习近平主政浙江期间推进基层民主政治建设的实践及其启示

陈玉华，徐祎斐

（浙江工业大学 马克思主义学院，浙江 杭州 310023）

民主是全人类的共同价值，是中国共产党和中国人民始终不渝坚持的重要理念［1］。在庆祝中国共产党成立100 周年大会上，习近平提出“发展全过程人民民主”重要论断［2］，为今后一个时期我国社会主义民主政治建设指明了方向。基层民主政治建设，是坚持和发展全过程人民民主的重要前提。主政浙江期间，习近平明确提出“建设‘法治浙江’，发展社会主义民主政治”［3］，有效地推动了浙江的民主政治建设尤其是基层民主政治建设，取得了极为重要的阶段性成果。不仅为本世纪以来浙江推动社会主义民主政治建设提供了科学的行动指南，而且为我国发展全过程人民民主予以弥足珍贵的启示。本项研究拟通过对既有文献的梳理，对习近平主政浙江期间推进基层民主政治建设的创新做法与主要路径进行研究，以期丰富对习近平关于全过程人民民主相关重要论述的研究，并增进对习近平新时代中国特色社会主义思想在浙江萌发与实验的研究。

一、推进基层民主政治建设的创新做法

主政浙江期间，习近平坚持与完善中国特色社会主义政治制度，明确提出建设“法治浙江”，通过机制创新与工作方式创新，逐步地将制度的“生命力”在基层创新实践中进一步“激活”，为浙江的基层民主政治建设提供了比较系统完整的制度载体。

第一，坚持与完善人民代表大会制度，开创基层人大工作新格局。主政浙江期间，习近平坚持与完善人民代表大会制度。他指出，“在贯彻依法治国方略、推进依法治省工作中，人大及其常委会担负着重要的职责和任务，具有其他机关不可替代的作用”［4］。在浙江省委的领导下，2003年浙江在全国率先建立公民旁听省人大常委会会议制度，2004 年首次在网上征集立法建议，2006 年率先通过网络视频全程直播省人大常委会会议［5］。与此同时，人民代表大会制度在浙江基层也涌现出许多创新实践。例如，2005年7月，温岭市新河镇人大主席团第一次借助民主恳谈平台讨论镇财政预算，开启了“参与式预算”的民主实践。“在这种直接的、自愿和普遍参与的民主过程中，人们能够平等讨论和决定公共预算、各项政策以及政府管理”［6］。随着基层人大对区域内重大事项的决定权与监督权等“法定权利”逐步落地，基层人大代表履职的主动性逐步提高，选民政治参与的效能感逐步提升，“代表联系选民、选民联系代表”呈现出双向赋能的态势，由此进一步推动了基层人大“有位”、人大代表“有为”与选民参与“有效”之间的良性循环。

第二，坚持与完善多党合作和政治协商制度，搭建基层政协工作新平台。主政浙江期间习近平坚持与完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。关于中国共产党领导的多党合作事业，他强调，“‘把握一个关系’，就是要充分认识和正确处理完善这一基本政治制度与社会主义建设的关系；‘突出一个重点’，就是要在社会主义建设的实践中不断发挥各民主党派、工商联和无党派人士的重要作用；‘提高一个能力’，就是各民主党派、工商联和无党派人士要在实践中不断提高参政能力和水平”［3］。在浙江省委的领导下，各民主党派与工商联的基层组织建设不断夯实，基层无党派人士的培育工作有序推进，中国共产党领导的多党合作事业在推动浙江基层民主政治建设中发挥了重要作用。在这期间，围绕人民政协的政治定位、政协职能的发挥、政协委员的履职及党对人民政协的领导等问题，习近平一共作了“43 篇重要讲话、35件批示”［7］；“浙江省政协开通民情热线、举办听证会，邀请群众代表旁听政协常委会议”［8］。与此同时，浙江的基层政协组织在政治协商、民主监督、参政议政等方面也取得了长足的进展。例如，政协东阳市委员会及时调整政协的组成界别及政协委员名额的配置，对不同社会利益群体的代表性人士作了比较全面的政治吸纳［9］。基层政协组织的规范化运行，为不同社会利益群体的有序政治参与提供了制度平台，进一步优化了浙江基层的政治生态。

