乡村振兴背景下落后乡村逆转发展机制研究——以M乡逆转发展情况调研为例

滕 超 张子玥

[提要] 促进落后乡村逆转发展振兴是实现共同富裕的重要一环,而政府、市场和乡村社会多方主体价值共创是实现这一逆转的关键机制。政府部门通过提高公共政策决策水平、优化政策供给和调适、不断提升服务质量来推动乡村治理。市场优化基础调节作用为涉农项目提供助力。此外,多样化的社会动员机制弥补了市场和小农户衔接不顺畅的环节。然而,虽然部分乡村实现了逆转发展,但是面向未来依然存在很多潜在风险,包括公共产品供给不充足、农业合作社机制不完善、特色产业带动效应不足、乡村青壮年劳动力流失等。针对这些风险问题,推进落后乡村逆转发展需要从机制构建上着力,包括完善公共政策供给调适机制、完善农业合作社经营机制、完善生态资源评估利用机制、完善青壮年人才就业机制、完善特色产业示范带动机制,从而全面推进新农村建设。

一、文献述评与问题提出

“我国农业基础还不稳固,城乡区域发展和收入分配差距较大,生态环保任重道远,民生保障存在短板,社会治理还有弱项。”[1]这些问题在欠发达地区表现得尤为突出,使得一些发展相对落后的乡村成为乡村振兴中的难点。那么,是哪些因素催生了这些难题?如何才能助力这些乡村走出困境,实现共同富裕呢?

学术界针对上述问题做了大量研究,主要包括如下研究视角:(1)农民主体地位实现视角。霍军亮认为,现阶段农民主体性建设还存在着经济主体性缺失、文化主体性缺失、社会主体性缺失、环境主体性缺失和生活主体性缺失等困境。[2](2)乡村组织化视角。李南枢等人认为,传统的公权治理与私权自治模式在韧性乡村建设中均面临不同程度的困境,而社会组织嵌入能更好地提升韧性乡村建设效率与满足农民需求,确保乡村善治的可持续性。[3]梁舒也发现,基层党建不足、农村机构组织化程度较低、社区组织发展不完全、社区群众利益诉求渠道不畅等普遍问题[4]影响乡村治理效能。(3)公共政策视角。章文光等发现,我国农村小额信贷市场处于供给有余但需求不足、道德风险可控但逆向选择严重的“市场失灵”状态影响了乡村经济发展。[5]王海娟等发现当前存在两种地方政府角色错位现象,分别是政府主导和政府缺位,均不利于资本下乡背景下农民保持主体性,影响着乡村振兴的顺利实施。[6]郑永君等人则研究了文化嵌入、认知嵌入、关系嵌入在内的多维柔性嵌入对乡村社会的影响。[7]

上述研究成果分别从不同维度对乡村振兴战略实施中落后乡村发展问题根源做了分析,具有一定的解释力。然而乡村振兴绝非单一主体单打独斗的“角斗场”,而是多方主体共同协作的场域。那么,村民、社会组织、经济组织和政府围绕乡村振兴战略实施是如何互动的,各自呈现出何种行动逻辑,什么因素影响了这些主体的行动逻辑?为了深入分析这些因素,课题组选择地处安徽省肥东县的M乡为调研点,该乡是典型的农业乡镇,近年来脱贫攻坚成效显著,是巩固脱贫攻坚成果与推进乡村振兴的典型代表。2020年10月,课题组深入M乡展开了30天社会调查,对M乡10家农业合作社社员发放调查问卷,与W县工信委、发改委、乡村振兴局等相关的职能部门负责人及部分企业负责人进行访谈,搜集的数据资料和意见建议具有一定的研究样本和推介价值。

二、多元价值共创:落后乡村逆转发展振兴的解析思路

欠发达地区农村受到区域资本要素存量不足、金融机构聚集度较低、金融市场体系不健全、金融效率水平不高、农民组织化和经营水平低等因素影响,逆转发展支撑不足,发展后劲乏力。新时代要实现共同富裕,必须破解这些落后乡村发展的制约因素,更好地发挥多元主体的协同共创作用。

