跨境电子商务海关监管问题与对策研究

摘 要：跨境电商作为“外循环”的重要引擎，已成为我国重要的外贸新常态，而跨境电商的蓬勃发展也是海关创新改革的动力之一。同时，由于其商品性质与贸易模式较传统跨境贸易有一定差异，跨境电商贸易规模的扩大使得海关面临监管难题。本文全面梳理了江苏省跨境电商海关监管的发展脉络与监管现状，深度剖析及归纳其现存问题，提出推动综合保税区高质量发展、构建海关企业合作桥梁，建立多元化现代智慧口岸，健全相关法律法规和加强有关部门合作等对策，以期为江苏省跨境电商行业的高质量发展及海关监管模式的现代化改革提供借鉴，以供参考。

关键字：海关监管；跨境电商；南京海关；综合保税区；智慧口岸

本文索引：扶尧.<变量 2>[J].中国商论，2024（02）：-053.

中图分类号：F724.6 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2024）01（b）--04

随着我国经济从外需走弱的压力中回暖，跨境电子商务作为“外循环”的重要引擎，其海外市场渗透率逐年攀升，正由外贸“新业态”转为“新常态”。中国海关总署数据显示，2023年上半年，中国跨境电商进出口达1.1万亿元，同比增长16%，其中出口增长19.9%，进口增长5.7%，保持了积极的发展态势。由此可以预见，在社会经济持续向好发展的当下，跨境电商市场将持续扩容，同时迎来新的发展机遇。

与此同时，跨境电商的迅猛发展对海关监管提出了更加严格的要求，其商品形态碎片化、多样化的特征也给监管带来了严峻挑战。据南京空港跨境电商产业园统计，2023年第一季度，仅该园区出口清单已达97.91万件，同比增长130.57%。如何在贸易规模扩大、形态多样的当下实现海关监管流程的规范、海关监管模式的创新，从而确保跨境电商通关的安全性与效率，则成为许多地方海关应优先考虑的课题。

1 江苏省跨境电商海关监管发展演变及现状

1.1 江苏省跨境电商现状

区别于上海、宁波等跨境进口城市，2022年完成跨境电商综试区全覆盖后，江苏省跨境电商综试区将主攻方向落在“出口”，并以B2B为其主要发展模式，着力推进外贸领域供给侧结构性改革及江苏省外贸产业发展。江苏省作为制造业强省，其产业发展基础扎实、产业链配套完善，制造业高质量发展指数连续两年居全国第一。由此可以看出，江苏省制造业的扎实根基为其跨境电商的发展提供了优渥土壤。如今，依托丰富的品牌资源、优越的地理位置和成熟的电商生态系统，江苏省跨境电商已逐渐形成产业聚集态势。企业通过集群发展和资源的线上线下融合，配套形成了稳定的供应链和销售渠道。此外，为进一步为跨境电商释放潜力和优势，江苏省在落实国家政策的同时，针对性地颁布地方性措施助力本省跨境电商的高质量发展，如推广“产业带+跨境电商”模式，开展 “江苏制造出海”等行动。截至目前，江苏省已拥有13个设区市跨境电商综试区，建成90余家跨境电商产业园和孵化基地。据统计，2022年江苏省外贸进出口规模为5.45万亿元，位居全国第二，其中跨境电商交易规模达798.73亿元。

1.2 江苏省跨境电商海关监管发展阶段演变

1.2.1 诞生期

作为互联网时代的产物，早期的跨境电商因其商品量少、分散等属性，往往以亲友家属间的“代购”形式出现。区别于普通的进出口贸易，海关在对此类商品进行监管时，一般将其视作个人物品入境，仅对其征收个人邮递物品进口税。随着跨境电商的迅猛发展和监管难度的日趋增加，为规范监管模式，海关总署于2014年发布了《关于跨境贸易电子商务进出境货物、物品有关监管事宜的公告》，相关条例明确指出，跨境电商相关企业或個人等应按规定接受海关有关部门的监管，海关将采取“清单核放”的方式办理电子商务进出境物品报关手续。同年，江苏省颁布了《江苏跨境电子商务检验检疫监督管理办法（试行）》，在南京、苏州、无锡地区优先建立“企业全备案、商品全申报、质量全追溯”的监管制度，实施质量信用分类监管模式。作为早期的地方跨境电商监管制度，在落实国家政策的基础上，有效促进了跨境贸易的便利化，也在一定程度上满足了对跨境电商商品风险防控的要求。