第三，坚持与完善民族区域自治制度，铸就民族区域自治新优势。主政浙江期间，习近平坚持与完善民族区域自治制度。2002 年11 月25 日，在担任浙江省委书记的第5 天，习近平就赶赴浙江省唯一的少数民族自治县——景宁畲族自治县进行调研并专门召开了一次座谈会。他指出，“畲族自治县全国只有一个，是景宁最大的特色”［10］“畲乡风情旅游可以大做文章”［10］“景宁一定要走生态绿色可持续发展道路”［10］。习近平还结合中央的民族政策提出给予景宁优惠政策。他指出，“我们党的方针政策是民族平等。中央专门有民族区域自治的政策，也给予我们景宁一系列的优惠政策。省委省政府、市委市政府也都相应制定了一些优惠政策、扶持政策”［10］。在浙江省委的领导下，景宁畲族自治县发挥民族区域自治制度的独特优势，进一步保障了人民的各项合法权利，着重对畲族优秀传统文化资源进行保护性开发与创造性转化，在生态绿色可持续发展方面取得了阶段性成果，逐步成为全国少数民族自治县科学发展的一个样本。

第四，坚持与完善基层群众自治制度，创新基层群众自治新机制。主政浙江期间，习近平坚持与完善基层群众自治制度。他强调，“村级民主政治建设的方向十分明确，就是积极推行‘民主选举、民主决策、民主管理、民主监督’。对这四个方面的内容要全面地加以理解。‘民主选举、民主决策、民主管理、民主监督’都要配套完善起来，同时基层党组织要发挥领导核心和战斗堡垒作用”［3］。在浙江省委的领导下，浙江各地进行了积极的探索，努力创新和完善基层民主政治建设的制度实践形式，取得了许多成效。例如，以海推直选和代表票决制为主要形式，实现村官村民选，村级民主选举有新突破；以民主恳谈听证和重大村务公决制度为主要途径，实现村策村民定，村级民主决策有新进展；以村务公开和村民自治为主要载体，实现村务村民管理，村级民主管理上新台阶；以建立健全村务监督委员会为主要突破口，实现村事村民管，村级民主监督有新起色［3］。通过这一系列的创新实践，逐步形成了比较完整的基层群众自治制度链条、逐步强化了基层群众的自治意识、逐步提升了基层群众的政治参与效能感，进一步推动了浙江基层群众自治走向纵深。

第五，坚持和完善信访制度，建立基层信访工作新秩序。主政浙江期间，习近平坚持和完善信访制度。他指出,“信访工作是社会主义民主政治建设的一个重要方面”［3］“基层是群众信访的源头，又是解决信访反映问题的关键”［11］“信访工作要到位，必须重心下移，深入基层”［4］。2003 年9月18 日，在当时浙江省内信访情况最复杂、矛盾最尖锐的浦江县，习近平带领省直部门和市县领导一天接访436 批667 人次，当场解决91 个老大难问题。习近平亲自接待9 批20 余名来访群众，解决了20 省道改造工程等一批久拖不决的难题。之后连续3 年，习近平先后到临安市、德清县、衢州市衢江区进行下访，实实在在为基层群众解决难题、化解矛盾［12］。在浙江省委的领导下，浙江全面实行领导干部下访接待群众制度，“省委省政府与各市党委政府每年签订信访责任状，责任落实到人”［13］。当时浙江正处于经济快速发展而社会矛盾多发易发的发展阶段，通过这一系列的信访工作创新，有力地破解了制约地方经济社会发展的诸多难题，有效地化解了基层社会的矛盾冲突，显著地推动了浙江的社会主义和谐社会建设。

二、推进基层民主政治建设的主要路径

主政浙江期间，习近平坚持以人民为中心，注重调动基层干部群众创造美好政治生活的积极性，大胆创新和完善基层民主政治建设的制度实践形式，极大地拓宽了浙江基层民主政治建设的主要路径。

