特别重大突发事件应急管理效能影响因素研究*

刘严萍，侯光辉，佘海燕

(1.天津城建大学 经济与管理学院，天津 300384；2.汕头大学 地方政府发展研究所，广东 汕头 515063；3.汕头大学 法学院，广东 汕头 515063)

特别重大突发事件通常性质复杂、牵涉面多、后果严重，科学诊断特别重大突发事件应急管理工作存在的问题，有针对性地抓好相应的应急效能提升工作，具有重要现实意义。应急管理效能是国家治理体系的重要内容[1]，是应急管理功能与绩效的复合，在应急管理理论创新和体系完善中发挥驱动和牵引功能[2]，体现了政府作为推进应急管理体系和能力现代化的重要主体，所指向的能力建设目标、所展现的贯彻执行能力，以及所取得的综合与整体效益[3-4]。国内外相关研究主要集中在“应急管理效能”“应急管理影响因素”“重大突发事件影响因素”等主题[1]。有效的应急信息系统、合理的组织结构、明确的责任意识、政府统一领导、现代物流的应用等被认为是影响应急管理的关键成功因素[5-7]。非营利组织的权利主体资格、法律依据、信任关系、信息共享的应急反应平台、稳定的项目合作机制等是影响政府与非营利组织联动的关键因素[8]。组织内的支持、组织间的协调、法律保障与监督激励及外部环境是影响应急协同信息共享的关键因素[9]。共同承诺、协同规模和应急结构是实现高水平突发公共事件跨部门协同效能的必要条件[10]，地方政府选择合作带来的净收益、中央(上级)政府的影响和地方政府间的合作基础是影响跨区域政府间合作的因素[11]。风险认知、过程管控控制、结构优化和反思发展是突发事件协同治理能力影响因素的四维向度[12]。综上，不同学者基于不同视角、不同学科的研究方法对应急管理效能进行探索并取得丰硕成果，但仍有完善空间：①在研究视角上，已有研究或从理论角度加以讨论、或基于实践带来的事实材料，但立足于应急实践视角的研究深度尚不充分；已有研究或基于人和环境互动视角、或基于应急决策联动视角，而对于立足全过程管控视角的研究较为薄弱。②在研究方法上，现有研究多或侧重于模糊分析、或侧重于对DEMATEL的不同改进、或侧重于扎根理论、多案例分析等，研究方法比较单一，综合多种方法开展研究方面尚有一定空间。③研究数据上，现有研究所用资料同时涵盖国内外突发事件、覆盖时间段较短、时间过于久远，而专门立足我国应急实践、覆盖长时序资料的系统性研究还较欠缺；④研究对象上，现有成果多宽泛地针对突发事件，缺少分级研究，尤其是对特别重大突发事件这样最具应急管理难度的对象所开展的研究不多见，导致研究结论对指导具体应急管理工作改进的针对性不足；对主体对象的选择而言，已有研究或侧重于政府与非营利组织、或针对跨区域政府部门之间，缺少从政府视角下对所有主体应急管理活动表现的系统分析与总结。总体而言，已有研究有待在不同视角、不同研究对象方面深入，以形成针对我国国情下的研究成果。基于问题导向和系统观念，对重大突发事件的系统性反思，是持续性提升地方政府应急管理效能的根本路径[2]。有鉴于此，本文选择以特别重大突发事件调查报告为研究素材，开展对以往重大突发事件应急管理工作的系统性反思，旨在系统把握特别重大突发事件应急管理效能影响因素及其相互关系，从而为深刻理解并有效提升应急管理效能提供借鉴。

1 研究设计与模型构建

1.1 数据收集

EISENHARDT[13]和罗伯特[14]均指出，探索性研究时，只要出版物思考性强，即可作为学术研究的信息源与研究素材。并非只有观察和访谈数据才能作为研究资料，而是遵循“一切皆为资料”原则。因此，权威性强、可获得性强、代表性高的政策文本，也可以作为资料来源[15]。基于此，本研究主要针对事故调查报告类。本文所研究的特别重大事件范围为中国应急管理部归口管辖的突发事件，在中国应急管理部官方网站(https：//www.mem.gov.cn/gk/sgcc/tbzdsgdcbg/index_2.shtml)上公开的事故报告中提取2010-2023年期间27例特别重大突发事件的事故调查报告。对所采集的事故报告原始文本资料进行开放式编码、主轴式编码和选择性编码，因表格数据过大，故选取部分编码过程展示(表1)。

