湖南省绿色矿山建设现状及发展对策建议

李贵仁 杜施 曾令科 李雪宇 刁颖莹

引用格式：李贵仁，杜施，曾令科，等.湖南省绿色矿山建设现状及发展对策建议[J].国土资源导刊，2023，20（04）：54-59.

Reference format：Li Guiren，Du Shi，Zeng Lingke，et al.Current situation and development countermeasures of green mines construction in Hunan province[J].Land & Resources Herald，2023，20（04）：54-59.

摘 要：近年来湖南省在矿产资源整合、矿业开采秩序整顿、矿山地质环境保护、监督执法和矿业权管理上取得了显著成绩，但是在勘查找矿、环境保护、产业整合、政府职能转变、简政放权等方面仍然存在着许多问题和压力，这些问题严重影响着湖南省矿业经济绿色发展进程。本文在分析研究国内外绿色矿山建设的经验和湖南省矿业转型绿色发展现状的基础上，从开展资源优化整合专项行动、加快推进产业结构升级等六个方面提出对策建议，为湖南省绿色矿山建设提供借鉴与指导。

关键词：绿色矿山；现状；对策建议；湖南

中图分类号：F426           文献标识码：A           文章编号：1672-5603（2023）04-54-06

Current Situation and Development Countermeasures of Green Mines Construction in Hunan Province

Li Guiren1，Du Shi1，Zeng Lingke2，Li Xueyu3，Diao Yingying1

（1.Hunan Society of Geology，Changsha Hunan 410007;2.Hunan Center of Natural Resources Affairs，Changsha Hunan 410004; 3.Hunan Institute of Geological Survey，Changsha Hunan 410114）

Abstract： In recent years， Hunan Province has made significant achievements in the integration of mineral resources， rectification of mining order， protection of mining geological environment， supervision and law enforcement， and management of mining rights. However， there are still many problems and pressures in exploration and mineral exploration， environmental protection， industrial integration， transformation of government functions， simplification of administration and decentralization， and other aspects. These problems seriously affect the green development process of the mining economy in Hunan Province， On the basis of analyzing and studying the experience of green mine construction at home and abroad and the current situation of green development in the transformation of mining industry in Hunan Province， this article proposes countermeasures and suggestions from six aspects： carrying out special actions for resource optimization and integration， accelerating the upgrading of industrial structure， and providing reference and guidance for the construction of green mines in Hunan Province.

Keywords： green mines; current situation; suggestions for countermeasures; Hunan

0 引言

綠色矿业是指在矿山环境扰动量小于区域环境容量的前提下，实现矿产资源开发最优化和生态环境影响最小化。国家把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局。“十八大”之后，我国矿业逐渐步入绿色发展的阶段。2015年，绿色矿山正式写入《中共中央关于加快推进生态文明建设的意见》，开启了中国矿业绿色发展的新篇章。湖南省矿产资源丰富，已发现矿产143种（含亚种），其中探明储量101种。具有矿种多、大宗矿产少，共伴生矿产多、单一矿产少，难选冶贫矿多、富矿少的特点。因此，推进矿业经济绿色发展、发挥湖南省矿业优势、带动全省社会经济发展是矿业发展的必由之路。

1 国内外矿业经济绿色发展的做法

1.1 国外矿业经济绿色发展的做法

美国、加拿大、澳大利亚等国家在绿色矿山建设取得较好的成就，主要表现在以下几个方面。

1.1.1 加强立法促进人与自然的和谐

具有相对完善的法律制度。如加拿大具有以下特点：（1）规定矿业活动由一个部门负责，相关的部门予以协助。（2）法律法规条文直观、可读性高，避免晦涩的专业用语。（3）对于矿业普查和矿地的占用尽少设限或设置资格要求。（4）站在服务的基础上设定各项费用，尽量减少投资者的相关服务支出费用。（5）维护广泛的公开数据记录，包括政府和私人勘探所得的地质工作记录。（6）矿山开发及其环境保护法规具有很强的操作性。美国矿业和其环境保护法规也规定得非常细，具有很强的操作性。以露天采矿管理和复垦法为例，该法篇幅约10万字以上，文本包括9章，共计92节，对矿山环境保护及复垦的监督管理工作方方面面都有详细规定。