第一，推进基层民主选举，打造基层民主政治建设的坚实基础。主政浙江期间，习近平注重推进基层民主选举。他强调，“民主选举是基层民主政治建设的一个核心内容”［3］。在浙江省委的领导下，浙江的基层民主选举走在全国前列。2003年3 月，宁波市在海曙区进行了社区居委会直选的试点；截至2007 年底，宁波市所有的城市社区居委会推行直选并顺利完成，成为全国首个城市社区全部实现直选的城市［14］。与此同时，浙江在农村基层民主选举方面也取得了长足进展，农村居民参与民主选举的主动性与效能感空前提高，涌现出蔚为大观的“先富群体”参选村官现象［15］和一定程度的“精英竞争”［16］。在推进基层民主选举的进程中，浙江在选区划分、选民与候选人资格的依法确认、候选人的同台竞选演说、委托投票与选票代写的实施细则、选票唱票计票规则的设置、贿选的认定处置及其防范等方面作了积极的探索，把民主选举的精神、制度、规则嵌入到“民主的细节”中，从而为浙江的基层民主政治建设打造了坚实基础。

第二，推进基层民主协商，厚植基层民主政治建设的独特优势。主政浙江期间，习近平注重推进基层民主协商。他指出，“把民主协商纳入党委和政府的决策过程”［3］。在浙江省委的领导下，浙江的基层民主协商不断壮大。2005 年1 月4 日，习近平在杭州市余杭区径山镇小古城村调研“三农”工作和基层民主政治建设工作，提出“加强基层民主法治建设服务好三农”，并嘱托“村里的事情大家商量着办”。此后，小古城村不断夯实和深化民主协商机制，形成“众人的事情由众人商量”模式［17］。值得关注的是，温岭市“民主恳谈会”是当时我国最受关注的基层民主协商的创新实践。“‘民主恳谈会’拓展了基层群众政治参与的空间。对话、商议直接影响了公共行为，增加了公民对公共事务的发言权和影响力”［18］。在推进基层民主协商的进程中，浙江在基层民主协商的原则、基层民主协商的程序、基层民主协商的形式、基层民主协商的应用及反馈等方面作了有益的探索，从而为浙江的基层民主政治建设厚植了独特优势。

第三，推进基层民主决策，筑牢基层民主政治建设的关键环节。主政浙江期间，习近平注重推进基层民主决策。他强调，“拓宽广大人民群众参与决策的渠道”［19］。在浙江省委的领导下，浙江各地在推进基层民主决策方面作了一系列的探索与实践。例如，衢州市衢江区首创了农村民主决策的动议、审议、报审、表决、告知的“五步工作法”，规范了重大村务决策程序［20］。在城市基层民主决策方面，杭州市从2007 年以来在老旧庭院改善中形成了“问情于民”落实知情权、“问需于民”落实选择权、“问计于民”落实参与权、“问绩于民”落实监督权的“四问四权”的“以民主促民生”的制度机制［21］。在推进基层民主决策的进程中，浙江在尊重社情民意、尊重草根创新的基础上，提炼总结出一系列基层民主决策领域的好做法好经验，通过建章立制与全面推行的方式，不断健全基层民主决策机制，提高科学决策、民主决策、依法决策的制度化水平，从而为浙江的基层民主政治建设筑牢了关键环节。

第四，推进基层民主管理，拓展基层民主政治建设的有效途径。主政浙江期间，习近平注重基层民主管理。他指出，“‘民主管理、民主决策、民主监督’同‘民主选举’一样重要，一样关键”［3］。在浙江省委的领导下，浙江基层民主管理的制度化、法治化建设进展顺利。例如，浙江于2003 年在全国率先开展“民主法治村（社区）”创建工作，在扩大基层民主、维护社会稳定、提高基层法治化水平、增强干部群众法律意识和法律素质等方面取得了显著的成效［22］。2005 年8 月，天台县深入实施以“民主提案、民主议案、民主表决、创业承诺、监督实施”为主要内容的村级民主议事“五步法”，形成了“民事民提、民事民议、民事民决、民事民办、民事民评”的村民自治新景象［23］。在推进基层民主管理的进程中，浙江积极引导人民群众有序参与基层公共事务的管理，有效地解决了基层治理中由于权利主体长期“缺位”所导致的“委托—代理”关系失衡问题，从而为浙江的基层民主政治建设拓展了有效途径。

