面向国土空间规划需求的国土调查优化研究

赖权有，唐 欣

（深圳市规划国土发展研究中心，广东 深圳 518034）

国土调查成果是国民经济和社会发展规划、国土空间规划、自然资源保护开发利用的重要依据。第三次全国国土调查（以下简称“三调”）作为重大国情国力调查，其成果已应用于自然资源和规划管理的各个方面，王伟等系统总结了“三调”成果在自然资源和规划管理中的具体应用实践[1-4]。相关学者研究中，在肯定国土调查成果广泛应用的同时也提出了存在的问题。在实际业务中，对调查成果未尽事宜还需要通过补充调查、细化调查、基数转换、地类追溯等进行加工处理后再使用。例如，张硕等以“三调”为基础开展国土空间规划基数转换及“一张底图”的构建[5-9]，服务于国土空间规划编制。这一方面说明规划工作开展前对数据整合具有必要性，另一方面也说明国土调查内容本身还存在优化完善空间。国土空间规划是国土调查成果最主要的应用方向之一，从国土空间规划需求角度，按照“规划需求-现状问题-优化设计”的方式开展国土调查的优化研究具有重要的现实意义。

1 国土空间规划对国土调查的需求分析

《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》确定了“五级三类”国土空间规划体系。国土空间规划包括总体规划、详细规划和相关专项规划等三种类型，不同规划类型的编制、实施管理、体检评估等环节对国土调查具有不同的需求。

1.1 总体规划需求

自然资源部规定，规划编制统一采用全国国土调查数据作为规划现状底数和底图基础[10]。因此，采用国土调查数据作为总体规划编制的基础，既是国家要求，同时也是规划自身的必然选择。总体规划编制过程中，规划范围、用地用海结构、耕地保护、三条控制线、规划分区、规划用地布局、规划指标等规划核心内容均离不开国土调查数据的支撑。例如，总体规划的“三区三线”划定过程中，国家明确规定耕地保有量和永久基本农田必须以2020年国土变更调查耕地作为依据，除规定的情形外不得减少，城镇开发边界划定规模不得超过现状城镇建设用地的1.3 倍。由此可见，如果没有国土调查数据的支撑，国土空间规划编制无从谈起。

1.2 详细规划需求

国土空间详细规划是核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。详细规划对国土调查数据需求比较全面，时效性和准确性要求也较高。例如，需要明确的权属用地边界、准确的用地审批信息、翔实的空间属性信息、细致的地类划分等。除地块信息外，还需要线性的市政交通信息、土地上的建筑信息，以及人口信息等。结合社区生活圈配套要求，还需要现状社区服务中心、文化活动中心等各级各类独立占地或非独立占地的设施信息等。

1.3 专项规划需求

国土空间相关专项规划是对特定空间开发保护利用做出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划，如交通、能源、市政、水利、信息，以及军事设施、农业、生态环境保护等。专项规划是国土调查数据应用的重要领域。如医疗卫生设施专项规划，除了需要在国土调查的公共管理与公共服务用地中将医疗卫生用地区分出来之外，还需要附上医疗卫生用地上的设施名称、类型、等级、床位数等专项信息。国土调查中每种土地利用现状分类对各种专项规划编制发挥着重要的支撑作用。

1.4 国土空间规划城市体检评估需求

国土空间规划城市体检评估是规划编制、实施管理、规划调整修改的重要依据。根据《国土空间规划城市体检评估规程》（TDT 1063-2021），国土空间规划城市体检评估采用的100多项指标中，有70多项涉及国土调查或相关调查数据，包括面积、比例、数量、位置等，如湿地面积、超高层建筑数量、河湖水面率、菜市场点位等，这些指标需要直接或间接从国土调查数据中获取或测算。离开国土调查数据的支撑，国土空间规划城市体检评估，特别是实时评估根本无法实现（表1）。

