行政事业单位全面推进预算绩效管理的难点与应对策略

张秀华

在我国持续深化财税体制改革的进程中，最重要的举措之一就是贯彻落实全面预算绩效管理。这也是持续完善政府财政制度的一个手段。改革预算绩效管理制度多次在“十四五”规划中被提及，明确了推进该项工作的预算管理标准和绩效评价要求。行政事业单位的资金主要来源于财政拨款，资金配置率与预算绩效管理水平有很大的关系。良好的预算绩效管理是实现更大的使用效率的关键，同时还有助于强化行政事业单位的政务执行力和公信力。本文在分析行政事业单位实施全面预算绩效管理的必要性和特点的基础上，研究推进预算绩效管理遇到的问题与挑战，并提出相关建议。

一、行政事业单位实施全面预算绩效管理的必要性

（一）提升内部管理效率

行政事业单位内部管理的主要措施之一就是落实预算绩效管理。重点可划分为4个维度，分别是科学设定绩效目标、推进绩效评估前置、绩效运行与全程监督、绩效评价和结果反馈应用。行政事业单位落实全面预算绩效管理，可显著提升单位内部财务管理水平，为预算绩效管理工作顺利推进贡献一份力量。

（二）实现资源充分利用

有效落实全面预算绩效管理，有助于全面及时地了解行政事业单位内部的运营情况、管理现状，优化内部资源配置结构，杜绝出现资源闲置的现象。充分发挥有限资金的作用，有效管控成本支出，提升资金资源利用率。

二、行政事业单位预算绩效管理工作的特征

特征之一是战略性。预算绩效管理的主体是现有资金，围绕今后的战略发展计划合理配置资源，实行动态化的全程控制。有效结合行政事业单位短期和长远目标是预算绩效管理的前提。还要结合资金使用情况实时调整管理策略。特征之二是系统性。行政事业单位的预算管理与监督涵盖了事前、事中与事后三个阶段，是一个持续且系统的管理过程。从事前的绩效目标制定、事中的预算控制到事后的预算绩效考评与结果反馈，再为下一个年度的管理计划提供借鉴，预算评价结果环环相扣，实现了系统化的全面管理。这就可以最大限度地规避潜在风险，提升内部管理工作的有效性和规范程度。特征之三是配置性。行政事业单位在整合内部资源的基础上实行再次分配，实现资源配置优化避免资源浪费。

三、行政事业单位预算绩效管理的难点

与西方国家相比，我国的预算绩效管理制度起步较晚，目前还不是很成熟。所以我们需要虚心借鉴其他国家的成功经验，结合自身工作实际开展管理工作。考虑到国情和社会制度存在的客观差异，实施预算绩效管理不可避免的会遇到各种问题。

（一） 预算编制质量有待提升，编制与执行脱节

预算编制是开展预算绩效管理的重要基础，基础不牢“地动山摇”。编制预算遇到的常见问题是时间不足、核算标准偏离实际需求等。部分行政事业单位往往沿用往年的项目预算，没有合理规划今后的发展、财务和项目建设等，预算编制很容易陷入与实际情况不符的困境。在执行预算计划的过程中，也存在没有按照预算编制开展工作，导致预算编制和具体执行不能有效衔接，预算编制形同虚设。

（二）预算绩效管理意识淡薄，职责划分不明确

预算工作属于前置性工作，所以有明显的前瞻性、战略性特征，当然客观层面上也存在一定变数和偏差。要想更好地把控预算与实际支出之间的差距，就要联合多个部门全面收集信息、完成动态化跟踪管理。但不是所有事业单位都具有良好的预算绩效管理意识，有些单位由高层管理者决定如何编制预算，能参与其中的工作人员较少，这在很大程度上影响了职责划分，削弱了普通工作人员在预算绩效管理中的作用。有的單位靠财务部门牵头开展预算管理，既要负责前置预算编制，又要负责最终的绩效评定，力量明显不足。出现这种问题存在以下原因：一是有些行政事业单位不重视预算绩效管理，没有全面、深入地宣传相关工作要求和预算管理理念，还有就是培训工作不到位。不是所有工作人员都了解预算管理政策，认为预算管理是财务部门的工作是常有的事，所以参与预算管理的积极性不高；二是单位内部机构不健全，没有清晰地划分岗位职责，导致财务人员增加了预算绩效评价这部分工作量。预算绩效评价涉及范围很广，只有对预算执行全过程有所了解，才能真实、客观地评价预算绩效目标。如果职责划分不清可能会削弱预算绩效管理成效。

