群众满意度持续提升。民生诉求系统探索之所以有效，源于表达渠道、诉求处置、数据利用上的“三个转向”。

（一）通过彻底的渠道重塑，推动诉求表达由“分散”转向“集成”，实现民众需求与政府供给的良性互动

治理主要是通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式实施对公共事务的管理［9］。在治理视角下，“反映—回应过程中，民众表达诉求既是在寻求政府的帮助，也是在影响政府的决策、参与城市的治理；政府收集、解决民众诉求既是在履行政府职责，也是在感知、汲取城市治理的“温度”——了解民众需要什么，进而提供有针对性的服务。在这里，政府和社会呈现的是相对平等的合作关系，即民众诉求固然需要被政府关注和解决，但政府也需要在关注和解决中感知和研判民意。

一般而言，政府可以通过拓宽民众参与渠道来获取治理所必需的信息，但要实现感知和研判民意，就必须将诉求表达渠道融入到民众生活之中，构建基于生活的诉求表达场景。在当下城市治理中，民众不乏反映诉求的通道，如前所述，坪山区民生诉求系统就整合了160 个事件受理渠道。这就意味着以往民众表达诉求的渠道是分散的，必须通过各部门设定的渠道表达相应诉求。与此对应，为办理诉求，作为最终落实者的一个社区工作人员需开通十几个系统账号，加入几十个微信群或QQ群。在这种情况下，诉求对政府只是需要解决的问题，而无法成为有价值的民意。民生诉求系统改革正是从渠道整合入手，在系统调研基础上将渠道整合为热线端12345热线、微信端“@坪山”、网页端“政府信箱”三个主渠道，并结合市民使用习惯确立以微信端“@坪山”为主推渠道的改革思路。为了让这种渠道尽快被市民认同，又通过线上有奖征集、红包答题“圈粉”，在扩大民众参与的同时增强用户“粘度”。有高度生活化的微信加持，加之持续优化“@坪山”的登录和事件受理界面、简化操作流程、优化使用体验，“@坪山”日益成为民众可基于生活中反映诉求的渠道。

与此同时，坪山区还通过多种渠道强化政社互动合作。一是为“两代表一委员”、高端人才、弱势群体等分别打“内部标签”的形式，实现重点对象反映问题的有效反馈和处置。如在系统开设“人大代表解民忧”专用通道，单独建立身份认证机制、流程处置机制、督办机制，与深圳市人大代表社区联络站网络平台实现系统对接。对人大代表通过民生诉求系统反馈的意见建议进行分类、分析和数据价值深挖，找出共性问题、内在症结，并借助人大力量督促政府系统性解决。2021年，人大代表通过民生诉求系统反馈意见建议877 宗，办理落实847 件，办结率98.95%。二是针对重点问题和共同问题，推动线下互动交流。围绕诉求表达中的热点问题举行线下“民情联系会”“政务服务零距离”等活动，开展民众反映诉求培训，由主管部门负责人面对面解释说明，相关部门当面征求民众意见。这种互动交流有助于政府准确把握民众诉求并更深层次掌握群众潜在需求，进而根据民众需求校正民生诉求治理的政策设计。

（二）通过持续的制度调适，推动诉求回应由“有形”转向“有效”，实现民众诉求的规范、高效回应

政府回应民意的理性选择是以尊重民意为前提，通过对民意之公共性与公民性的精准识别和把握，采用“双螺旋”模式来回应民意：首先，话语回应构成第一个螺旋。即政府要积极借助新媒体平台，主动与民众交流，及时的有针对性地发布信息。话语回应“彰显了政府积极回应的主动态度”，为赢得民众信赖奠定了前提。其次，行为回应构成第二个螺旋。即政府主动把话语转化为现实行动，并通过媒体解释其行动回应的现实指向，因为只有通过切实行动所取得的治理成效才能获得民众的真正认可与支持。最后，话语回应与行为回应共同作用，即政府借助大众媒体解释其具体行为，由此展现“双螺旋”模式的交织上升与良性运转［10］。如果说前述“反映—回应”更多体现为话语回应的话，为了维系政府与民众的有效沟通，必须要有充分的“行为回应”。