表1 国土空间规划对国土调查数据需求简表

2 现行国土调查支撑国土空间规划存在的问题

现行国土调查源自我国多年持续的土地调查制度，2018年党和国家机构改革成立自然资源部后，土地调查调整为国土调查，但当前调查内容尚未发生根本变化，仍侧重于耕地、建设用地和非建设用地等，面对数据需求庞大的国土空间规划，现行国土调查支撑国土空间规划的能力仍存在一定的局限性。

2.1 国土调查范围有待进一步拓展完善

现行国土调查范围为陆域国土，不包括海域国土和地下空间。国土调查以国家统一的零米等深线作为调查界线，而海洋管理采用多年平均大潮高潮线作为海域管理界线，两者存在交叉重叠，对编制陆海统筹国土空间规划具有一定影响。

2.2 国土调查分类与规划分类有待统一

现行国土调查采用“三调”工作分类，包括13个一级类和55 个二级类，没有三级类。国土空间规划采用《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，包括24 种一级类、106种二级类及39 种三级类。两种分类虽然建立了对应转换关系，但由于名称、含义、数量等不完全一致，国土调查成果应用于国土空间规划仍存在一定障碍。

2.3 国土调查内容有待实现“多调合一”

因不同部门不同业务采用不同分类标准，现行国土调查成果的林地、草地、湿地、河流水面等各类自然资源，与林业、草原、水务等业务主管部门掌握或者专项调查成果不完全一致，地块有重叠，空间属性不唯一。多规矛盾的局面在一定程度上来自现状数据差异的影响，“多规合一”的国土空间规划已延伸至现状底图的合一，“多调合一”任重道远。

2.4 地类认定方式有待进一步优化完善

现行国土调查成果存在地块边界与土地权属、合同用地等土地管理地块边界不一致的情况，如图1 所示，给规划编制和实施管理造成较大影响。现行国土调查依据实地认定地类在一定程度上造成了各类现状数据的偏差，容易导致国土空间规划误判错判。全新的调查地类认定方式，与第二次全国土地调查以来形成的历年调查成果图斑衔接困难，给各类数据的趋势分析带来较大干扰。

图1 合同地块与调查地块边界对比示意图

2.5 地块细分及关联属性有待进一步健全

现行国土调查将教育、医疗、社会福利、文化、体育等用地分类归并为科教文卫用地，无法直接提取各类细化用地信息；居住、工业等用地未细分至三级类，规划编制过程中需重新补充调查和细化调查。国土调查侧重在查清耕地等地类的位置、性质、面积等，未考虑与地块关联的人口、建筑等经济社会信息。

2.6 国土调查有待建立动态更新维护制度

现行国土调查每10年进行一次，每年进行土地变更调查。随着土地的精细化利用以及实时决策需要，特别是国土空间规划的实时动态评估需求，这对国土调查的时效性、现势性提出了更高的要求。10年更新一次、一年变更一次的频率已不适应经济社会发展的需要，有必要建立国土调查现状图的动态更新维护制度。

3 国土调查内容优化设计

3.1 国土调查内容优化方向

3.1.1 进一步拓展国土调查范围

国土调查及其年度变更调查中，需进一步拓展国土调查空间范围，从地表到地下，从陆地到海洋，从单一用地性质到混合用地性质等方面完善调查内容，探索以海洋管理中的海洋修测岸线作为陆海分界线开展调查，为陆海统筹的国土空间规划提供支撑[11]。

3.1.2 统一用地用海分类，推进“多调合一”

全国性的国土调查，以及森林、湿地等专项调查，需尽快衔接各自独立的分类标准，采用自然资源部已出台的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》。尽快建立“基础调查+专项调查”相结合的自然资源统一调查制度[12-14]，避免重复调查、多头管理、交叉重叠的问题，促进实现“多调合一”和“多规合一”。