（三）预算绩效评价体系待完善，评价指标待优化

行政事业单位预算绩效管理的实施，大多存在绩效评价体系缺乏或不完整的问题，所以绩效考核作用得不到有效发挥。预算绩效评价中的个性指标通常较特殊，达不到全覆盖的效果。因此，实际评价往往找不到对应的数据用于考核；另外，有些根据内部政策设置了绩效评价指标的单位，其指标也存在诸多不合理的地方。比如涵盖范围不全、灵活性低、评价方式固化单一。往往只选择数据指标对绩效目标做出判定，没有考虑结合预算绩效管理的实施过程，最终所得的不过是结果性财务报表和预算数据的差距，没有体现创造更多社会效益的作用，不能将所得结果作为下一年预算绩效管理的参考意见。覆盖面不全面的预算绩效管理指标无法构成完整的管理体系，仅涉及部分项目或部门的预算绩效管理有待进一步优化和完善。

（四）预算管理监督机制不完善，动态化跟踪不到位

现阶段大部分行政事业单位的预算绩效管理监督都局限于最终的绩效评价，没有全方位地跟踪与监督。第一，单位内部控制不足，一些行政事业单位在思想上没有树立正确的预算管理理念，直接认为该项工作就是管理支出并核算资金。因此，会计人员在不了解业务的情况下难以起到内部监督作用。本就是行政事业单位一员的会计人员也很难保证“独立”，这必然是影响预算监督效果的一个重要因素。第二，单位没有构建完整的绩效管理责任追究制度，无法充分发挥监督的作用，部门之间没有建立相互监督的关系，更难以朝着共同的绩效目标前进。第三，预算管理的监督机制长效性不足。停留于表面的抽查工作，不能深入地了解预算绩效过程中的难题，作为动态化的追踪过程，预算绩效管理在多部门沟通不协调、职责划分模糊的情况下，很容易陷入资金配置不合理的困境，导致落实情况与预算目标不符。

四、行政事业单位实施全面预算绩效管理的策略

（一）持续强化预算绩效运行跟踪监管机制

落实全面预算绩效管理的一个重要环节就是跟踪监管，这既能保证资金使用率还能进一步强调支出责任。行政事业单位要围绕“谁支出，谁负责”的原则，严格区分单位内部岗位职责，在科学分解并落实工作责任的基础上做好绩效运行监督。行政事业单位要做好针对预算流程合规化的监督，有效控制项目开展进度。围绕相关指标和既定的绩效目标采取针对性措施，按照规定时间完成必要支出。一定要强化单位内部的配合与协调，整合、归纳相关资料，深入研究其中的绩效问题。比如，对与绩效目标严重偏离的项目开展全方位研究，就预算情况完成跟踪性监控报告，快速落实针对性整改措施。随后，行政事业单位要做好动态化监督，关注每一个整改环节。另外，要将绩效监控结果作为一项重要的依据，为当年的预算调整、下一年的预算编制提供参考意见。

（二）设置具有科学性、合理性的预算绩效目标

行政事业单位绩效目标的设定要具有绝对的可行性。具体来说就是要遵照SMART原则：一是细化绩效目标，拒绝模糊不清；二是量化绩效目标与相关指标，同时保证目标量化；三是确保绩效目标的可行性，不超预期设定，不偏离单位实际运营情况；四是确保绩效目标的关联性，绩效目标并非单独存在而是与相关指标相互影响，同时要结合工作内容和员工职责的变动灵活调整。对预算绩效目标编制而言，拥有一个完整的指标库是必要的、基础性的支撑条件。绩效指标库要向不同行业、各个领域、多个层次拓展，保障核心指标的丰富性。建议将其融入到多部门共用的绩效指标中，实现系统化、规范化的整体管理。所以，制定预算绩效目标一定要综合考虑多方因素，包括服务满意度、项目产出对比、管理效益等，科学设计合理的分级绩效指标，围绕单位内部实际工作进展，有效结合定性指标与定量指标。最后，单位管理人员和业务人员要紧紧围绕绩效管理目标，明确每位工作人员的职责与义务，有针对性地强化绩效管理监督和评估工作，更好地落实绩效管理工作。

