国土空间规划体系下“三生空间”与“三区三线”划定及功能定位研究

孙中原，孙成苗，展 昀，韩 青，徐洪峰，胡锦凤

（1. 青岛市勘察测绘研究院，山东 青岛 266000；2. 青岛市西海岸基础地理信息中心有限公司，山东 青岛 266000；3.海陆地理信息集成与应用国家地方联合工程研究中心，山东 青岛 266000；4.青岛理工大学建筑与城乡规划学院，山东 青岛 266000；5.青岛市不动产登记中心，山东 青岛 266000；6.山东正元数字城市建设有限公司，山东 烟台 264000）

“三生空间”“三区三线”是国土空间规划体系重要的组成部分，中央出台的相关政策对“三生空间”和“三区三线”做出了明确要求，但对其概念内涵、适用场景、功能定位、划定细则等未做出具体说明[1-2]。近年来，相关专家学者对“三生空间”与“三区三线”进行了相关理论研究与实践探索。韩青等在青岛市空间规划实践中，基于陆海双评价结果，确定了“三区三线”的规模、比例和分布[3]；许景权等研究分析了“三区三线”在发展规划与空间规划相互衔接中的作用[4]；顾朝林等梳理了城市与区域定量研究方法，为“三生空间”“三区三线”的定量研究提供了支撑[5]；王颖等分析了“三生空间”“三区三线”概念的内涵和适用性，总结了以“三区三线”为主导的空间规划方法及实践[6]；刘继来等探究了“三生空间”理论内涵，建立了“三生空间”分类与评价体系[7]；蔡玉梅等总结了主要发达国家空间规划体系的形成与发展经验，认为从生存主导的农业空间开发、生活主导的工业空间利用到品质导向的生态空间保护，是各国经济社会发展过程中，国土空间变化的共同规律[8]。

国家相关政策文件和国内外研究实践表明，“三生空间”“三区三线”在构建统一的国土空间规划体系中具有重要的作用和意义。规划的功能定位是开展国土空间规划编制和实施的前提和基础[9]。针对“三生空间”“三区三线”存在的概念内涵交叉，在国土空间规划体系中的功能定位不清晰等问题，本文基于多源数据，分析了“三生空间”与“三区三线”的划定和空间特征，并对其功能定位进行了探讨。

1 国土空间规划体系

我国原有的空间规划体系庞杂且存在诸多问题[10]。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》）的印发，标志着我国“全国统一、权责清晰、科学高效”的国土空间规划体系的建立。根据《意见》，我国国土空间规划体系如图1 所示。

图1 国土空间规划体系

2 “三生空间”概念及其特征

“三生空间”指“生产空间、生活空间、生态空间”，其概念相对清晰[11-12]。但在“城乡融合、产城融合、城市功能适当混合”空间规划理念下，城市与乡村、生产与生活、生态与农业生产等混合程度愈趋复杂，三者存在一定的交叉重叠，尤其在宏观层面，较难厘清三者界限。学界对“三生空间”的分类划定从不同角度开展了相关研究[13]。本文在已有研究成果的基础上，以青岛市现状数据为数据源，分析“三生空间”的空间特征，研究其在国土空间规划体系中的功能定位。

城镇与乡村的生产空间具有较大的差异。城镇生产空间主要以第二、第三产业为主，生产空间主要集中于城市、建制镇内部；乡村的生产空间主要以第一产业为主，生产空间主要集中于乡村外部，乡村内部多为生活空间。因此，城市、建制镇“三生空间”界定采用青岛市域数字化现状图作为数据源①青岛市域数字化现状图：为满足双评价、国土空间规划编制等工作需求，综合《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）、《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB 50137-2011）要求，建设的反映全域地表覆盖与土地利用的现状数据。；乡村“三生空间”界定采用青岛市土地利用现状作为数据源。韩青等对基于现状“一张图”的“三生空间”用地分类进行了研究[14]，本文引用共用地分类体系进行“三生空间”划分。

依据“三生空间”用地分类体系，通过利用ArcGIS 软件，对青岛市域数字化现状图和土地利用现状进行分类处理。发现青岛市“三生空间”在乡村和城镇范围内，呈现出不同的空间分布格局。在乡村范围内，生活空间呈现零星离散分布的空间格局，生产空间和生态空间呈连片分布的空间格局；在城镇范围内，生活空间与生产空间功能混合较为严重，生态空间呈现连片分布，城市道路划归为生产空间，生活空间呈现连片分布，但有被道路分割的空间特征。