第五，推进基层民主监督，提供基层民主政治建设的重要保障。主政浙江期间，习近平注重基层民主监督。他强调，“建立健全有效的权利监督制约机制”［3］。在浙江省委的领导下，浙江在基层民主监督方面成效显著。例如，2004 年6 月18日，武义县白洋街道后陈村制定了《村务管理制度》和《村务监督制度》，并于全国率先成立村务监督委员会，形成了比较健全的村级权力制衡机制［24］。2005 年6 月17 日，习近平专程到后陈村调研，并在金华市召开的座谈会上给予其充分肯定：“这是农村基层民主的有益探索，应当予以鼓励。同时，还要不断总结经验，使之走向成熟”［3］。随后，村务监督委员会逐步在浙江农村全面推行，并逐步地在全省城市社区设立了居务监督委员会。在推进基层民主监督的进程中，浙江创造性地构建了行之有效的权利监督制约机制，形成了“事前-事中-事后”全过程的监督链条，并积极探索运用“互联网＋”的方式来发挥人民群众的监督作用，从而为浙江的基层民主政治建设提供了重要保障。

三、推进基层民主政治建设的主要启示

主政浙江期间，习近平推进基层民主政治建设的创新做法与主要路径，既有省委统筹全局作战略部署，又有基层系列创新实践作源头活水，是我国社会主义基层民主政治建设在省域层面的成功典范，具有重大的理论价值与实践意义。

第一，注重思想引领，加强战略擘画。“思想走在行动之前，就像闪电走在雷鸣之前”［25］。主政浙江期间，习近平强调“思想是行动的先导”“增强走在前列的意识”“牢记科学发展的使命”“弘扬求真务实的精神”［11］，为浙江省域科学发展提供了思想引领和政治保障。与此同时，浙江省委着力加强战略擘画。2003年7月召开的浙江省委第十一届四次全体（扩大）会议正式提出“八八战略”。“以‘八八战略’为总纲领，十一届省委提出并大力推动平安浙江、文化大省、法治浙江和加强党的执政能力建设等一系列重大决策部署”［4］。在浙江省委的领导下，“八八战略”构成了浙江省域科学发展的全面规划和顶层设计，“法治浙江”建设则为浙江发展社会主义民主政治提供了强有力的保障。浙江的基层民主政治建设既注重基本原则的坚定性，又坚持具体实践的灵活性；既注重整体性的发展，又坚持阶段性的突破；既注重“量”的持续积累，又坚持“质”的有效提升。浙江逐步走出了一条循序渐进、内源发展的社会主义基层民主建设道路。

第二，注重问题导向，坚持人民至上。“问题是时代的先声,破解问题是推动时代发展的根本路径”［26］。主政浙江期间，习近平坚持以人民为中心，注重调查研究，“明确把调查研究作为决策的必要程序，提出了领导干部带头开展调查研究、改进调查研究的工作方法等具体要求，还提出领导干部每年要拿出两三个月的时间进行调查研究、重大问题不经过调查研究不能上会决策、领导干部要建立调研联系点，等等”［10］。在浙江省委的领导下，浙江各级领导干部“重心下沉”，狠抓调查研究之风，从大量生动鲜活的第一手资料中系统梳理浙江发展的重点难点堵点问题和人民群众的“急难愁盼”问题。因此，浙江基层民主政治建设具有强烈的“问题倒逼”的特征，注重通过对民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的某一个或若干个环节进行改革创新，不断地创造更加美好的基层政治生态、不断地提高“以民主促民生”的治理效能。