（三）致力于完善预算绩效管理评价体系

预算绩效评价属于预算绩效管理的一个主要模块，所以有必要构建一个完善的评价体系。第一，精准定位绩效目标，让绩效评价体系的构建与完善有一个明确的方向。第二，细化绩效评价流程。若将时间点作为划分依据，可把评价流程分为事前、事中与事后。若将评价方式作为分类依据，可分成自评、他评或组间评价。绩效评价的强化介入需要选择恰当的时机凸显第三方机构的作用，从侧面督促绩效点评工作落实到位。特别是对于与民生保障紧密相关、资金预算体量大的项目，要以部门为单位逐步推动整体绩效评价。以全覆盖为目标落实行政事业单位预算绩效评价工作，涵盖了几乎所有部门的重要业务活动，同时用定性、定量的方式展开综合评价。第三，贯彻落实责任制度，督促评估反馈机制构建，围绕公平合理的绩效评价结果联系问题责任人，采取处理措施并跟踪督促。

（四）提升预算绩效管理工作考核水平

绩效考核是开展绩效管理的最终环节，也是体现管理成果的关键。第一，需要预算部门负责人对预算编制内容烂熟于心，所有执行人员的职能内容都具体化，然后开展覆盖式考核，落实绩效评价。第二，需要分单位、分部门开展预算绩效管理考核，考核所得结果要直接纳入个人绩效评定指标。第三，基于有效反馈构建科学的工作汇报体系。要做到奖罚分明。奖励取得良好工作效果的部门和人员，也要处罚多次考核始终不达标的部门和个人。建议制定普适性奖惩机制，把预算绩效评价的约束力发挥出来，调动员工参与、配合绩效评价工作的积极性。第四，同时从目标、内容和结果三个层面加强对行政事业单位员工绩效管理工作的评价，快速发现问题并采取针对性措施，保证绩效考核工作的合法性与效率。

（五）充分发挥预算绩效评价结果的价值

对于绩效评估结果，行政事业单位要建立合理的应用制度，让多种绩效评估数据得到彻底的分析和应用。第一，制定科学的绩效评估和可行的反馈机制，在确定负责人的基础上，把绩效要点贯穿于整改全程，朝着明确的方向督促整改预算项目的执行，实现绩效管理良性循环。第二，进一步调整结果公开机制，与多平台建立合作关系用于公示结果，比如财政部门官网、社交平台开设的数据专栏、其他政府门户平台等，加强责任主体的绩效意识与责任感。第三，以促进绩效评价结果应用于下一年度预算安排为目的，制定合理的挂钩机制，将单位绩效结合于预算工作，项目实施结合于预算调整。第四，延用取得良好绩效评估效果的政策，遵照项目实施原则动态化督促绩效评估工作，把无效的资金投入计划直接撤回，收回长期性沉淀资金，更科学地配置有限的财政资源与信息。

（六）重视培养专业能力强的预算绩效管理人员

推行全面预算绩效管理，需要引起重视的不单单是行政事业单位财务人员，其他各部门的人员要对其有一定了解。这样才能全面树立正确的预算管理理念，达到全员主动参与预算绩效管理工作的效果。要做好预算绩效管理工作，单位管理层要通过组织专项活动，比如专业理论知识培训、案例分析等引导更多人参与和关注，积极配合设定绩效目标的调研与分析工作，进一步提高自身在绩效应用、评估和编制方面的技能。整体了解相关工作的理念、步骤和重要性，给予针对性的强化指导，进而建设一支专业知识与综合素养兼具的全面预算绩效管理人才队伍，以人才力量支持预算绩效管理工作。

结语：

总而言之，国家财政制度的构建和完善将主要通过预算绩效管理来實现。这是让财政预算资金发挥更大使用效益并提升其配置的方法。各地各级行政事业单位要及时更新全面预算绩效管理理念，以此为前提提升预算编制水平和执行效果，构建层次合理、结构科学的预算绩效评价体系，加之全过程监督的执行，促使行政事业单位内部管理水平的提升。