近年来国家通过一系列惠农、助农政策吸引资本下乡,从而改变了乡村发展的格局,即乡村经济社会发展不再仅仅依赖农村本土力量,而是形成了政府力量下沉、资本下乡、新乡贤返乡创业、农户自主发展杂糅的复合治理状态。政府系统自上而下的动员,不仅促进了资源的下沉,提升了基层社会的组织管理能力,也间接盘活了乡村社会的资本市场。自下而上的社会动员则能够吸纳龙头企业与农户,共同催生了“共赢共享”的新型产业链,按照市场规律科学编排产业资源推动实现价值共创。

既然多元主体在乡村经济社会发展中存在价值共创的可能性,那么多主体是如何开展互动的呢?协同治理理论常被用来解释价值共创过程中多主体之间的互动关系。协同治理理论的核心理论要素包括:第一,主体多元化。治理主体不仅指政府组织,而且包括非政府组织、企业、家庭以及公民个人,各主体具有不同的价值判断和利益诉求,也拥有不同的社会资源,在社会系统中,它们之间保持着竞争和合作两种关系,因为在现代社会没有任何一个组织或者行为主体具有能够单独实现目标的知识和资源。多元治理主体需要有共同利益和共同目标,只有这样才能促使行动的一致性,并且积极配合,有效整合各种资源,最终取得更好的结果。第二,协同性。社会系统的复杂性、动态性和多样性,要求各个子系统之间加强协作,这样才能实现整个社会系统的良性发展。有的治理主体可能在某一个特定的交换过程中处于主导地位,但这种主导并不是以单方面发号施令的形式,而是在发挥主要作用的同时,与其他主体相互配合。具体而言,协同治理就是强调政府不再仅仅依靠强制力,而是更多地通过政府与非政府组织、企业等社会组织之间的协商对话、相互合作等方式建立伙伴关系来共同管理社会公共事务。第三,动态性。社会系统处于不断变化之中,各个子系统应当根据内部、外部环境的变化进行相应的调整。在协同治理中,各主体需要面对社会环境的变化,这必然增加主体间合作的不确定性和随机性,为此,治理主体应当根据治理过程中的变化状况作出动态性的回应。合作治理过程中显然不能因循守旧,照搬过去的路径,各治理主体需要不断顺应变化的形势,并积极、灵活地调整行为,从而保证治理目标的实现。

三、多元主体推动M乡逆转发展的成效经验

(一)M乡的简要情况

安徽省肥东县下辖18个乡镇,其中M乡位于肥东县东北部,地处江淮分水岭南侧,是省、市江淮分水岭重点治理开发乡镇之一,拥有丰富的农业资源和矿产资源,也具有一定的养殖业、渔业和林业基础。

相比于肥东县其它乡镇,M乡的整体经济实力并不突出,依然比较落后。从工业总产值来看,虽然M乡的工业总产值为8240万元,在区内处于居中位置,但是在数据上却落后第一名撮镇近十倍;从常驻人口来看,M乡仅有20962人,在区内仅位列第十六名,处于偏后位置,相比于整体经济实力相近的张集乡,少了近三分之一;M乡仅有从业人员20440人,在区内位列第十四名,处于偏后位置,其中M乡二三产从业人员数量仅有11938人,充分展露了M乡缺少青壮年劳动力的问题。从上述种种数据中,我们不难看出,M乡的发展中确实存在着困难。