在这一时期，跨境电商是一种新兴商业模式，相关支付、物流等基础设施仍不完善，相应的海关监管模式尚处在萌芽期，主要依赖国家层面颁布的相关法律法规来执行通关工作，缺乏完善的本地化、“因地制宜”的海关监管制度。

1.2.2 成长期

为推动跨境电商发展、促进产业集群形成，2016年4月11日国务院批准苏州设立全国首个地级市跨境电商综合试验区。园区采取“一区多园”的布置模式，服务对象涵盖电商平台、支付、仓储多个主体在内的企业。在此基础上，随后南京、无锡等地依托本省先行综试区的成熟经验，探索并逐步建立了具有本地特色的综试区。通关模式创新方面，为保证通关便利化，江苏省海关利用“单一窗口”进行一站式服务，实现了海关、检验检疫、税务等平台的数据共享。此外，通关流程简化方面，江苏省各地海关在2018年全面深化了“提前申报”“运抵验放”“掌上物流”等业务改革，积极打通无纸化通关的“最后一公里”，在很大程度上提高了江苏省跨境电商海关的通关效率。

在这一时期，跨境电商的迅猛发展及国家的利好政策推动了江苏省海关监管制度的逐步完善，各地海关积极调整和优化监管政策，建立了较为高效、灵活的创新监管机制，促进了监管流程的规范化和货物通关的便利化。

1.2.3 成熟期

2020年7月，海关跨境电商B2B出口监管试点工作在南京海关正式启动，在此监管模式下，境内企业借助跨境电商平台与境外企业确定交易后，可通过跨境物流将货物直接送至境外企业（“9710”模式）或海外仓（“9810”模式），在一定程度上帮助了出口企业，尤其是小微企业克服当时新冠疫情的影响。在稳外贸的基础上，依托“智慧海关”建设，江苏省海关进行了通关手续的简化和革新。2020年8月，南京海关在常州等地启动海关特殊监管区域监管模式改革，在卡口管理、数据集成多个方面实现智慧化监管，不仅为企业通关带来了便捷，还降低了企业的经营成本。与此同时，江苏省各地海关“量体裁衣”，根据各地区的特点及需求，灵活调整监管模式，提高通关效率。例如，镇江海关为促进当地特色产品丹阳眼镜通关便利化，简化了出口申报程序，让丹阳眼镜获得优先查验并“无纸化通关”；南通海关为备战“双十一”，制定应急预案，在充实一线监管力量的同时，确保跨境货物做到随报、随审、随验、随放。

在这一时期，江苏省完成13个设区市跨境电商综试区全覆盖，本省跨境电商已发展成为一个较成熟的行业，江苏省海关也随之建立起更为完善的监管机制和更加现代化的通关流程。“智慧海关”的概念贯穿跨境电商监管的始终，大数据时代的到来促使江苏省在创新通关模式的同时，积极推动海关治理能力现代化。

从江苏省海关监管的发展演变路径可以看出，跨境电商的繁荣推动着监管模式的创新、监管职能的明确、监管流程的规范和简化。目前，江苏省海关针对跨境电商贸易，一方面，积极推进各项举措如“单一窗口”建设，以实现通关便利化；另一方面，在“一带一路”“数字化”等背景下，江苏省海关推陈出新，不断优化监管模式，开展“智慧口岸”建设试点及“一带一路”相关企业“直装直提、先放后检”等模式，力促在海关层面优化口岸营商环境，提升跨境贸易便利化水平，从而更好地服务国家开放大局。

2 江苏省跨境电商海关监管弊端分析

2.1 综保区海关监管模式与发展要求不匹配

全国通关一体化改革后，原针对综保区设计的 “围网卡口”及“电子账册”的粗放式管理模式已日益显现出其弊端，致使综保区海关监管出现效率“倒挂”现象。事实上，由于这两项“倒挂”措施的存在，区内企业在进行报关单查验等实货通关时，受到监管的强度大于区外企业，手续更复杂，通关成本也因此升高。虽然江苏省部分地区如南通正在改造“围网卡口”，利用智能摄像头探索新的物流监管模式，但由于地方政策的差异，部分地区海关仍未进行相应监管措施的升级。与此同时，近年来江苏省各地海关的数字化改革缺乏协同性，致使跨境电商企业在使用综保区相关系统时不得已在多个程序中切换，严重影响了企业的通关体验及效率。

