黑龙江省法治化营商环境问题、成因及其建设路径

李宏伟

(佳木斯大学,黑龙江 佳木斯 154007)

党的十八大以来,习近平总书记高度重视营商环境的改善,多次强调法治是最好的营商环境。习近平总书记在黑龙江省主持召开新时代推动东北全面振兴座谈会时,强调要进一步优化政治生态,营造良好的营商环境。显而易见,营商环境对于推动东北全面振兴起着重要的保障作用。

依据《优化营商环境条例》,法治化是优化营商环境应当坚持的三大原则之一,是良好营商环境的题中应有之义。客观而言,黑龙江省“十三五”期间制定了全国第四个省级优化营商环境专项条例《黑龙江省优化营商环境条例》,颁布了一系列地方性法规和政策性文件,清理了不适宜营商环境优化的相关法规和文件,以《黑龙江省优化营商环境条例》为指导,初步构建了优化营商环境的地方性法规体系,法律营商环境建设取得了里程碑式的突破。但是,黑龙江省法治化营商环境仍然存在一些问题不容忽视。

一、黑龙江省法治化营商环境存在的问题

1.“围猎”事件时有发生

由于地理环境相对偏远,经济发展程度所限以及政策机制不够完善等原因,黑龙江省营造重商亲商环境不够理想,地方规模化、产业化程度较低,甚至一些地方势力受经济利益驱使,贿赂政府公职人员等违法犯罪行为时有出现,严重破坏了市场经济公平竞争的重要准则,在地方势力拉拢下,政府公职人员不惜运用公权力为其站台,帮助他们扩张商业版图,严重破坏了区域经济社会发展,给地方法治化营商环境建设造成阻碍。

2.以权谋私现象不容忽视

“找关系”“找熟人”等不良风气给黑龙江省各级政府机关带来极大影响,“不给好处不办事”成为一种普遍现象,进而导致政府工作人员吃拿卡要、以权谋私事件经常。一些政府工作人员“给了好处违规也办”的做派极为严重,他们认为“有权不使过期作废”,眼中根本没有规则条例。事实上,尽管其他省份也同样存在此类现象,但据黑龙江高院向黑龙江省十四届人大一次会议所作的工作报告显示,2018—2022年共审理职务犯罪4458件6240人[1],居全国第二位,显然黑龙江要严重得多。

3.司法程序亟待进一步完善

哈尔滨有些法院在针对办理破产、保护中小投资者、执行合同等工作开展的自查中发现,在办理企业与政府合同纠纷案件时,存在诉讼进度远慢于上海、深圳等我国发达地区,企业的诉讼权益得不到保障,政府机关履行司法裁判文书不及时等问题。显然,黑龙江省涉商案件的司法质量存在很大问题,营商环境亟待优化。

4.市场化运营程度不高

黑龙江省各地区各行各业市场开放程度不够,在老城区改造等重大项目中,政府始终掌握着绝对话语权,完全违反市场化运作的基本规则,必然会导致政府“一言堂”现象。市场运行中,有些公司完全违背自由自愿原则,强行加入其他公司项目运营,与其他公司采取恶劣手段开展恶意竞争等现象经常出现,既缺乏行业规范,又缺少市场监管。而一些政府长期存在招标采购流程不透明、程序不公开等现象,严重破坏了市场经济秩序,扰乱了公平竞争,极易滋生腐败。

5.法治文化氛围不浓厚。

市场经济建设须臾离不开规则意识,同时,它又在法治文化建设中居于核心位置。由于历史惯性影响,加之地方文化的特性,使得一些人在办理诸项业务、处理各种事项时习惯于“找关系”“走后门”,其主要目的在于突破规则限制,寻求便捷路径,甚至不惜违规以获得更大利益。同时,一些政府官员依法行政意识不能贯彻始终,直接影响了营商环境的建设。

二、黑龙江省法治化营商环境问题成因分析

1.法治建设缓慢

一是法治建设迟缓。北京、上海、广东等较早开展地方法治运动的省(市)大都政策法规体系相对系统完善、法治研究团队比较专业、法治战略部署健全先进、地方法治环境优良、法治成果显著。而黑龙江省推进法治建设行动较缓,造成了法治建设规范性和系统性不足,显然对法治环境建设十分不利。

二是立法质量不高。长期以来的地方立法、政府红头文件或没有上位法依据,或相互冲突[2]。一些地方法规和行政规章在建设过程中,具体情况考量不到位,制度文件的适合度评估不够全面,法学专家对立法实践的指导和建议匮乏;不同行政区域或部门针对重叠的业务范围往往作出重复规定,造成私权利受损和公权力扩张;此外,还存在个别法规规章并非出自人民意愿,仅是上级部门下达的指示、规定、文件等现象。

