深圳市碳普惠政策与实践研究

佟 庆 郭玥锋 林涵逸 林炫辰 王紫琼

1.清华大学

2.苏州新碳峰和科技有限公司

3.中国科学技术大学

4.澳大利亚国立大学

0 深圳市经济发展、能耗和碳排放现状

1）经济发展

根据《深圳市2022年国民经济和社会发展统计公报》[1］，2022年深圳地区生产总值32 387.68亿元，比上年增长3.3%。其中，第一产业增加值25.64 亿元，占全市地区生产总值比重为0.1%；第二产业增加值12 405.88 亿元，占全市地区生产总值比重为38.3%；第三产业人均生产总值183 274 元（按年平均汇率折算为27 248美元），比上年增长3.2%。

全年战略性新兴产业增加值合计13 322.07 亿元，比上年增长7.0%。其中，新一代电子信息产业增加值5 811.96 亿元，增长2.6%；数字与时尚产业增加值3 327.74 亿元，增长8.8%；高端装备制造产业增加值538.98 亿元，增长5.1%；绿色低碳产业增加值1 730.62 亿元，增长16.1%；新材料产业增加值364.74 亿元，增长21.9%；生物医药与健康产业增加值676.78 亿元，增长6.7%；海洋经济产业增加值871.26亿元，增长11.5%。

2）能源消费

（1）城市整体能源效率水平持续提升并稳居全国首位

“十三五”期间，深圳市单位GDP 能耗累计下降19.9%，约为全国平均水平的三分之一，是全国超大城市中能耗强度最低的城市，全市电源总装机容量达到1 695 万kW，核电、气电等清洁电源装机容量占比约77%，高出全国平均水平约30 个百分点。2020年，深圳平均每度电支撑28元的GDP，位居全国第二。

（2）能源消费和供应结构持续优化

根据《2022 年深圳市生态环境状况公报》[2］报告，从分品种能源消费构成看，深圳市的能源消费结构性特征较为明显，主要以化石能源和电力为主。其中，一次电力消费占比最高，而化石能源合计占53.13%，超过总消费的半数。此外，深圳市的能源清洁低碳转型成效初现，以电力、天然气等为主的清洁能源占比接近60%。具体而言，一次电力、油品燃料、煤品燃料、天然气、电力净调入和其他能源消费构成分别为31.92%、27.67%、13.16%、12.30%、10.67%和4.28%（见图1）。

图1 深圳市终端能源消费情况（2015-2021年）

（3）传统制造业和居民生活领域仍为能源消费大户

根据《深圳统计年鉴2022》[3］报告，从分部门能源消费构成看，工业作为经济社会发展的支柱，属于传统的“用能大户”，其2021 年度能源消费量位居各部门第一，相当于1 596.08 万tce。与此同时，生活消费部门是深圳市中仅次于工业的第二大能源消费部门，工业和居民两者能源消费之和达深圳市终端能源消费总量的半数以上，为53.4%。此外，随着深圳市第三产业对经济贡献度的逐年提高，其能源消费也随之增加。交通运输仓储及邮电通信业、其他第三产业及批发零售贸易业、餐饮业的能源消费量依次位列城镇其后，在这之中，其他第三产业的能源消费在深圳市终端能源消费总量中的占比已由2015 年的9.4%稳步上升至2021 年的15.6%。最后，深圳市2021 年的农、林、牧、渔业的能源消费仅有14.82 万tce，其占深圳市终端能源消费总量的比例远低于第二产业及第三产业（见图2和图3）。

图3 2021年深圳市全部规模以上工业企业能源消费构成

3）节能降碳

节能降耗减排政策措施成效显著。近年来，为深入贯彻落实党中央、国务院关于碳达峰碳中和重大战略决策，深圳市聚焦节能降碳领域出台了一系列相关政策。先后制定《深圳市应对气候变化“十四五”规划》《深圳率先打造美丽中国典范规划纲要（2020-2035 年）及行动方案（2020-2025 年）》《深圳市促进绿色低碳产业高质量发展的若干措施》《深圳市碳达峰实施方案》等一系列规划方案，积极构建碳达峰碳中和政策体系，统筹推进减污降碳协同增效，努力实现绿色低碳发展与生态环境保护齐头并进。在政策引领下，深圳市节能降碳发展成效明显。经济总量保持平稳增长，2022年深圳市地区生产总值为32 387.68 亿元，同比增长3.3%。能源结构不断优化，万元GDP 能耗持续下降。根据《政府工作报告》[4］，以2022 年度为例，深圳市清洁能源装机比重78.3%，提高1.5个百分点，单位GDP能耗预计下降4.5%。各重点领域低碳发展水平不断提高。根据《广东省地级以上市二氧化碳排放核算方法及数据核查表》[5］，2010-2019 年全市GDP 增长1.3 倍，而碳排放总量仅增长44%，在2019 年达到5 015 万t，排放年均增速由2010-2015 年的5.3%降至2015-2019 年的2.7%（不含深汕特别合作区）。目前，深圳市单位GDP 碳排放已降至全国平均水平的1/5，绿色建筑面积约1.47亿m2，新能源汽车保有量86万辆，建成充电桩超过19万个。