2.2 中小企业海关政策认知不足

2013年中国海关引入AEO认证制度后，历经十年，截至2023年，江苏省高级认证企业突破500家，但仍有许多跨境电商企业无法通过海关认证，以致难以享受认证带来的通关便利。海关总署统计显示，近5年跨境电商中民营中小企业进出口涨幅近10倍，已成为我国跨境电商贸易的中流砥柱。然而，这些企业自身的管理往往与AEO认证要求具有一定的差距，同时中小企业自身参与海关认证的意愿较低，有些企业甚至抱有排斥态度，只是单纯通过现场报关数据来通关。由此可以看出，跨境电商中小企业对海关政策的有限认知在一定程度上限制了海关监管的发展，使得海关AEO认证队伍建设面临难题。另外，随着跨境电商的发展与通关政策的不断革新，相关中小企业必须跟踪了解最新的政策动态，而不具备专业背景的企业人员在理解繁复的政策细则时面临诸多困难，无疑增加了其合规难度。

2.3 各地区智慧口岸联通性较低

为提升口岸现代化治理水平，2023年4月国家口岸管理办公室发布通知，决定组织在全国口岸深入开展智慧口岸试点建设，要求各省口岸根据实地情况分类施策。纵观江苏省智慧口岸现状不难看出，目前江苏省各地区在智慧口岸建设中缺乏统一标准，协同性较低，彼此缺乏联通性，难以实现全省口岸的业务联动。另外，口岸的现代化能力仍需进一步增强。其一，随着江苏省海关的数字化转型，跨境电商物流的发展在很大程度上依赖现代化物流体系。然而受限于目前的技术应用程度，以及智慧物流系统各环节的兼容性较低，江苏省仍未构建多元化、一体化的现代智慧物流体系。其二，数字技术在口岸的运输、仓储等场景运用不足，各部门之间的数据融合程度不够充分，存在一定的“信息壁垒”。其三，部分地区目前仍然将智慧口岸的建设视作技术问题，未意识到该建设的长期性和系统性。

2.4 货物或物品定性不明确，企业存在退货痛点

由于跨境电商商品种类广泛且复杂，难以准确分类从而确定其相应的税务和监管要求，为简化跨境电商零售进口商品的通关手续，跨境电商零售进口商品一直按照个人自用进境物品监管。2022年，为平稳过渡后疫情时代，商务部发布通知表示跨境电商零售进口商品仍按自用进境物品监管，这项举措有利于行业发展，也衍生出海关监管难题。事实上，“货物”和“个人物品”的海关监管和征税模式规定存在差异，而跨境电商零售进口商品兼具货物和个人物品的双重属性，法律层面却并未对介于两者之间的商品做出明确定义，同时货物定性不明确让企业产生退货痛点。数据显示，电商综合退货率普遍高于实体店，约为10%，在如此庞大的退货体量下，跨境电商零售商品究竟是按照货物还是按照物品退运出境仍然缺少明确的制度依据。此外，跨境电商商品进出口面临着另一征税难点，即由于税务和海关是在各自的法规体系下独立行使职能，因此可能出现重复性征税的问题。

3 优化江苏省跨境电商海关监管的对策建议

3.1 推动综合保税区高质量发展

作为开放型经济的重要平台，综合保税区在江苏省跨境电商发展中发挥着重要作用。随着数字化经济的到来，综合保税区必须从原来依靠政策优惠向高效化、智慧化发展。首先，综合保税区应简政放权，面对“围网卡口”所产生的效率“倒挂”问题，可以将其管理职能适度赋予当地政府，而综保区海关则履行后续监管及抽查巡视等职能，从而有效提高综保区的通关效率、降低市场运行成本。同时，江苏省各地海关可借鉴江苏南通的“慧眼通”物流监管新模式，因地制宜地改造物理“围网卡口”，拆除横亘在卡口与企业间的金属围网，依托大数据和物联网系统设立电子围栏。其次，综保区海关可以结合企业信用等级制度完善电子账册管理，借鉴重庆首创的“四自一简”创新监管模式，对满足条件的企业推行“自主备案、自主核报、自定核销周期、自主补缴税款”，同时简化业务核准手续，将人工逐項纸质核批转为线上集中赋权。最后，为对标高质量发展要求，应整合优化综保区数字系统，搭建统一高效的通关平台。

区别于普通的产业园，综合保税区的核心政策优势是“境外关内”。如何在日益复杂的国际形势下利用综合保税区的优势来保证跨境贸易的持续、稳定发展，就需要江苏省政府借助特殊开放区域的政策优势，及时调整、完善和优化制度，使得综保区企业能够享受到相应的政策红利。