三是执法过程不规范。一些政府官员为企业发展服务中以权谋私、“吃拿卡要”现象屡禁不止,个别执法人员任意凌驾于法律之上,他们不担责不作为,遇事相互推诿,导致行政效率极低,甚至有些人常以损害公共权益为代价换得个人利益,这些行为无疑给市场公平秩序带来严重破坏,难免引发人们有关黑龙江省营商环境的热议。

四是失信现象普遍。一方面政府在招商引资过程中,不兑现与企业所签订的合同,甚至对司法裁决的义务拒不履行等现象普遍。另一方面许多国有企业、大型工厂在市场中不按规则办事、不履行合同等失信行为屡屡发生。长此以往,造成拟入企业顾虑,无形中损害了营商环境建设。

2.区域经济落后

一是计划经济体制惯性影响。黑龙江受计划经济时期形成的指挥、把控、调整资源配置与需求的习惯影响深重,政府职能转变不彻底。随着自然资源日益衰竭,发展模式仍然停留在过度依赖不可再生资源的粗放型阶段,对于经济的可持续发展显然是不利的。同时,由于受传统思维影响,导致黑龙江政府人员和群众改革意识不强,使得自身市场经济发展水平与其他省份相比差距较大。

二是市场竞争不够公平。黑龙江市场主体准入程序繁琐,外地企业常常会受到行政人员的差别对待。而一些地方政府为了保护地方商业主体,常常利用制定政策、采购、招标等环节限制外来企业发展,造成市场竞争不公现象频发。而黑龙江省石油、化工、煤炭等行业多被国有大型企业所垄断,导致新进入本省的外地企业必须依附以上企业。

三是经济结构过于僵化。黑龙江省原有大工业、国有企业、重工业和农业市场占比较大,经济结构灵活性不足,企业创新能力、服务能力、竞争能力不强。同时,民营企业缺失、大型国有企业匮乏,使黑龙江经济发展遭遇严峻的现实问题,很难吸引商业投资,不利营造法治化营商环境。

3.地方思想顽固

一是“官本位”思想催生了官员不良行为。受“官本位”思想支配,一些官员用公权力去为自己攫取非法利益,收获资金和资源,部分官员到基层任职目的主要在于“镀金”,热衷于“面子工程”,而不愿将政府财政的收入用于招商引资,改善民生。一些官员法治观念薄弱,“一言堂”“一把手说的算”成为普遍现象,致使全社会都将此类意志作为行事准则,无视纪律条款和法律法规,阻碍了有关营商环境法规制度的构建。

二是“办事求人”思维滋生社会不良风气。黑龙江人豪放、直爽的性格,重哥们义气、不拘小节的性情铸就了“熟人社会”“人情社会”风气。人们多奉行“办事求人”观念,他们通常会寻找一定社会关系去办理正常即可办理的事务,以求得到超过其他人的便利。个别官员既希望有人求自己办事,以满足虚荣心,同时又希望依靠公权力去谋求非法利益。

三是“追求稳定”价值观带来负向影响。一方面,省外生源的大学生,毕业后大都选择去经济发达地区求职就业。另一方面,留省的年轻人拼搏意识淡薄,他们倾心于事业单位、公务员等“铁饭碗”类职业,创新创业意识匮乏。

三、黑龙江省法治化营商环境建设路径

1.法治规范路径

(1)健全企业权利保护法律法规

一要加强企业权利保护。要建立有益于保护企业权利的系统机制,给人民群众财产提供有效保护,使市场主体合法权益得到维护,全面清理破坏公平原则的各类型行政规范性文件,对那些有利于保护企业权利的则加以修订和完善,及时修改清理损害私有产权保护的政策法规,建立健全企业经营权和财产权的保护制度,强化对企业经营权和法人财产权的保护。

二要优化知识产权制度。强化法律法规建设,不断完善著作权、版权、商标权、专利权等法律法规,加大法院对于知识产权类行政、民事和刑事案件的审理力度。要依据《科学技术进步法》《促进科技成果转化法》等法律法规,创新商业秘密保护、职务发明等内容,促进科技成果产业化;健全有益于创新人才集聚的法律保障机制,在人才评价标准中引入科研能力、创新成果等观测点,以更好地吸引优秀人才进入黑龙江开展创新创业。

(2)完善公平竞争的法律法规

一要完善公平竞争法律法规。对那些用以整治市场垄断行为,有利于宏观调控和市场监管的法律法规不断加以完善,以引导市场主体自觉在合理的范围内有序竞争。依据国家战略部署和整体发展规划,进一步完善宏观调控体系。全面修订有关预算的行政规范性文件,推动预算管理工作得到进一步强化。提高税收领域立法效率,规范税收征收,防止出现随意减免税收情况。规范市场主体行为,保护消费者权益,提升产品质量。