4）小结

总体上说，深圳市城市经济社会发展程度和效率水平高，经济社会发展与能源消费、碳排放增长脱钩特征明显，但碳排放继续下降压力和困难较大，在人民生活领域实施碳普惠政策措施降碳潜力巨大，主要基于以下4个因素：

（1）从城市定位和发展战略看，要求进一步减排降碳。深圳是国家经济特区，以“创新创业创意之都、和美宜居幸福家园”为城市发展愿景，持续在绿色低碳市政基础设施建设和能源结构优化方面进行探索，在城市高质量发展中勇当尖兵，以碳达峰碳中和引领绿色发展、走在全国前列。

（2）从与纽约、东京、伦敦、巴黎、中国香港等城市的人均GDP、人均碳排放、单位GDP 能耗等指标对比看，深圳市已达到国际发达国家先进城市标准，经济发展以科学技术和机制创新等内在动力为主，城市发展阶段决定了难以进一步减少碳排放。

（3）从产业结构看，二产、三产占经济绝对比重，产业以科技创新驱动的高端制造业和现代服务业为主，能源消费强度低，通过优化产业结构减少碳排放，需要较大成本和较长时间。

（4）从能源消费和能源供应结构看，以可再生能源和天然气等清洁能源为主，煤和石油等化石能源比重小、下降潜力有限，通过优化能源结构大幅度减少碳排放难度大。

1 广东省碳市场、深圳市碳市场、广东省碳普惠机制、深圳市碳普惠机制之间的关系

2011 年，国家发改委印发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》[6］，其中确定了广东省碳排放权交易试点和深圳市碳排放权交易试点地区（以下简称“广东省碳市场”和“深圳市碳市场”）。

碳排放权交易市场属于强制性碳市场，主要覆盖高碳排放行业企业。广东省碳市场覆盖水泥、钢铁、石化、造纸和民航5个行业，年排放CO21万t（或年综合能源消费量5 000 tce）及以上的217 家企业。深圳市碳市场覆盖工业、交通、通信等34 个行业，年排放CO23 000 t及以上的共684 家企业。在碳市场中，政府每一年会分配给重点排放企业一定的碳排放配额，重点排放企业使用政府分配的碳排放配额进行履约。对于大多数企业来讲，主管部门为其分配的配额和企业实际排放量之间都会存在或多或少的差别。如果企业碳排放量大于主管部门为其分配的配额量，企业就会存在履约指标缺口，这时候企业既可以在碳市场上购买其他企业盈余的配额，也可以购买碳市场规则允许的碳市场边界之外的自愿减排企业实施特定减排项目产生的减排指标（见图4）。

图4 自愿减排与碳排放权交易市场的关系

碳普惠交易机制就属于上述的自愿减排交易之一，延伸了碳市场交易产品的品种。碳普惠是利用移动互联网、大数据等数字技术，依据一定的技术标准，对公众、社区、中小微企业的各种较小体量的降碳减排行为进行减排量量化、记录、核证，并通过交易、兑换、优惠等形式形成市场化激励或政策激励，鼓励个人和中小微企业的低碳行为，广泛积极参与碳中和行动，推动形成低碳生产生活方式，有利于实现全社会低碳发展愿景。

2015 年，广东省颁布《广东省碳普惠制试点工作实施方案》[7］，标志着国内首次碳普惠制度的起步。2017 年，《关于碳普惠制核证减排量管理的暂行办法》[8］明确广东省碳普惠核证减排量（PHCER）作为广东省碳市场的有效补偿机制，原则上等同于省内产生的国家温室气体核证自愿减排量（CCER），二者均可用于抵消广东碳市场的碳排放。

2021 年，深圳市颁布《深圳碳普惠体系建设工作方案》[9］，标志着深圳市碳普惠体系建设的起步。2022年，《深圳市碳普惠管理办法》[10］明确深圳市碳普惠核证减排量可在深圳市碳市场用于抵消年度排放量。至此，广东省碳普惠机制和深圳市碳普惠机制均完成了和各自碳市场的有效链接。

根据相关文件规定，广东省碳市场和深圳市碳市场相互独立，主管部门、重点排放单位和交易信息互不相同。与碳市场类似，广东省和深圳市的碳普惠机制也是相互独立，方法学、交易规则互不相同，且都只能用于各自行政区域内的碳市场上来抵消碳排放量（见图5）。