(二)M乡逆转发展主要成效

1.产业发展拓新路。传统农业成本高、风险高、效益低,尤其受制于天气,因此,拘泥于发展传统农业不符合乡村发展理念,M乡努力寻找新的发展出路。M乡政府一方面争取财政加大支持力度,完善道路、水利、土地平整等农业基础设施建设,为生产发展提供条件;另一方面积极调整产业结构,促进二三产业相融合,利用和开发良好的生态资源与旅游资源,打造了特色大王蓝莓园、小陶杨梅园和中药材产业园等生态旅行观光品牌,同时与安徽贝格国际旅行社合作,大力发展观光农业、休闲农业和乡村旅游。近年来,M乡坚持以市场为导向,引进产业龙头企业,大力支持乡村各类产业协会、合作社。同时,M乡政府因地制宜,从每个乡村的实际情况出发,有针对性地调整农业产业方式,确定扶持方向,加大对村集体经济的扶持力度,盘活乡村资源,发展村集体产业。得益于M乡的政策扶持,很多企业愿意来到这里扎根发展,很多本地人愿意并敢于尝试创业发展,而产业发展又带动了一批劳动人才的发展。在“十三五”期间,M乡的财政收入由2015年的0.6亿元提高至2020年的1.82亿元,其中税收收入由0.23亿元增加至1.52亿元;工业总产值由2015年的1959万元,增至2020年的8240万元;固定资产投资自2015年的1亿提升至1.69亿元,成功从一个贫困乡发展为一个富裕乡。

2.治理服务有提升。M乡成立了党员志愿服务工作队,不仅组织开展快递进村、人居环境整治、金融服务等丰富多彩的志愿活动,还为村民们提供法律、医疗、政策咨询等志愿服务。同时,结合乡村为民服务“送到家”工作要求,以及农民实际需求,又将志愿服务队细分为“调解矛盾”“知识咨询”“政策宣传”等特色志愿服务小队,并定期培训志愿者相关知识技能,实现精准化、专业化的志愿服务。同时,M乡政府还积极落实信访工作领导责任制,坚持和完善领导下基层调研、接访、下访等密切联系群众的好方法,依法建立畅通、有序、高效的信访工作新秩序,确保群众提出的问题都能得到快速而有效的处理,并以此来鼓励村民踊跃参与乡村家园建设,激发农民乡村治理主体作用,实现在公共事务管理中政府与群众的互动性。M乡自2012年起,连续六年获得县年度科学发展乡镇荣誉,且2017年获得县三类乡镇第一的荣誉,乡招商引资、民生工作也都获得了先进单位荣誉称号。

3.乡村环境有改善。结合农村人居环境整治和城乡环卫一体化市场化改革,在美丽乡村建设点投资6000万元,实施治污、治厕、治水三项重点工作,建成了游园、步道、文化广场等日常活动设施,全面提升了M乡的基础配套设施水平,改善了村民生产生活条件,提升了M乡美丽乡村面貌。此外,乡政府借鉴邻近的新农村建设经验,先后完成了乾合大鲁、兴赵前姜、创业来龙新农村建设点,并从示范村入手,以点带面、连线成片,逐步实现M乡从干净、整洁到美丽的转变,从“点状美”向“全域美”全面升级。例如,M社区投资3000万元建成了一座日处理能力800吨的污水处理厂,辐射带动了王沟、创业、乾合、大王四个新农村建设点,有效收集处理五个社区范围内的生活污水,避免了水资源二次污染和治理污水资源浪费。

4.生活质量有提高。M乡始终重视提高村民生活质量、着力保障改善民生福祉。公益建设方面,接连投资了58.88万元完成大中型水库移民后期扶持项目,投资945万元实施5个财政衔接资金项目,投资47.6万元落实7个民生实事项目,投资180万元完成8个农村公益事业项目;教育方面,秉持教育事业优先发展的理念,确保义务教育阶段的孩子全部都能上学,贫困助学金覆盖率100%;在医卫服务方面,2020年M乡老年人健康体检达2805人次,学生健康体检800人次,农村妇女健康检查2000余人,开展孕期、产期、术后随访86人次;在民生保障方面,M乡帮助农村低保939人,发放保障资金约588万元,保障特困供养对象141人,累计发放特困供养金123万元,为199名抚恤补助对象发放105万元抚恤资金,累计办理临时救助55人,共发放救助资金约13万元,村民生活幸福感明显增强。