表1 开放式编码及初始范畴示例

1.2 基于扎根理论分析的影响因素提取过程管控

第一阶段。开放式编码阶段，使用NVivo11软件，将原始文本资料打散、拆分、对比并重新定义概念化，尽量依据原意界定初始概念。为保证开放式编码结果的准确性，我们对编码者进行了培训。对相近含义的初始概念编码进行合并、剔除重复或无效编码，形成190个初始概念编码，最终抽象归纳出69个副范畴(表2)。

表2 主轴编码及主范畴

F14应急管理体制责任压实权责匹配结构清晰、责权统一是其应急管理体制的重要内容,且主体责任依法落实到位F15应急管理法制适度赋权责任追究法制是体制、机制当中的核心内容法律化的表现形式,它通过国家强制力保障体制、机制的实施,确保体制机制中最重要的部分被贯彻下去[15]

第二阶段。主轴式编码阶段，通过聚类分析分析副范畴的联系，对相关系数0.6以上的予以保留并归纳为15个主范畴概念。

第三阶段。选择性编码阶段，即表3中主范畴到核心范畴的过程。对主范畴进行系统分析，通过核心范畴将高级类属不断进行聚合，得到5个核心范畴。

表3 选择性编码

第四阶段。编码完成后，首先做编码一致性检验，Kappa系数为0.500～0.892，Kappa系数大于0.4，这表明编码效果良好。然后进行饱和度检验，当没有新类属或相关主题涌现，某一类属为理解一种现象提供了相当深度的信息，且与其他类属间的关系已被澄清，抽样已经饱和。以余下的6份重大突发事件调查报告进行编码，未出现新的概念和范畴，表明本研究通过了理论饱和度检验。

1.3 特别重大突发事件应急管理效能影响因素关系网络分析

1.3.1 关系网络模型构建

采用社会网络分析软件Ucinet 6构建关系网络模型以探索这些因素间的影响关系。首先建立15 × 15矩阵。本文选择了11位专家，在最佳选择范围(11～50)中间，该11位专家对因素间关系程度打分，产生影响赋值为1，否则为0。且为所获取数据的合理性和有效性，受访专家应尽可能多地包括应急实践相关领域所涉及到的利益相关者。各受访专家反馈回问卷的时间不同，说明各位受访专家是独立作答，互不干扰；本问卷的所有问题都是围绕着“特别重大突发事件应急管理影响因素之间关系”这一主题展开。使用Ucinet 6计算两次特征值的比值为4.949，在区间3～10内，说明通过一致性检验。其次，整理数据得到关系矩阵即模网数据(表4)。

表4 特别重大突发事件应急管理效能影响因素关系矩阵

通过Ucinet6软件进行处理，得到各影响因素关系网络图(图1)。在影响因素关系网络中，仅能够看出各影响因素间具有关联关系，但影响因素及其之间如何作用等关系并不能从中直接看出。因此，为进一步确定网络图中各因素之间的关联性，分别计算网络节点特征的度度量指标，并进行分析。

图1 各影响因素关系网络图

1.3.2 整体网络分析

风险因素关系网络的网络密度为0.624，网络密度标准差为0.484。有向关系网络中整体网络密度越接近1代表关系越紧密。

1.3.3 网络中心性分析

网络中心性用于衡量分析网络模型中各因素间的关系，主要从度数中心度进行分析。

1.3.3.1 点度中心度

点度中心度是指与某个点直接相连的点的个数。在有向网络中被具体分为点入度和点出度两种。点入度表示各节点指向某个点的总点数，点出度表示某个点指向其他节点的总点数。有向网络中，点出度表现为节点指向能力，同时对其他节点产生一定影响，点入度表现为节点接受能力，同时易受其他节点影响。节点度数中心度越大表示该节点越关键(表5)。

表5 点度中心度与点的中间中心度分析

点度中心度可以识别出各个因素的状态和所处位置。Network Centralization (Outdegree)= 40.306%；Network Centralization (Indegree)= 40.306%。出度较大，节点1、2、3、11、15(F1思想理念、F2知识结构、F3风险评估与隐患治理、F11治理主体能力、F15应急管理法制)可产生较大影响力，影响其他因素运行；入度较大，节点7、6、9、10(F7善后恢复过程管控、F6应急处置过程管控、F9应急保障机制、F10应急指挥协调机制)在网络中处于较核心的位置，且易受有直接关系的因素影响；综合点出度和点入度看，1、2、3具有较小的点入度和较大的点出度，可认为节点1、2(F1思想理念、F2知识结构)是影响应急管理效能的根源因素。