图5 广东省、深圳市碳市场和碳普惠的关系示意图

2 深圳市碳普惠政策与实践

目前，围绕深圳碳普惠的主要政策框架文件是《深圳碳普惠体系建设工作方案》和《深圳市碳普惠管理办法》，同时在“双碳”工作方案、《深圳市促进绿色低碳产业高质量发展若干措施》等其他与碳市场相关的文件中，对碳普惠建设也提供了相应的支持。

2.1 深圳碳普惠体系建设工作方案

2021 年11 月，深圳市颁布《深圳碳普惠体系建设工作方案》，从组织管理体系、制度标准体系、低碳场景体系、市场交易体系和信息服务体系五个方面出发，明确目标。目标到2023 年基本形成规则流程清晰、应用场景丰富、系统平台完善和商业模式可持续的碳普惠生态。工作方案提出：

1）成立碳普惠工作专项小组和深圳碳中和促进会（协会）。

2）制定碳普惠管理办法和碳普惠方法学，制定低碳场景评价规范，制定碳普惠核证减排量和碳积分兑换规则。

3）建立碳普惠广泛覆盖的绿色出行、绿色消费、绿色生活等场景。

4）建立基于碳普惠核证减排量的交易机制。按照“成熟一个，纳入一个”的原则，将碳普惠核证减排量纳入深圳碳市场核证自愿减排量交易品种。

5）鼓励开发碳普惠应用程序，建立碳普惠统一平台。

2.2 深圳市碳普惠管理办法

2022 年8 月，深圳市颁布《深圳市碳普惠管理办法》，规定主管部门职责，厘清各类主体参与碳普惠的方式和要求，规定碳普惠方法学、核证减排量、碳积分等的管理流程，鼓励组织、个人按照自愿原则积极参与减排量的核证、备案和交易。

1）碳普惠方法学

鼓励企事业单位、社会组织积极开发碳普惠方法学，由市生态环境主管部门进行评估备案。

2）核证减排量

明确规定碳普惠核证减排量的核证、备案和交易流程，明确将碳普惠核证减排量纳入深圳市碳市场核证减排量交易品种，可用于深圳市碳市场的履约抵消。

3）碳积分

鼓励个人参加碳普惠获得碳积分，鼓励运营机构制定碳积分商业激励机制。

4）碳普惠场景

鼓励公共场所、公共机构打造为碳普惠场景，探索场景内消费者的奖励机制。

2.3 其他相关文件

2021 年7 月，深圳市公布《深圳经济特区生态环境保护条例》[11］，通过立法指出政府应当建立碳普惠机制，推动建立深圳市碳普惠服务平台，对小微企业、社区家庭和个人的节能减排行为进行量化，施行政策鼓励与市场激励。

2022 年11 月，深圳市南山区在《南山区促进产业高质量发展专项资金管理办法》[12］中规定，对于通过低碳场景评价，且由市级及以上生态环境部门授予碳普惠低碳场景标识的旅游景区、餐饮、酒店、商超等，给予一次性奖励2万元。

2022 年12 月，深圳市印发《深圳市促进绿色低碳产业高质量发展若干措施》[13］，对具备碳减排效益且经备案公布的碳普惠方法学给予财政资金支持。鼓励运营机构开发碳普惠应用程序，打造碳普惠场景，对运营机构给予财政资金支持。

2023 年9 月，深圳市福田区在《深圳市福田区支持“双碳”经济高质量发展若干措施》[14］中规定，对成功申请创建碳普惠场景的运营主体，根据碳普惠场景平台开发成本的50%给予不超过30 万元资金支持。

2023 年10 月，深圳市印发《深圳市碳达峰实施方案》[15］，指出深入建设深圳碳普惠体系，打造广泛覆盖的绿色出行、绿色消费、绿色公益和节能减排项目场景，完善制度规范，搭建统一管理平台，建立个人碳账户，探索基于核证减排量和碳积分的商业激励机制。

2.4 实践

在碳普惠工作方案和管理办法发布后，深圳市碳普惠建设驶入了快车道，社会各界开始积极参与。

2021 年12 月，《深圳市低碳公共出行碳普惠方法学（试行）》开始实施，腾讯推出“低碳星球”小程序。2022 年6 月，《深圳市居民低碳用电碳普惠方法学（试行）》出台，深圳供电局推出“碳普惠”应用。2022 年9 月，深圳通公司和巴士集团开发“全民碳路”小程序应用。2022年12月，《深圳市共享单车骑行碳普惠方法学（试行）》《深圳市森林经营碳普惠方法学（试行）》开始实施。深圳首批“碳普惠核证减排量交易”成功签约，标志着碳普惠核证减排量交易产品正式落地。2022年，碳普惠相关小程序累计用户量已超过555 万，大大鼓励公众从绿色行为中获得低碳权益，形成绿色低碳生产生活方式。