(三)M乡逆转发展的经验做法

1.提升政府公共规划决策水平。近年来,M乡政府经过综合性考察访问,多方协调商讨,先后出台了《农村人居环境整治五年指导方案》《数字乡村建设工作实施方案》等一系列科学性、可执行性的总体设计规划,明确了工作目标,细化了政策措施。也正因为有着科学化的规划指导,M乡结合不同乡村的现状与特点,因地制宜合理规划乡村发展目标,并加强产业结构、基础设施、土地等各类规划的联系,形成了多元协同治理体系,稳步推进新农村建设的步伐。同时,M乡扎实推进政务公开,2020年,M乡主动公开政府信息共495条,自觉接受群众的监督,提升了政府公信力。

2.依托市场打造品牌拓展销路。M乡的农产品、食品等特色资源逐步推入市场,探索品牌建设路径,借鉴邻近的古城镇五谷杂粮、撮镇莲籽荷叶茶、石塘驴巴等打造方式,积极打造M乡的岱山湖牛轧糖、岱山湖水稻、小陶杨梅等特色品牌,实现农产品提质创收。2019年,M乡各企业根据市场需求,扩大花卉、中药材等特色产业种植规模,陆续建设创业社区大棚产业园二期和乾合社区花卉产业园共205亩,生产鲜花100余种,畅销全国各地,增加村集体经营性收入超30万元。2019年,M乡龙腾米业建设项目投资300万购置凉米存储罐、成品米分级筛等生产设备,杨梅产业园资产收益扶贫项目投资205万元建小陶社区杨梅产业园200亩,带动村民增收致富取得良好效果。

3.动员群众参与共建共治。M乡十分注重乡村文明建设,时常组织群众开展乡村文艺作品展览,在社区宣传栏上张贴优秀作品,还在道路墙上绘制乡村发展美图和书写发展标语。M乡成立党员志愿服务工作队,利用微信群、宣传手册、村内宣传栏等形式,做好乡村文明创建活动。志愿者在服务过程中,也在积极吸纳有意愿加入的普通村民,让村民参与到乡村家园治理中来,更加熟悉乡村的发展政策,发挥乡村治理的主体作用。为了提高乡村治理质量与效率,改变“政府干、群众看”的情况,M乡政府开通了小微权力“监督一点通”服务平台,村民可以在平台上清楚地看到低保评定、换届选举、财务公开以及惠民资金发放等信息,有效打通政府工作到群众监督的最后一公里。

四、M乡发展振兴中的潜在风险

虽然M乡脱贫发展成效明显,探索了很多有益做法,但实地调研中也发现,其发展振兴过程中也还存在一些潜在风险,这也是欠发达地区推进乡村振兴过程中的普遍性问题,值得引起足够重视。

(一)公共产品供给不充足

在实施乡村振兴过程中,肥东县对M乡的财政资金投入大幅提高,有效改善了农村公共产品供给状况,但是与现阶段推进“三农”发展资金缺口相比,仍然是不够的。而且,公共产品供给分配也不够平衡,相比于发展较为落后的M乡,肥东县政府往往倾向于选择经济条件好、产业发展快、声誉较高的撮镇、长临河镇、店埠镇等一类乡镇给予政策帮扶。2017年,M乡的固定资产投资为4.3亿,而店埠镇固定资产投资为58.4亿,远远高于M乡。正是因为这种不均衡供给状况,乡镇之间的发展差距越来越大,难免形成新的差异格局。想要改变乡村的落后面貌,就急需政府的强力推动,有选择性、有针对性地提供更多公共产品供给,以填补式支持推进城乡一体化发展。