3.2 构建海关企业合作桥梁，助力“AEO”认证

AEO认证是海关授予企业的最高信用等级，也是企业对外贸易的一条绿色通道。助力跨境电商企业获得AEO资质，必须针对中小企业对海关政策认知不足的问题，加强海关与企业的深度合作，尤其是在跨境电商中占比很大的中小企业，其体系的规范程度、健全程度都难以匹及大企业，而AEO认证制度流程对公司员工素质要求极高，在此情况下，生搬硬套大企业的方法论往往很难成功。因此，针对中小企业AEO认证难的问题，江苏省海关可以结合政策实施及企业基本情况，推动“AEO政策进企”，上门披露相关政策，阐明AEO认证标准的核心要求，开展辖区企业政策宣讲会，设立AEO认证咨询岗位，对有申请意愿的跨境电商中小企业开展重点培育工作，使企业的管理制度有效匹配认证要求。

另外，针对企业对海关政策认知不足的问题，海关可主动开展与企业的合作，尤其是与跨境电商中小企业的合作。这些企业通常缺乏专业的通关团队，相关知识的缺乏可能导致其面临各种通关问题，因此海关与中小企业的合作应从基础做起，为企业提供全面而细致的通关教育和培训，帮助企业提高通关能力。在教育培训形式上，海关可借助多种形式的外部平台进行政策教育，如线上直播、交流群等。此外，在政策更新后，海关需及时发布相应的通关指南并配备相应的工作人员，使企业及时获取最新的通关信息与指导。

3.3 建立多元化现代智慧口岸

跨境物流是发展跨境电商的核心支撑点，推动建立现代化的智慧口岸，实现物流便利化，可以用智慧互联合作为跨境电商注入新动能。首先，智能化建设方面，江苏省各口岸必须加強口岸数字化建设，利用“单一窗口”加快推进与口岸监管单位的数据对接，打造数据标准规范的口岸基础平台。与此同时，积极推动数字技术和基础设施的融合，在升级智能化设施设备的同时，积极破除口岸各部门之间的“信息壁垒”，建设数据中心，以保证各方实现信息互联互通，用智能算法及大数据处理能力为企业提供效率化通关服务。其次，各地区口岸协同性方面，为防止出现“信息孤岛”，江苏省各口岸需坚持“共建共享、联动协作”，通过建立全省范围内的口岸运行信息系统，明确分工，在实现资源、信息共享的同时，合力打造优势互补、协同联动的智慧口岸体系。最后，具体建设方面，江苏省各地政府必须加强政策引导，根据各地情况“量体裁衣”，出台促进口岸智慧化转型的政策，同时利用组织领导明确口岸建设职责，让工作人员认识到智慧口岸建设的长期性和系统性。

3.4 健全相关法律法规，加强与有关部门的合作

对商品进行分类和识别是海关监管工作的基础，合理的商品分类可以有效提高监管效率，也可避免因此产生的执法风险。有关部门应从国内消费者权益角度出发，在健全法律法规的同时，整合监管政策，将跨境电商商品尤其是零售进口商品纳入合规通关渠道。电商零售进口商品的定性难点，有关部门可以考虑将跨境电商零售进口商品与“货物”“个人物品”进行区别，划入一个单独范畴，从而明确定义跨境电商商品监管模式。面对跨境电商的退货难题，可借鉴2022年深圳推出的海关和税务转让定价协同管理制度，同时结合海关总署在2023年1月发布的《关于跨境电子商务出口退运商品税收政策的公告》，明确指出企业应凭主管税务部门出具的证明材料向海关办理退运免税手续。在这两者的基础上，海关可进一步深化与税务部门的合作和联动，通过涉税信息的互通来进一步优化跨境电商企业的退运流程，同时加强沟通与互认机制，也可在一定程度上改善重复性征税问题。

除此之外，健全执法统一制度也至关重要，尤其是江苏省各地海关执法要求产生差异时，有关部门应统一下辖各个海关的业务管理标准及操作方法，减少自由裁量权，形成执法统一性机制。公开透明的监管政策有利于增强企业、消费者的信心，海关应定期公开改革进程、工作要点等，让各参与方充分了解监管部门的决策依据和执法标准。

4 结语

跨境电商已成为我国外贸高质量发展的重要增长点，海关监管则是其中的关键环节。随着“一带一路”的推进，我国企业的全球化之路迈入新阶段，跨境电商规模逐步扩大，复杂性日趋增加，海关监管也势必面临更多的问题与挑战。在此背景下，江苏省海关应积极推动智慧化转型，提高海关技术能力与各地信息共享合作，实现跨境电商监管的标准化与规范化。同时，在整合监管制度的基础上，因地制宜地为本地跨境电商企业提供更清晰的指导与更便捷的通关服务，以打造产业差异化、监管模式效率化、制度创新化的开放高地。

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