1.3.3.2 中间中心度

中间中心度反映网络中节点控制其他两个节点之间衔接的能力，节点衔接次数越多中间中心度就越大。点的中间中心度用以测量网络中某个节点对其他点的控制能力。线的中间中心度能够用来分析出两个节点之间的关系在整个网络中处于什么样的位置，用以识别关键路径。

1)点的中间中心度。它被定义为某点连接任两点的最短距离的条数与这两点之间最短距离的总条数之比，其值越高，则位置越核心，控制能力就越强(见表5)。由表5可知，节点15和5(F15应急管理法制、F4应急规划过程管控)的中间中心度较大，说明他们在网络中控制其他点能力强。Network Centralization Index = 8.33%。

2)线的中间中心度。线的中间中心度是指网络中某条线经过某两点的最短距离与经过这两点所有最短距离总数的比值。某一条线在网络中的中间中心度越大，表明其控制传导的能力越强，越需要重点控制(表6)。通过计算线的点度中心度，将排名靠前的关系线作为关键关系。节点7-4(F7善后恢复过程管控-F13应急规划过程管控)、4-1(F14应急规划过程管控-F1应急管理思想理念)因素线的中间中心度分别达到17.063和11.962，是关键关系。基于关键关系分析，对关联程度较大的路径，进行提取，得到1条关键路径F7善后恢复过程管控-F13应急规划过程管控-F1应急管理思想理念。以上路径上所涵盖的因素对网络整体掌控能力强，在特别重大突发事件应急管理工作中需要重点管控。

表6 线的中间中心度矩阵

2 结论与讨论

通过扎根理论分析发现，特别重大突发事件应急管理效能影响因素涵盖思想观念、知识结构、制度建设、过程管控、主体能力与平台建设，应急管理效能是应急管理理念、应急管理体系建设、应急管理资源和能力的外显形态，是应急管理系统对突发事件全过程管理的整体效果表达。这与以往其他学者研究所发现的风险认知、过程管控控制、结构优化和反思发展是突发事件协同治理能力影响因素的四维向度这一结论[12]，存在一定程度上的契合性。因此，今后思想理念、知识结构、制度建设、过程管控、能力、平台维度可以作为特别重大突发事件的应急管理工作关键着力点。

通过社会网络分析对特别重大突发事件应急管理效能影响因素之间关系进行分析，形成如下结论与启示。

1)思想理念、知识结构、风险评估与隐患治理、治理主体能力、应急管理法制对于其他工作具有较大的影响力，应作为改进重大突发事件应急管理的关键抓手。

2)本文基于社会网络分析发现思想理念和知识结构是影响重大突发事件应急管理效能的根本因素，从应急管理体系讲，思想理念先行，什么样的应急管理思想理念，决定什么样的应急管理体制、机制与法制等制度建设，有怎样的能力培养平台建设，以及过程管控。这和其他学者研究得出的提升地方政府应急管理效能需通过催生内在动力和承接外在压力推进应急管理理念现代化，并以应急管理理念现代化引领体系和能力现代化的结论[2]，以及另一些学者研究提出的今后要实现从应急处置导向转变为风险治理与应急管理并重，从动员式应急管理转变为规范化、标准化和信息化应急管理的思想理念更新[17]，均存在一定程度上的契合性，证明本研究结果的正确性。

3)该网络存在善后恢复过程管控-应急规划过程管控-应急管理思想理念传导路径，对这些路径上的关键因素重点管理，可有效控制特别重大突发事件应急管理效能。文献比对发现，善后恢复过程管控-应急规划过程管控这一关键关系的存在，与一些学者研究所提出的“充分的恢复与发展不啻为城市防灾御灾领上更高一层的起点”互为印证[18]。对于特别重大突发事件的应急管理，应关注和重视善后恢复过程管控，而不仅仅是实施结果，以助力下一轮应急规划工作创新。善后恢复过程中，善后恢复规划是指导所有善后恢复工作的公共政策，它通常融入新的防灾理念如韧性理念以提升承灾载体“反弹”恢复能力[19]，善后恢复规划它不仅下一轮应急规划的质量，也带动应急管理思想理念更新。