3 “三区三线”内涵及应用分析

“三区三线”中“三线”是指耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界[15-16]，概念相对明确。相关政策文件和文献对“三区”的含义进行了论述，《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》中明确：“以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间”；《省级国土空间规划编制指南（试行）》中，延续了生态、农业、城镇空间的主体功能分区原则；陆建城等将“三区”界定为城镇空间、农业空间、生态空间[17]；张尚武等认为三区的概念应为城镇、农业、生态空间[18]；樊杰等认为“三区”是重点履行生态保护功能的生态空间、重点履行农业生产功能的农业空间、重点履行城市化功能的城镇空间[19]；赵广英等认为“三区”是由“三生空间”延伸而来，是指城镇空间、农业空间、生态空间[20]。在综合分析研究相关文件和文献基础上，本文采用城镇空间、农业空间、生态空间的“三区”内涵，主要理由是：①“三区”由“三生空间”延伸而来，城镇空间、农业空间、生态空间与“三生空间”的“生产空间、生活空间、生态空间”相对应，其中“三生空间”中的生产空间，其在乡村区域中，包含了农业生产空间，“三区”较“三生空间”具有更加广泛的适用性；②“三区”内涵与“三线”内涵紧密相连，“三区”是在“三线”刚性管控要求下具有政策引导性的更加广阔的区域，其管控要求具备一定弹性，因此采用与耕地和永久基本农田保护红线、城镇开发边界、生态保护红线相对应的城镇空间、农业空间、生态空间内涵。结合青岛市相关数据，对“三区”的空间分布进行划定，其技术路线如图2所示。

图2 “三区”划定技术路线

在“三区”划定的技术路线中，以国土空间现状数据为本底，通过分类聚合（表1）、空间聚合形成初步的“三区”空间分布；结合遥感影像，对两版成果进行校核，形成基于国土空间现状的“三区”空间分布基础成果；在此基础上，引入生态保护红线和永久基本农田的空间数据，对“三区”基础成果进行调整，落实生态保护红线和永久基本农田的管控要求；在“三区”划定成果Ⅱ的基础上，引入土地利用总体规划、城市总体规划、重点项目、地质灾害、林业现状等数据，以生态优先、绿色发展为原则，对“三区”划定成果进行综合性调整；在“三区”划定成果Ⅲ的基础上，结合资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价结果，确定“三区”的规模、比例和分布。

表1 “三区”用地分类体系

从表1 可以看出，“三区”空间功能上相互渗透，三者边界较易界定；“三区”在空间上基本呈连续分布的空间特征，在空间分布上为“互斥”关系；“三区”边界无缝衔接覆盖全域。通过分析“三区”划定结果，与“三生空间”内涵相比，“三区”采用城镇空间、农业空间、生态空间，内涵具备更广泛的适用性。在乡村区域，其生产空间与生活空间统一划入农业空间，配套宅基地相关政策要求，能够有效保护和管控农业空间；在城镇区域，其生产空间与生活空间统一划入城镇空间，配套国土空间总体规划、详细规划等，在国土空间规划体系中，能够较好地管控城镇空间的使用，保证用地的集约高效。因此，“三区”的内涵并非独立存在的，而是在国土空间规划体系中统筹界定的。

4 结语

国家相关政策和文件中对“三区三线”的要求相对明确，即“三区三线”是对所有国土空间分区分级分类实施用途管制的手段，《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》明确了“三线”是国土空间规划的组成内容。“三区”具有战略指导意义，具备弹性管控要求。生态空间、农业空间内原则上不新增建设用地，现有的建设用地规模不再增加，并逐步引导外迁；在不突破“三线”管控要求的前提下，经充分论证与审批，“三区”空间可进行适当转换与调整。“三线”中耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线具备相应的技术文件支撑，其划定技术路线相对清晰，调整的法定程序较为严格，具备刚性管控要求；城镇开发边界的划定及管控目的在于通过城镇开发边界限定城镇范围，保障粮食安全、生态安全，促进城市发展转型，实现绿色发展。城镇开发边界划定的关键在于科学预测城镇未来发展需求，现有的技术条件尚不能完全预测，认为城镇开发边界的划定不是一蹴而就的，而应具备适宜的规划期限，例如，与国民经济和社会发展五年规划期限同步，在保障耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线的前提下，经过充分论证与审批，可对城镇开发边界予以调整，为城市发展预留空间。

本文通过研究分析，认为“三生空间”是国家对国土空间规划的具体要求，其在宏观层面较难得到界定和管控，宜作为微观层面空间规划的编制原则和内容，宜在微观性空间规划中予以管控和落实。在国土空间规划过程中，应充分考虑“三生空间”在功能和空间上的混合，应根据实际情况将空间利用分别放入“生产、生活、生态”空间予以考量。例如，生活空间的构成要素应按照“生活空间宜居适度”的原则，综合考量各类空间的数量、规模、位置等因素。同时，“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”也是规划和现状评估的重要标准，对于发现国土空间现存问题、利用规律等具有指导意义。

综上所述，本文认为“三区三线”是国土空间分级分区分类管控的手段，其在宏观性国土空间规划中具备较强的操作性；“三生空间”是国家对国土空间规划的具体要求，其在微观性国土空间规划中具备较强的操作性，同时对国土空间规划和现状评估工作具有指导意义。