1.1.2 具有一整套完善的监督管理体制

美国为了使监督管理活动能够更有效，监督管理部门可以从多个方面及时追踪矿山环境动态变化情况。具体办法有：（1）参与矿山环境影响评价报告的审查工作。（2）参与环境许可证的审查，并对矿山实施直接监督。（3）矿山企业定期或特殊情况下需向矿山环境监督员报送环境报告。（4）对矿山定期或不定期进行矿山环境监督检查。（5）对矿山设置一定数量的监测点，进行调查和取样分析，以了解矿山对区域环境的影响。（6）经常性地对矿山环境资料进行分析研究，如果发现问题，及时和矿山企业进行联系，提出处理意见，并检查执行的情况。（7）矿山环境监督主管部门建立经常性的联系制度，协商工作配合问题，必要时制定书面协议书，规范部门之间在管理工作上的协作关系。

1.1.3 多手段促进企业与矿业社区的和谐

为了促进矿业企业和矿业社区的和谐，美国还特别出台相应的法律法规。为了体现矿业社区的付出与利益，从立法上规定权利金分配向地方和矿区居民倾斜。矿管局对矿地租金和权利金的管理综合考虑了矿业企业、矿区社会建设、居民生活多方面的权益。在权利金的使用分配環节，规定50%返还到矿产所在地的州政府，资金只能用于本州教育及其公共设施、民众福利事业的建设。通过矿山保证金制度、环境许可证制度、矿山环境监督制度保证了矿业企业的活动不会对当地矿业社区造成太大的影响，迫使矿山企业在开采前缴纳一部分费用，在矿山开采完毕进行土地复垦。

1.1.4 加强矿产资源的勘查投入与政策支持

在澳大利亚，砂层、土壤和沉积物覆盖广布，因此对埋藏其下的矿产进行勘查具有很大难度。为了解决勘查投入问题，制定了《澳大利亚国家矿产勘查战略》，以增强发现隐伏资源的潜力。同时，各州或地区政府也积极实施了一系列勘查计划，这些计划主要包括三个方面：（1）加强公益性地质调查工作，增强“绿地地区”（工作程度低的地区）竞争前数据的获取，以降低找矿风险；（2）对小型勘查公司钻探工作给予财政补贴，增强勘查公司抗风险能力；（3）科研机构、地调机构、大学和矿业公司联合攻关，开发新技术，创建新理论，推动成果转化与应用。加拿大政府对环境保护也非常重视，先后投入大量资金用于矿山环境的修复与整治，并建立了环境保护支出统计制度。加拿大政府通过在行政管理、矿山环境立法和配套设施与绿色倡议等方面的努力，最终构建了矿业经济绿色发展的良性运行机制。

1.1.5 积极提升矿业科技创新能力

澳大利亚政府非常重视矿产的勘探。除了加大勘察投入，制定一系列配套政策外，还通过各种举措提升矿业科技创新能力。澳大利亚政府通过将有限、分散的技术创新力量进行整合、引导与协调，将地调机构、矿业公司、科研院（所）、大学等各方面力量有机地结合起来，建立了合作研究中心。研究中心由政府和企业共同投资，地调机构、科研院所（校）进行技术研发，相关矿业企业可以优先使用技术研发成果，使研发与转化实现“无缝”链接。

1.2 国内矿业经济绿色发展的做法

随着矿业绿色发展理念日益深入人心，国内多省将绿色发展理念融入矿产资源规划、勘查、开发利用与保护全过程，共同推进绿色矿山建设和矿业绿色发展。

浙江省率先在全国提出了“谁开发利用矿产资源谁负责保护、谁破坏生态环境谁负责治理”的要求，建立矿山自然生态环境治理备用金制度，编制并实施《浙江省矿山生态环境保护与治理规划》，推行“净矿”出让，出台绿色矿山建设评价标准和粉尘防治管理办法及技术规范，发布绿色矿山标识，开展矿地综合开发利用试点等一系列措施，为矿业绿色发展奠定坚实基础。内蒙古自治区于2017年提出了全国首个以省级政府名义印发实施的绿色矿山建设方案《内蒙古自治区绿色矿山建设方案》。河北省通过了《关于加强矿山开发管控保护生态环境的决定》，将保护矿山生态环境提升到了法律层面，明确了资源开采、绿色矿山建设、矿山生态修复治理等要求。辽宁省通过了首个绿色矿山建设条例——《本溪市绿色矿山建设条例》，从立法层面提升了矿业发展质量和社会经济效益，将矿山地质环境治理恢复、绿色矿山建设纳入了法制管理的轨道。贵州省于2017年启动绿色矿山建设工作，省自然资源厅、发改委、经信委、财政厅等11个部门联合印发了《贵州省全面推进绿色矿山建设的实施意见及考核办法的通知》，明确了11项工作任务，6项政策措施，分解落实了800个绿色矿山建设指标。其中6项政策措施包括：实行矿产资源支持政策、保障绿色矿山建设用地、加大财税政策支持力度、创新绿色金融扶持政策、严格绿色矿山建设程序、强化监督管理。