(二)农业合作社机制不完善

2018年,肥东县成为农业农村部农村集体产权制度改革全国200个整县试点之一,同时也成为了安徽省“三变”改革试点之一。2019年12月底,肥东县农村产权制度改革试点工作任务已全部完成,全县原有的335个村(社区)全部成立了股份经济合作社,完成269个村(社区)的“三变”改革试点任务。经过农村集体产权制度的改革,M乡提高了农村各类资源要素配置和利用效率,盘活了农村集体资产,增加了农民财产收入,取得了显著的成效。虽然政府已经在着手强化统筹协调,完善合作社制度,但短期内合作社经营规模有限、财务制度不健全、缺少有效的抵押资产等问题仍然得不到有效的解决处理,很大程度上制约了合作社的经营发展。

(三)特色产业带动效应不足

M乡有着丰富的农业资源,以及品类众多的特色农产品,十分适合发展生态农业,还拥有良好的生态文化旅游资源和红色旅游资源,旅游市场广阔。近年来,M乡也一直在推动特色农业和生态旅游业的融合发展,以特色农业为生态旅游业提供亮点,以生态旅游业所带来的资金反哺特色农业的发展,[10]且取得了一定的成效。但由于乡村基础设施建设不够完善,村到村的道路只有主路硬化,并没有硬化到户,而且有些硬化路面只有双车道,交通依旧不便。同时,受到人才、资金、技术等要素制约,电商平台不发达、物流成本高等因素的限制,生产力要素配置不全,缺乏市场竞争力,未能产生显著的产业效益,难以扩大特色产业引领带动效应。

(四)乡村青壮年劳动力流失

人力资本是地方可持续发展的关键因素之一。近年来,虽然M乡政府出台了一些措施吸留人才,但是仍然面临着人才缺乏的问题。2020年第七次全国人口普查显示,居住在城镇的人口占比约为63.89%,居住在乡村的人口占比约为36.11%。与2010年第六次全国人口普查相比,城镇人口比重上升14.21%。越来越多的农村青壮年选择离开乡村,来到了城市,这是全国乡村振兴普遍面临的情况。从M乡来看,地处江淮分水岭,易发生旱涝灾害,对农业生产影响极大,相比于劳作辛苦、有一定风险且效益不高的农耕,外出打工似乎是个更好的选择。再者,为了共享优质便捷的生活资源,青壮年不愿意留在农村。例如教育资源,M乡现仅有一所中心小学,而肥东县城拥有16所高中、32所初中和68所小学,教学质量也显著高于M乡小学,二者完全不可比。M乡的人才政策确实吸引了一部分优质人才资源,但与乡村青壮年劳动力流失相比,仍然是单向的人力资源流动,而这种单向流动导致农村人力资源匮乏,使得乡村振兴面临挑战与考验。

五、推进落后乡村逆转发展的机制构建

(一)完善公共政策供给调适机制

从M乡逆转发展事例看,在推进乡村振兴过程中,政府要充分发挥主导作用,提高公共决策水平,增加公共政策供给。首先,基层政府要从农民发展需求和国家扶持政策中找到契合点,分析梳理政策扶持薄弱环节,研究重点发展领域政策创新供给的可行性,关注和借鉴其他地区乡村振兴政策供给创新方法。其次,要注重政策支持和资本投入的平衡性,在基础设施建设等方面加大支持力度,避免帮扶资金和资源力量分配上的马太效应,逐步纠正城乡发展失衡状态,统筹分配富裕乡镇与困难乡镇扶持资源和帮扶力量,稳步有序推进城乡经济融合协调发展。第三,要通过政府招商引资,引入社会资本,不断为乡村企业创造更好的发展环境,不断增强乡村自我造血功能和自生经济实力。第四,要科学做好乡村发展规划,既要着眼乡村当前发展前瞻布局,又要保持国土空间布局规划的适度弹性,为未来发展提供必需的调适空间。