二要用法律手段破解地方保护主义。健全食品药品监管体系,加强食品安全地方立法。聚焦市场主体和个人信用缺位现象,完善社会信用体系。运用法律手段破除地方保护主义观念,取消行政封锁,提倡公平有序的市场竞争,维护健全完善开放统一的市场秩序,保证市场实现健康发展。

(3)健全惠企制度

一要放权于企业。黑龙江省政府机关要改变掌握企业进入市场决定权的现状,真正做到“还权于企”,在仅保留行政机关监管职责的前提下,做到简政放权,取消复杂的企业登记环节,让企业拥有市场准入权,将自主权和主动权还给市场主体,切实发挥市场在资源配置中的决定性作用。

二要给企业减压减负。应充分依托信息化技术平台,全面整合资源配置,建立“一网通办”“一窗通办”等多种服务模式,推行并联审批方式,转变工作作风,让商事企业真正实现“进一次门,办好所有事”[3],促进涉企业务提质增效,助力市场主体登记制度向纵深推进,优化市场主体准入流程,简化办事程序,让企业相关事务通过互联网即可办结,提高市场主体登记效率,提升政府管理效能,进一步优化营商环境。

2.法治实施路径

(1)灵活多元化解商事纠纷

一要建立司法机关与企业联络结对制度。黑龙江省司法机关应主动摒弃为保持中立性而不与外界联系的错误认识,主动与企业等市场主体构建沟通联络机制,聚焦企业应知晓的法律问题,通过线下或线上等渠道,广泛开展普法宣传;针对企业管理漏洞以及易引发诉讼环节,通过座谈、巡查等形式,给出恰当的检察建议和司法意见,助力企业建好“防火墙”,自觉依法合规经营。

二要健全完善涉企商事案件快办快审机制。黑龙江司法机关可以采取速裁程序或简易程序对关涉市场主体商事案件进行审理,除法定及疑难复杂案件外,司法机关在充分了解当事人诉辩意见的基础上,推进证据充分、事实清楚的案件快审快结。统一标注类案,明确案件办理程序,施行同案同判机制。应创新司法服务举措,变“被动服务”为“主动上门”服务。案件审理中,要关注企业利益,及时回应当事人合理诉求,耐心解答当事人疑惑,使当事人充分认可并接受判决结果,服判息诉。

三要运用调解手段化解商事纠纷。商事纠纷案中,调解是最常用的追求利益最大化的基本策略,能帮助企业最大程度节约诉讼成本,避免陷入单纯的对抗境地,帮助企业将经营的不良影响降至最低。司法机关在调解中要善于借助有益于双方当事人握手言和的契机,引导双方化解矛盾,使企业从复杂的诉讼程序抽离出来,以保证其将更多精力投入生产经营之中。

(2)妥善审理好涉企案件

一要依法严厉打击各类犯罪。要善于通过刑事手段,依法严厉打击侵犯财产权、非法集资、破坏企业生产安全、行贿受贿、诈骗等破坏市场经济秩序犯罪案件。对影响企业发展的犯罪加大惩处力度,以维护公平有序的市场经济秩序,保护各类市场主体的财产安全。在此过程中,要对非法集资和企业融资、经济犯罪和经济纠纷加以科学区分,掌握经济违法行为入刑标准,以有效保护投资者的合法权益,保障市场主体的生产经营活动。

二要避免发生恶意炒作的舆情事件。办案人员应秉持“一案一研判”的基本原则,办案前要对涉案企业经营现状开展分析,案件调查中应精准把握案件背景、起因,详细了解具体细节,整个办案过程都要做到程序合法,办案时机成熟,努力实现法律效果和社会效果相统一。值得注意的是,涉案企业新闻发布前,要建立并完善舆情应急预案,以有效消除舆论风险。

三要借助各类会议形式提升办案水平。为避免产生冤假错案,应善于充分发挥检察官联席会议、法官联席会议、审判委员会和检察委员会等各类会议职能,通过组织案例研讨会,结合类型案件,对于涉企典型案例,探讨证据审查、政策掌握、法律认定的具体方法,给予指导性的解释,力争让所有的涉企刑事案件都能够经得起时间和法律的检验。

(3)加大执行工作力度

一要充分考虑企业的合法权益。法院应自觉增强服务营商环境建设的责任感、使命感,在办理涉企案件时应将企业的合法权益放在首位。当企业作为申请执行人时,法院应本着为地方经济发展负责的态度,对被执行人的违法行为采取强制措施,用司法为企业的发展提供保障。而当被执行方是企业时,法院应充分考虑企业生产经营需要,切勿轻易启动强制措施,要在不影响企业正常运转而又不违反原则的前提下,分步推进执行工作。

二要加强执行案件流程监管。法院等部门应精细化运用案件管理系统,聚焦企业财产查、控、处等管理问题,努力实现案件质效管理,进一步完善相关规定,规范执法流程,有效增强执行效率。司法部门要结合具体实际制定适时开展执行攻坚活动规划,全面清查涉企、涉金融机构等执行案件,实现长效治理,达成标本兼治的效果,为法治化营商环境建设提供有利条件。