2 湖南省绿色矿山建设现状

2.1 绿色矿山建设政策法规建设进一步完善

湖南省高度重视矿业绿色发展，省委省政府对矿业绿色发展先后出台了相关政策文件，同时，为完善矿产资源有偿取得制度，湖南省出台了一系列的政策，这些政策保护了矿业权人的合法权益，推进了矿业权的市场化，有效提高了资源的开发利用效益，同时也有助于厘清财政与社会合资探明矿产地和资源储量的权益关系，完善了矿业开发利用的引资方式，规范程序，防止暗箱操作和国有资产流失。除此之外，湖南省自然资源厅联合各级政府坚持关口前移、重心下移，按照分级管理、分级负责原则，每季度对各地区的矿山开展一次全面检查、重点矿山每月一次重点检查。

2.1.1 进一步加强矿产资源综合利用

在“十二五”规划期间，湖南省共计开展矿产资源节约与综合利用项目达98个，覆盖了25个矿种，并且成功申报了4个矿产资源节约综合利用先进技术应用示范矿山和1个国家综合利用示范基地，5类采选工艺遴选入全国矿产资源节约与综合利用先进适用技术目录，铁、锰、钨等14个主要矿种矿产资源总回收率较2007年提高14.73个百分点，矿产资源节约与综合利用水平明显提高。除此之外，还加大了对低品位锰矿、难选冶铁锰矿、氧化铅锌矿、稀有稀散金属、低品位磷矿等合理开发利用研究投入，提高有色金属矿产中的共伴生矿产资源综合利用率，加强废石、尾矿资源化利用，充分回收尾矿中的有价元素。湖南省积极推广应用一批采选关键技术，带动同类矿山提高资源节约与综合利用水平，推动矿产资源节约与综合利用产、学、研一体化平台建设。

2.1.2 加大财政投入，积极开展矿山地质环境恢复治理

湖南省财政厅通过投资40亿元开展了湘西、怀化、郴州、湘潭等地区煤炭、黑色金属、有色金屬矿区矿山地质环境治理重点工程46个，实施了冷水江、耒阳、资兴3个资源枯竭型城市矿山地质环境治理工程，完成了近三百个历史遗留矿山地质环境治理恢复。

2.1.3 有力推进矿山及矿山企业的整合，做强矿业经济

为了整合矿山资源，湖南省出台了一系列政策和指南，在这些政策的指引下，对矿山企业进行整合，加快推进了矿山企业的兼并重组。不仅如此，针对湖南省中小矿山较多，导致矿产资源浪费严重的现象，湖南省积极推进矿山的整合，淘汰落后产能，关闭存在安全隐患的小矿山和“作坊”式矿山。

2.2 绿色矿山建设进程及取得的成效

根据湖南省具体情况，分类施策推进省级绿色矿山建设。由于矿业政策、市场环境、专项整治以及矿山企业自身原因等多种因素，导致湖南省矿山企业生产状况不一，因此，在推进绿色矿山建设时，不宜采取“一刀切”的方式。具体可分为五种情形。