2023 年6 月，深圳市生态环境局签发首批52 928 t 碳普惠减排量，标志着深圳碳市场与碳普惠体系正式打通。8 月，深圳通“全民碳路”碳普惠项目作为深圳首个碳普惠交易品种，在深圳排交所成功挂牌上市。8 月，深圳市某公司通过购买碳普惠核证减排量，用于公司自身的生态环境损害赔偿案件完成替代性修复，这是广东省首例将企业损害自然的赔偿用于减排项目的价值回馈。

3 深圳市已发布的碳普惠方法学对比

深圳市碳普惠机制提出了交通出行、居民生活、碳汇和商业等方法学重点领域，目前已发布了四个方法学，其中交通出行类方法学两项，居民生活类方法学一项，碳汇方法学一项，尚无商业领域的方法学正式发布。此外，目前仅有交通类的两项方法学有减排量签发，其余领域尚无减排量签发（见表1）。

表1 深圳碳普惠方法学比较

4 深圳市碳普惠机制供需方分析

总体上说，深圳市已经打通了自愿减排、碳普惠和强制减排市场，市场需求潜力较大，碳普惠服务的政策体系、服务体系较为完整。

4.1 供方

减碳项目开发主体和经个人委托的碳普惠应用程序运营机构，可以作为碳普惠项目业主（项目业主）参与碳普惠项目审定及其减排量核证、备案、交易等活动。

深圳市生态环境局于2023 年6 月18 日签发首批52 928 t碳普惠减排量[16-17］。本次首批签发减排量的三个碳普惠项目为腾讯臻益（深圳）低碳公共出行、深圳通低碳公共出行以及哈啰共享单车骑行，分别基于《深圳市低碳公共出行碳普惠方法学》[15］和《深圳市共享单车骑行碳普惠方法学》[16］进行减排量开发，于2023 年5月在深圳市生态环境局完成备案、签发（见图6）。

图6 深圳市首批签发减排量的碳普惠项目

4.2 需方

1）生态损害赔偿义务人

违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担。需要支付生态环境损害赔偿的义务人可通过购买碳普惠核证减排量予以注销的修复方式，将损害赔偿费用用于支持社会公众广泛参与节能减排活动，推动形成绿色低碳的生活方式。目前，深圳市首例通过购买碳普惠核证减排量进行生态替代性修复的案件已完成交易，生态损害赔偿义务人将生态环境损害赔偿费用共计24 502.5 元全额购买碳普惠产品，形成了“行政处罚+碳普惠替代性修复”的碳普惠新消纳模式。

2）深圳市碳市场重点排放单位

深圳市生态环境局在2021 年11 月发布的《深圳碳普惠体系建设工作方案》（以下简称《建设方案》）指出：“将碳普惠核证减排量纳入深圳碳市场核证自愿减排量交易品种，完善碳普惠核证减排量对管控单位碳排放配额的抵消补充机制，推动碳普惠核证减排量用于碳市场履约抵消”。截至2022年，深圳碳市场共有重点排放单位684 家，覆盖工业、交通、通信互联网等领域的34 个行业。深圳市生态环境主管部门签发的当年度实际配额不足以履约的重点排放单位可以使用核证减排量进行抵消年度碳排放量。该规则将缓解配额缺口大的企业履约压力，缺口越大（高于年度排放量的1/2）则能使用相比原规则情况下更多的核证减排量进行履约，减排成本将有所减少。用于深圳市碳市场履约的碳普惠核证减排量不可以再次用于生态环境损害赔偿，避免了企业重复获利。

3）金融机构

根据《建设方案》，金融机构可以开发基于碳普惠核证减排量碳积分等的创新性碳普惠金融产品和服务。国内金融机构与国外资本机构可帮助企业管理碳资产，提供抵消指标。

4）其他无须参与碳市场的主体

政府机关、企事业单位、社会组织和个人也可以通过深圳碳排放权交易系统自愿购买核证减排量实施碳中和，履行绿色低碳社会责任。

5 总结

从深圳市产业结构、能源结构、能效水平等碳减排重要领域看，使用已有的政策手段继续减排压力大，需付出艰苦卓绝的努力，才能实现碳达峰目标。

同时，深圳市社会消费零售总额持续增长，其中网上零售持续高速增长，限额以上单位通过互联网实现的商品零售额增长20.9%。以网上零售为代表的社会消费领域减排潜力巨大，在该领域深入推广碳普惠政策，开发碳普惠方法学和组织实施，可较大程度地解决深圳市减排压力大问题，具有重要意义。

总之，在深圳市现有碳普惠政策体系和实践基础上，已形成了相对成熟的经验和资源，在商业零售领域继续开发相关碳普惠方法学，建立和完善相关平台，可为深圳市实现碳达峰目标做好服务和支撑。