三要优化执行管理体制。法院要坚持并完善统一协调与管理的工作体制,在内部上下级间、各部门间构建顺畅的信息渠道,尝试创建执行权分权运行模式,科学划分各部门在具体实践中的执行实施或裁决两方面职能,并厘清各自的职责权利,努力创建运行高效、相互协调、分权制约的运行机制,以使工作程序愈加规范,案件执结率显著提高,为法治化营商环境建设保驾护航。

3.法治监督路径

(1)强化对政府的监督

一要实行政务公开。公开是最有效的监督。企业作为市场经济的主体,是营商环境的直接参与者、亲历者,他们对地方的政务状况感受更为直接。因此,要大力推动政务公开,借助数字通信技术,运用讲事实、说案例等形式,通过各种渠道确保企业对政务的知情权,让企业信任政府并深切感受行政为民的氛围。同时,借助企业的真实感受,进一步向社会公开政务信息,以利于形成法治信仰的社会氛围。

二要严格监督执法行为。当前执法不严、执法随意、执法不公等现象,在黑龙江省各层级依然存在,给法治化营商环境的构建带来一定阻遏。因此,一方面要完善涉企执法程序,制定具体执法细则和操作流程,切实做到步骤清楚、要求具体、期限明确、程序公正[4];另一方面应积极发挥监察委员会、监察局等执法部门内设监察机构的监察功能,对乱收费、以权谋私、吃拿卡要等违法乱纪现象加大查处力度,促进执法规范化,防止假借执法之名的违法违纪行为给企业正常生产经营带来损害,保护各类企业合法权益。

三要严明执法环境。信息时代,运用媒体传播速度快、范围广等特点对执法机关开展监督,结合时效性和最终效果判断,都要远强于公权力机关。因此,执法部门应该邀请媒体全过程参与执法,以达到监督执法的效果。甚至为了实现跟踪问效的目的,可以积极构建媒体监督长效机制,让媒体持续做好跟踪报道。

(2)强化对司法的监督

一要严查违法违纪问题。构建信访举报网络平台,运用上访、信访、电话等渠道,对群众关注度高、反映强烈的“关系案、人情案、金钱案”等案件,广泛搜集线索;加强司法巡查、审务督察力度,引导司法人员进一步规范自身行为,自觉避免与当事人单独私下接触。对于过问案件的情况,实行严格的登记制度,以便对那些插手具体案件、干预司法活动等现象严肃开展追责,积极倡导“阳光”审判。

二要强化监督执纪问责。紧盯风险环节、盯住重点人员,大力开展司法巡查、审务督察,对涉企案件中的办案人员进行监督,坚决制止他们出现“冷横硬推”“吃拿卡要”“庸懒散奢”等行为,避免对群众感情造成伤害、给法务形象带来损害、对人民利益形成侵害。对于司法人员暴露的苗头性、倾向性问题及时加以纠正,帮助司法人员强化纪律规矩意识。

三要强化审判权监督。推进法官办案终身负责制和错案追究制落实落地,坚决执行“有权必有责,错案必追究”机制;健全完善并综合运用好院庭长监督、专业法官会议监督和审判委员会监督“三监督”体制,以保证办案过程得到群众监督、办案质量经得起历史检验;对司法腐败“零容忍”,对司法不公、司法不廉等现象给予严厉打击。

(3)强化对市场主体的监督

一要加强市场环境监督。要充分引导市场管理、营商环境建设等行政部门严格履行管理职能,通过市场巡查的方式,对那些由于恶意虚假宣传、蓄意恶性竞争、肆意垄断经营等行为而导致市场秩序受到扰乱的企业依法给予严惩。同时,运用广播、网络等手段,对合法经营的政策法规进行广泛宣传,引导市场主体自觉摒弃不正当竞争行为,积极创建合法有序的市场经营环境。

二要加强企业内部监督。强化内部纪检监察部门职能,对企业主要领导履职情况开展严格监督,着力监管生产经营的重点部门、重要环节和重大项目,引导企业严格按照法律法规的相关规定合法、合规经营,确保经济运行安全,促进经济实现健康发展。

结语

黑龙江经济发展与振兴很大程度上取决于营商环境的法治化程度,因此,黑龙江政府和有关部门应紧盯公务人员、政府官员、司法程序、市场化运营、法治文化等方面在发展优化市场经济法治化营商环境过程中存在的问题,并从法治建设效果、区域经济发展程度、地方思想文化特点等方面归纳问题成因,最后从法治规范、法治实施和法治监督路径提出有针对性地解决影响法治化营商环境突出问题的基本策略,从而为黑龙江经济社会实现更好的发展保驾护航。