(二)完善农业合作社经营机制

完善内部管理制度是股份制合作社发展的基础。从M乡农业合作社经营情况调查看,要促进农业专业合作社健康发展,需要重视三方面管理:一是要加强内部审计监督,成立专项审计和审计查账小组,并将审计结果和财务状况向会员公开,使会员更好地了解情况,作出下一步决策判断。二是合作社可以会同有关单位合作,定期组织农民学习,提高农民权益意识。有条件的合作社还可以设置财务岗位,建立科学规范的财务制度。[11]三是可以尝试“党支部+合作社(公司)+农户”的经营模式,政府的交易成本会明显低于市场交易成本,再加上合作社支持,可以有效降低个人与企事业单位的订单合作谈判成本,提高联合社的议价能力和综合服务能力。通过这种模式,可以有效地集中利用资源,将农业合作社与社会化资本直接对接,农民也可以通过就近务工、分散生产、入股等方式增加收入。

(三)完善生态资源评估利用机制

M乡逆转发展情况表明,走生态资源、生态产业与生态服务相结合的发展道路,是实现落后乡村逆转发展振兴的最佳路径,乡镇政府要积极探索建立符合当地实际的市场价值和生态价值实现机制,科学谋划和部署生态发展规划。首先,要充分做好前端分析,科学评估具有本地特色的生态产品的发展潜力和发展价值,因地制宜地发展生态产业。其次,统筹推进规模养殖和特色农产品基地建设,建立健全生态发展财政补贴政策。第三,要建立科学的生态发展和产品价值评估体系,树立正确的发展方向,让农民清楚地了解产品经营情况和发展前景,从而进行下一步的产品改革和完善,提高乡村生态产品的整体质量和市场竞争力。同时,积极推进现有产业结构调整和转型升级,提升生态产品附加值,实现经济可持续高质量发展。

(四)完善青壮年人才就业机制

M乡出现的青壮年劳动力流失现象,也是落后乡村发展面临的普遍性问题。这需要从吸引人才和增加就业等方面完善机制。首先,基层政府要从吸引和留住人才出发,创新人才培养支持机制、“候鸟”型人才引进使用机制、人才收入分配机制等人才政策,吸引更多优秀的人才到基层创新创业。比如,利用市县人才招聘会的机会,让优秀人才与企业面对面直接对话,精准搭建企业与人才合作对接平台,搭建用工单位、企业与群众之间的桥梁。要用政策优惠吸引本地考出去的大学生返乡创业,因为多了一层血缘联系,他们就会更愿意扎根家乡,推动家乡发展。其次,要加强落后乡村青壮年劳动技能培训,让他们掌握一些专业技能,并鼓励企业更多面向本地青壮年招聘,尽量实现乡村青壮年在家门口就业,留住农村生力军。第三,鼓励农民参与乡村基础设施建设,通过投工投劳,挣取劳动报酬,增加收入,增强参与家乡建设发展的积极性和成就感,也有利于增强村民推进乡村振兴的责任感,激发他们在乡村振兴中发挥主体作用,实现从输血到造血转变,最大限度地发挥物质资本的利用效率,克服农村物质资本和人力资本相对短缺的问题,最终实现落后乡村自我发展能力提升,进入自生经济发展的良性循环。

(五)完善特色产业示范带动机制

M乡特色产业发展成效具有一定代表性和可推广性,结合乡村优势资源发展特色产业,是推进落后乡村逆转发展的必由之路。首先,要考虑加强农业结构调整,推进城乡一体化发展,立足现代农业生产,将传统农业生产、休闲观光、体验农业等融入现代农业技术环境,优化种植结构,构建新的产业形态,努力补充其他地区农产品需求和服务供给。例如,M乡打造杨梅种植园休闲观光体验农业,不仅降低了采摘、运输、销售的成本与风险,而且形成了特色体验服务,吸引周边地区游客,增加了农民种植园收入,推动农村产业化发展。其次,要增强示范带动效益,重点要结合政策扶持与市场需求、土地调控与利用、市场与优势特色资源等共生要素,构建形成高效的生产、加工、销售链条,提升产业附加值。三是要加强农业种植技术培训,在引进种植技术的同时,培养本地业务能手,搞好传帮带,逐步实现乡村本地人才成为支撑特色产业发展主体力量,以促进更多本地村民就业增收,保持产业发展的后续力量。