一是生产矿山必须在2022年底前完成绿色矿山建设。超过3年仍未完成建设的，由矿山所在地县市区人民政府责令其限期整改，整改达到绿色矿山标准并验收通过后，方可继续生产。二是新建矿山。严格按照湖南省绿色矿山标准要求进行规划、设计、建设，正式投产满一年之日起三个月内，必须完成绿色矿山建设自评估报告并申报省级绿色矿山。三是扩界整合矿山（主要是砂石土矿）。保留部分仍在生产的，现有采矿权范围内必须按照省级绿色矿山标准全面开展绿色矿山建设，在2022年底前完成第三方评估并通过县级自然资源局验收；整合、扩界后按照省级绿色矿山标准要求进行规划、设计、建设，整合、扩界后正式投产满一年之日起三个月内，必须完成绿色矿山建设自评估报告并申报省级绿色矿山。保留部分已停产的，在现有采矿权范围内开展矿容矿貌改善，矿区道路、排土场、露天采场、废石堆整治，边坡修复，植被恢复，土地复垦，地灾治理，供水、排水、供电、卫生、环保配套设施提质升级等相关内容的绿色矿山建设，整合、扩界后按照省级绿色矿山标准要求进行规划、设计、建设，整合、扩界后正式投产满一年之日起三个月内，必须完成绿色矿山建设自评估报告并申报省级绿色矿山。四是技改煤矿。在技改期间应开展矿容矿貌改善，矿区道路、排土场、露天采场、废石堆整治，植被恢复，土地复垦，地灾治理，供水、排水、供电、卫生、环保配套设施提质升级等相关内容的绿色矿山建设，技改完成通过验收后按照省级绿色矿山标准要求全面开展绿色矿山建设，正式复产满一年之日起三个月内，必须完成绿色矿山建设自评估报告并申报省级绿色矿山。五是停产矿山（含非自身原因采矿许可证过期矿山）。采矿权人应及时开展矿容矿貌改善，矿区道路、排土场、露天采场、废石堆整治，植被恢复，土地复垦，地灾治理，供水、排水、供电、卫生、环保配套设施提质升级等相关内容的绿色矿山建设，复产后按照省级绿色矿山标准要求全面开展绿色矿山建设，并在复产满一年之日起三个月内，完成绿色矿山建设自评估报告并申报省级绿色矿山。

针对上述情况，截至2023年10月，全省14个市州共有生产矿山520家，其中335家矿山通过省级绿色矿山验收并入库，占生产矿山的64%（表1、图1）。入库的矿山中，65家矿山获批国家级绿色矿山，郴州市、花垣县获批国家级矿业绿色发展示范区，宝山矿业等绿色矿山建设成效显著。

3 湖南省矿业绿色发展困难堵点

3.1 资源整合优化推进力度不足

一是“僵尸”矿山多，截至2021年4月底，湖南省采矿许可证过期1年以上的达1 112宗，占现有采矿权总数近36%。这类采矿权长期占有有效矿产资源，关闭退出进度滞后，影响矿产资源优化整合工作，影响后续对矿业转型工作的总体把控（调控）。二是全省小型规模矿山多，占比近80%，不少企业生产困难，更无资金技改扩能，资源利用水平提升受限，缺少有实力的国有资本投资整合，推进产业升级。

3.2 矿产资源利用效率有待提高

采富弃贫、采易弃难现象依然存在，低品位、难选冶矿石、共伴生有用资源、固体废弃物等综合利用和保护不到位，“三率”总体水平较低，对资源的“榨干用尽”能力不足；矿产品深加工率低、产品附加值较低、产业链较短、竞争力较弱，同质化恶性竞争严重，升级改造的压力大。

3.3 生态修复任务重

近年来，政府及主管部门、矿山企业虽然已投入大量资金开展矿山地质环境整治，部分矿区环境明显好转，但由于历史遗留矿山生态环境治理包袱重，地质灾害隐患、结构性污染修复问题仍然存在，资金缺口较大。同时，矿业产业结构短期内难以看到成效，经济发展和生态保护修复面临双重压力。

3.4 绿色矿山建设进度缓慢

砂石土矿开发利用工艺相对更为简单，需进一步完善其绿色矿山评估指标、要求、办法等，以保障这一重要的民生资源达标入库、有序开采。

3.5 矿业转型绿色发展认识不到位

基层、矿山企业及广大人民群众对矿业转型绿色发展理念、要求、目标了解较少，宣传培训广度与深度不足。部分地方政府为推进辖区经济发展，对矿产资源存在“只开不保”的错误思想，追求短期内的经济增长。对矿业转型绿色发展工作主动性不足，各矿产资源分布区未能依托辖区内资源优势，主动、长远谋划，形成特色鲜明的矿产资源开发利用模式及相应的产业集群。

3.6 扶持政策执行力度不足

《关于全面推动矿业绿色发展的若干意见》提出了相关扶持支撑，但跟进、细化、落实不足，或执行难度大，从而给予地方、企业转型发展的动力不足、支持不足、信心不足。

4 关于矿业转型绿色发展的对策建议

4.1 开展资源优化整合专项行动，加快推进产业结构升级

明确“僵尸”矿山退出关闭措施，确定落后产能整合淘汰办法，制定小型矿山整合优化方案，加强监督考核，切实保障产业结构优化升级推进成效。充分结合第四轮矿产资源规划工作，坚持生态功能区定位，控制采矿权数量，实现规模开采、集中开采，强化矿产资源源头管控，促进矿产资源绿色转型高质量发展。制定矿业权出让制度细则，形成统一的矿业权规划管理机制。积极引入有实力的企业参与矿产资源整合优化，在不违反政策法规的前提下，给予大型企业办证、矿山用地、价款、纳税等方面的政策优惠。