第三，注重制度建设，激发内在活力。不以规矩，不成方圆。主政浙江期间，习近平强调，“推进社会主义民主的制度化、规范化、程序化”［3］“各项制度制定了，就要立说立行、严格执行，不能说在嘴上，挂在墙上，写在纸上，把制度当‘稻草人’摆设，而应落实到实际行动上，体现在具体工作中”［11］。在浙江省委的领导下，浙江人民在坚持与完善中国特色社会主义政治制度的基础上，通过机制创新与工作方式创新，有效激发了制度的内在活力。例如，随着经济快速发展，浙江涌入大量的外来务工人员，但该群体的民主权利还得不到有效保障。为了破解这个难题，浙江省义乌市以推动外来务工人员参选县乡两级人大代表为切入点作了有益的探索。在2002 年底举行的义乌市人大换届选举中，共有11名外来务工人员当选为新一届义乌市人大代表，在全国尚属首例［27］。在利益分化的背景下，浙江人民通过激发我国政治制度所蕴藏的内生价值，寻求破解地方政治发展难题、实现不同社会利益群体的政策诉求，为区域经济发展与社会和谐稳定提供了良好的政治保障。

第四，注重基层基础，推动协同创新。“民主精神的培育、民主素质的提高、民主实践的推进，都是以基层为基本载体的”［28］。在主政浙江期间，习近平注重基层基础，他指出，“工作倾斜基层”“执政重在基层”“更多地关爱基层”“基层矛盾要用基层民主的办法来解决”“打牢基层维护社会稳定的第一线平台”［11］。在浙江省委的领导下，干部群众、专家学者、媒体记者等积极参与基层民主政治建设。其中，温岭市“参与式预算”是多元主体协同创新的一个成功典范。“除策划、指导温岭‘参与式预算’的实际运行之外，中国社会科学院、浙江大学、中山大学等高校科研院所的专家学者还在宣传和研究温岭‘参与式预算’方面有着显著贡献”［29］。在多元主体协同创新过程中，浙江省委的容错纠错机制、干部群众的草根创新精神、专家学者的专业化指导与媒体记者的聚焦式报导形成了“历史的合力”，逐步催生出一个协同创新、闭路运行的地方政治生态系统。

第五，注重选树典型，强化示范引领。选树典型是中国共产党长期以来的政治优势和宝贵经验。主政浙江期间，习近平指出，“善于抓典型，让典型引路和发挥示范作用，历来是我们党重要的工作方法”“向先进典型学习，最关键的是要学精神、学品质、学方法”［11］。例如，2006年2月16日，浙江省委发出《关于开展向郑九万同志学习活动的决定》，提出要学习他奋力赶超、艰苦奋斗的创业精神，勤劳为民、尽心竭力的奉献情怀，廉洁奉公、清正无私的革命本色［10］。在浙江省委的领导下，浙江在人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度、信访制度等的基层创新实践方面都涌现出许多先进典型。通过省级层面的经验总结与强力推动，这些先进典型的示范引领作用进一步放大，并加快形成“比学赶超”“集成创新”的可喜局面，浙江在“中国地方政府创新奖”的评选活动中“入围项目”与“获奖项目”均遥遥领先，成为我国基层民主政治建设的“模范生”。

综上所述，发展全过程人民民主是今后一个时期我国政治发展的一个重大目标，基层民主政治建设则是坚持和发展全过程人民民主的重要前提。浙江是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要萌发地。主政浙江期间，习近平在推进浙江的民主政治建设尤其是基层民主政治建设方面作出了一系列重要论述、采取了一系列重大举措，与发展全过程人民民主有着内在联系，“在主要内容、思想逻辑、理论指向、建设重点、实践逻辑、实现形式以及整体架构上都是总体一致的”［30］。这是科学贯彻党中央决策部署和紧密结合浙江省情的一个成功典范，走出了一条具有“时代特征、浙江特色、全国影响”的基层民主政治发展之路；对全面准确地把握全过程人民民主的科学内涵与精神实质、坚持和发展我国社会主义民主政治无疑具有重大原创性贡献；与党的十八大以来习近平关于全过程人民民主的重要论述精神高度一致，都是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。不仅为本世纪以来浙江推动社会主义民主政治建设提供了科学的行动指南，而且为我国发展全过程人民民主予以弥足珍贵的启示。