3.1.3 进一步优化完善地类认定方式

以尊重土地产权为核心，按照“产权优先，保障权益”的原则开展地类认定。注重历次调查成果数据的延续性，采取“按住不动的，更新有变化的”策略，充分利用多年来积淀的调查成果并做好衔接和继承，避免重复调查、创造新的数据、产生新的矛盾，减少人为制造的障碍，进一步提高调查成果质量和效率。

3.1.4 注重城市内部调查，拓展属性信息

传统的土地调查主要任务在于“查清地类性质、位置、面积”等自然属性。在后续国土调查工作中，需充分考虑国土空间规划需求，逐步将地类细分至三级类，逐年开展专项用地属性信息调查，如教育用地，可扩展学校名称、学位数、学生人数等与管理密切相关的信息，进一步支撑国土空间规划编制和实施（图2）。

图2 国土调查细化及拓展属性信息

3.1.5 探索并统一“地楼权人”联动调查机制

由政府层面统筹，统一外业调查单位，改变现行国土调查、建筑物调查、人口普查等各自调查的局面，探索建立各类调查联动机制。以国土调查为底板，以建筑物为核心，以房屋产权为纽带，关联人口信息，建立“土地-建筑-产权-人口”等信息互联互通的一体化数据库，实现各类空间和管理数据的关联，为国土空间规划、政府全面决策等相关业务提供强力支撑。

3.1.6 制定国土空间利用现状图管理规定

为保持数据的现势性、权威性，需制定国土利用现状图管理规定，在地级市层面按照“调查部门牵头，相关业务部门参与，共建共享，共同维护”的原则，改变以往只有调查部门才开展土地调查的局面，明确各部门、各专业共同管理和维护的工作分工及管理机制（图3）。建立国土利用现状图的动态更新维护制度，对国土调查中明显存在的地类信息不准确、图斑边界错误、关联属性信息滞后、地类不唯一等问题，能够及时纠错及更新，实现国土现状图的动态更新维护管理，为国土空间规划实时体检评估，以及政府的及时决策提供支撑（图4）。

图3 国土空间现状图业务管理分工示意图

图4 地市级层面用地用海经审批后及时更新现状图业务流程

3.2 国土调查成果优化设计

地类图斑要素是整个国土调查成果的最核心内容，地类图斑的表达是优化国土调查成果的关键。将地类图斑作为所有空间数据的基础底图，所有用地均以地类图斑作为统一出口，遵循“市-区-街道-宗地”的基本信息，构建“基础字段+专项通用字段+专项扩展字段”的现状底图基本框架（图5），实现国土空间规划、自然资源管理等业务均可从地类图斑中提取所需要的空间信息。

图5 地类图斑字段优化设计方案

图5 中总图图斑ID 用于关联专项调查用地以及建筑物等数据；宗地代码和宗地号对应地籍调查成果；用地用海分类代码和代码衔接用地用海分类；地下空间用途编码和名称为地下空间用途备用；名称、规模、等级、级别、类型等字段为各类专项设施通用字段，其中名称可以是小区、学校、医院等各类设施名称，规模可以是公路长度，等级可以是公路等级等，级别包括国家、省、市、县、乡等级别，类型可以根据实际拓展，如文化用地中的图书馆、博物馆等；三大类填写农用地、建设用地、未利用地等；复合用地类型可填写地铁上盖住宅、商业、大型综合体混合居住等；专项数据扩展字段为特有字段，根据实际需要增设。

4 结语

土地调查制度是我国持续多年的土地管理制度之一，自然资源部成立后，国土调查继承了土地调查，同时面临着国土空间规划改革、多规合一、多调合一等全新的挑战。本文从国土空间规划需求的角度，剖析了现行国土调查存在的若干问题，对国土调查内容的方向及核心成果的表达进行了优化设计，为今后国土调查优化完善提供了一种方案。国土调查内容的改变牵一发而动全身，需要从顶层开展设计，相关研究仍需要从法律、技术、标准、规范等方面深入探讨。