在渠道整合基础上，坪山区推动民生诉求治理的重点由“回应”转向“处置”。一是迭代修订《“一网统管”职责清单》，确保每一个诉求都有一个最合适、最有效的处置主体。由机构编制部门牵头，通过部门协商或部门“吵架”或领导议定，确定各事项的处置主体并由区委编办发文明确职责归属、纳入职责清单，实现“三定规定→行政管理→民生服务”的有机衔接。二是规范诉求处置流程，出台《民生诉求管理办法》，制定配套的立案标准、预警制度、督办制度、特殊事件处置制度及结案标准，并不断压缩处置时限。三是建立快速响应机制，处置主体遵循“接件即办”“一办到底”“处置优先”原则。改变过去社区党委协调区街各部门程序繁琐、效果不佳的情况，落实“社区吹哨、部门报到”，社区党委把收集的事项录入系统，即可按照职责清单转区、街部门协同办理，全面提升事件处置效率。在集中力量进行处置基础上，打通后台分拨系统和前端微信受理系统的共享流程，在“@坪山”上以进度条形式同步呈现，让市民更直观地掌握事件处置进度；通过处置单位或值班网格员现场拍摄、上传照片的方式，让市民能直接看到处置后的实际效果，即实现“有效回应”。同时把民众量化评价和发表意见纳入处置流程，为持续沟通奠定坚实基础。

（三）通过数字变革，推动数据利用由“问题”转向“资源”，实现对民生治理“精准赋能”

城市治理是一个多层次、多领域的复杂系统。习近平总书记指出：运用“前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路，前景广阔”［11］。其中，大数据以其隐蔽或公开的方式影响着城市治理的各个领域。基于大数据而获得的政府决策，其依据是体量巨大的全局信息，而不是决策代表的抽样或经验感知［12］。民生诉求系统通过给每一单民生诉求打上自定义标签，目前有一级标签3 个、二级标签22 个、三级标签339 个，为实时查询统计、快速准确分析奠定基础；通过关联视频、地图、城市部件、人房法人等数据信息建立运行监测模型，试行“AI+视频”智能立案、核实核查，既扩大了数据体量，也使各种数据相互校正，为决策提供有效信息。

在管理体制革新的过程中，以大数据为依托、智慧化为目标的技术手段不断推动城市管理水平的进步，技术手段对治理的嵌入可以推动城市逐渐变得“更智慧、更美好”［13］。坪山区将周期性数据统计分析与分行业、分地域、分时段专题分析相结合，积累了高频事件类型、高发路段、高发区域、高发时段、主要责任单位、各类型变化趋势等200多个常用数据统计分析模型，创建民生诉求每日早报机制，服务网络舆情、公安社情民意、信访事件等工作，编制周、月、季、年报及专项分析报告736 期，提出意见建议1100 条。如建立热点、敏感事件实时预警机制，累计向区直部门发送提醒函151封，相关单位报送应急防护处置事件159次，为有关部门尽早警觉、提前干预提供了信息支撑［6］。

四、结论与启示

对民情民意快速回应是善治政府的必然要求。透视坪山区的改革实践不难发现，城市民生诉求要实现有效治理必须做到以下两点：

（一）以“需求”为起点持续校正“供给”

深入解剖民生诉求、精准掌握民众“需求”对民生诉求治理起着基础作用。坪山区民生诉求系统改革正是围绕满足人民日益增长的美好生活需要，精准识别民众的具体诉求，并以此来校正和优化政府民生服务供给的探索。这种供给的校正和优化不仅体现为民众诉求本身的处置和解决，也体现为民生反映、查询诉求过程的便捷化、生活化；不仅体现为平台建设和制度设计之前、之中广泛征求民众意见，也体现为对民众诉求进行线上深度分析、线下直接沟通并在此基础上研判、预判民众诉求变化，进而引领民意的发展。从这个意义上讲，精准掌握民意不仅是平台建设、制度设计之前的“必修课”，更应成为平台运营和制度运行之中的“基础桩”，即民生“供给”必须围绕“需要”不断进行校正。现实中，许多民生诉求治理探索正是由于未能解决持续优化、迭代更新问题才在运行之中逐渐被民众抛弃的。这对坪山民生诉求系统而言仍是一个需要持续关注的命题。

（二）必须以“解决”为关键，在处置基础上实现有效回应

坪山区民生诉求系统改革之所以取得成效，重要原因是坚持以诉求处置和解决为关键，围绕“解决”进行系统、持续的制度建构，这种行为回应增强了民众的民生获得感，为有效回应奠定了基础。在制度建构时，和把诉求处置权限下移到街道社区不同，坪山区侧重明晰横向各部门的职责，让每一个诉求都有适宜且最有效的处置主体。这为民生诉求治理提供了新思路，即应该落实“谁处置最有效”原则，把“例外”纳入到制度架构中转化为“常规”，围绕有效处置、快捷处置进行持续的制度建构和调适。同时，建构关注诉求处置和问题解决的政治生态，让各个处置主体的动机不仅满足于完成政策压力和考核压力，而是能激发履职的内生动力。虽然这种制度调适和政治生态建构是一个复杂、持续的过程，但坪山区的实践说明，通过逐年修订、逐步精细的方式是可以实现的。当然，这也决定了民生诉求治理改革将是一个漫长的过程，需要地方主政领导以“功成不必在我”的情怀接续奋斗。●