4.2 全面摸清矿山生态环境问题现状，扎实推进矿山生态修复

按照自然资源部统一部署和历史遗留矿山认定标准和核查技术规程，开展全面摸排，摸清全省历史遗留矿山生态损毁和修复情况，推动纳入地方政府生态环境问题整改任务，加快还清历史欠账。积极向中央、省申报历史遗留矿山生态修复补助资金，积极引导社会投资，按“谁治理，谁受益”的原则，多渠道推进全省矿山生态环境问题治理。按照湖南省自然资源厅《关于进一步加强新建和生产矿山生态保护修复工作的通知》《关于开展矿山生态保护修复年度验收工作的通知》等要求，统筹做好矿产资源开发和生态保护修复工作，督促矿山企业认证落实基金管理制度，切实履行“边生产、边修复”的矿山生态保护修复义务，探索创新基金账户银行三方监管模式，避免产生新的矿山历史遗留问题。

4.3 加强资源保护利用监管，提高资源综合开发利用水平

一是严格开发准入。着力从源头抓管控，大幅优化矿业结构，提升规模以上矿山企业占比。二是加强过程监管。严格勘查成果及开发利用方案审查，严格把关有益资源综合利用和保护措施；积极引入高科技现代化监测技术、设备，开展矿产企业生产实时监测，高要求落实“三率”监管。三是严格责任追究。制定处罚管理办法与细则，与矿业权人异常名录有效对接。四是积极鼓励、引导矿山企业加强企业升级扩能。采用机械化、自动化、先进的生产加工设备，积极开展“深精尖”产品研发和设备引进，提升企业采矿及深精加工能力水平，提高市場竞争抗风险能力。

4.4 加快推进绿色矿山建设，落实矿业转型绿色发展建设目标

强化相关政府部门绿色矿山建设推进责任，报请省级人民政府，将矿业转型绿色发展相关工作纳入地方政府年度考核体系，严格考评。健全绿色矿山监管长效机制，保障绿色矿山建设成效。修订完善砂石土矿绿色矿山评估指标等相关措施，组织省市县、矿山企业、专家及省砂石协会等部门代表研讨审定，推进砂石土矿绿色矿山建设、合理入库。

4.5 加强宣传培训，提升基层对绿色矿业的认识

积极指导地方政府及矿业绿色发展相关部门负责人、绿色矿山建设企业开展宣传培训，并结合辖区实际情况，在省内外选取建设成效显著的地区，开展现场观摩学习。鼓励、指导市州结合辖区内资源优势，创新矿产资源开发利用模式，谋划产业集群建设规划。

4.6 加强扶持政策研究，增强企业发展信心

一是加强组织领导，报请省级人民政府，按照《关于全面推动矿业绿色发展的若干意见》《湖南省绿色矿山管理办法》等文件精神，细化责任分工、强化协调共享、落实扶持机制。二是从自然资源主管部门权限角度出发，在依法依规的前提下提出矿产资源支持政策、矿山建设用地保障政策、工矿用地盘活政策等扶持措施，优先向绿色矿山建设成效突出的市县、企业倾斜。制定骨干矿山企业对资源控制扶持政策，提升其市场话语权，将优势资源转化为经济优势和产业优势，通过骨干企业间接增强市场调控能力。三是充分分析省内工业基础和未来发展趋势，为企业发展谋划转型方向。

参考文献/References

[1] 湖南省自然资源厅. 湖南省自然资源厅 湖南省财政厅湖南省生态环境厅 湖南省市场监督管理局关于印发《湖南省绿色矿山管理办法》的通知[Z/OL] . （2019-11-05）.[2023-10-28].http：//zrzyt.hunan.gov.cn/zrzyt/xxgk/tzgg/201911/t20191106_10509029.html.

[2]彭苏萍，邓久帅，王亮，等.绿色矿山评价指标条文释义[M]，北京：科学出版社，2020.

[3]邓九帅， 王亮，姚俊.绿色矿山技术发展与应用[M]，北京：地质出版社，2020.

[4]湖南省自然资源厅.《湖南小型露天矿山绿色矿山建设技术指南》（内部资料）[Z]，2022.