我国野生动物致害补偿制度的现实问题与完善思路

李存兴 谢青霞

(东华理工大学 文法学院法学系,江西 南昌 330032)

近年来,我国野生动物保护工作卓有成效,野生动物种群和数量大为增加,随之而来的是野生动物导致人身损害、财产损失的事件也频有发生。当前,我国已初步建立了野生动物致害补偿制度。该制度以生态补偿理论[1]和公平负担平等理论为理论基础,对野生动物致害补偿进行了总体性规定,部分省级政府制定了具体补偿办法,但在法律规范、补偿程序、补偿标准、补偿范围、补偿落实等方面仍存在不足。野生动物致害致损补偿制度的完善落实程度,影响社会公众对野生动物保护的参与度和生物多样性保护的支持力度。因此,完善野生动物致害补偿制度不仅关系受害民众权益保障、社会公平正义,还关系到人与自然的和谐发展。

1 我国野生动物致害补偿制度现状

1.1 立法现状

1.1.1 国家立法

自20世纪80年代开始,我国在野生动物致害致损方面逐步建立补偿制度。1988年《野生动物保护法》中就对野生动物致害补偿做出原则性规定。2014年修订的《环境保护法》第三十一条规定,国家建立、健全生态保护补偿制度。至此,我国在立法层面确认了生态保护补偿制度,并为野生动物生态保护补偿制度体系的确立提供法律依据。2018年《野生动物保护法》在第十九条规定因保护该法规定的野生动物遭受的损失由当地人民政府补偿,具体办法由省级地方人民政府制定。该条款对野生动物致害致损补偿进行了原则性规定,搭建起野生动物致害补偿的法律制度总体框架。但总体而言,仍缺乏统一的法律规定与实施标准。

在行政法规方面,2013年、2016年国务院先后颁布的《水生野生动物保护实施条例》《陆生野生动物保护实施条例》均规定:因保护重点野生动物受到的损失,可以提出补偿要求。但该类条文对于补偿范围只限于重点野生动物。

1.1.2 地方立法

截至2022年12月,就地方性法规而言,陕西、云南、吉林等10个省级行政区制定了省级野生动物致害补偿的办法,就财产损失、人身损害等内容结合各省市经济发展水平出台了不同的补偿标准(见表1);湖北、江西针对特定地理区域制定生态补偿办法;湖南、四川、辽宁、浙江、重庆针对野生动物致害致损补偿正在起草具体办法。有些省份虽未出台省级层面补偿办法,但也发布了一些地域性规范文件,如湖南省的《南山国家公园重点保护陆生野生动物致害补偿办法》[2]。

1.2 司法现状

在已制定补偿办法的各省(自治区、直辖市)出现野生动物致害情形时,受害人可以直接向当地政府申请补偿,受损权利能及时得到救济。考虑目前我国大多数省(自治区、直辖市)还没有制定具体的补偿办法,就受害人损失救济而言,司法救济则是受害人寻求救济的又一途径。本文通过分析两个典型的致害补偿案例,对司法实践中所存在的问题进行讨论。

1.2.1 辽宁野猪伤人行政补偿案①

2016年10月,林某双早晨在沿江开发区晨练时被野猪撞伤,被送往医院住院治疗。司法鉴定为:胸12椎体骨折,构成十级伤残。2018年8月林某双提起行政诉讼,将丹东市人民政府、丹东市林业局、丹东市边境经济合作区管理委员会列为共同被告,请求赔偿经济损失及伤残赔偿金。

法院审理认为,本案争议焦点为在辽宁省没有制定陆生野生动物造成人身财产损害补偿具体办法情况下,由哪一级人民政府承担补偿责任以及如何确定补偿数额。法院根据《野生动物保护法》第十九条,确定由丹东市人民政府承担补偿责任。关于补偿数额,鉴于辽宁省和吉林省地域临近且经济水平发展相当,在辽宁省没有制定野生动物造成人身财产损害补偿办法情况下,法院参照《吉林省重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法》确定了补偿数额。

1.2.2 山东大雁致害补偿案②

2017年冬,数千只越冬野生大雁在越冬途中栖息于孟某龙所承包的4 000余亩麦田附近,盘桓时间长达两个月。在此期间,野生大雁对该麦田所种小麦吃芽吞种,孟某龙采取驱逐措施无果,且当地政府亦未采取措施驱赶野生大雁,造成孟某龙4 000余亩小麦绝产,直接经济损失200余万元。孟某龙向龙口市人民政府法制办提出补偿申请无答复后,以龙口市人民政府为被告,提起行政诉讼请求补偿损失。

烟台市中级人民法院在一审中依《行政诉讼法》第三十八条第二款之规定,认为原告孟某龙应对其遭受损失承担举证责任,因其所提供证据无法证实其遭受损失的数额,应承担举证不能的不利后果。且山东省未制定野生动物致害具体补偿办法,遂驳回原告孟某龙诉讼请求③。

此案二审中,山东省高级人民法院经审理认定被上诉人龙口市人民政府应在收到上诉人行政补偿申请后,依法启动相应调查处理程序,其不予答复行为存在不履行法定职责情形。且一审中龙口市人民政府作为被告,相应负责人未出庭也未委托相应工作人员出庭,违反《行政诉讼法》相关规定。山东省高级人民法院判决撤销此案一审判决,责令龙口市人民政府于收到本判决之日起30个工作日内依法对上诉人的行政补偿做出处理。

1.2.3 司法现状分析

上述案例均是中国裁判文书网所公布的案例,受害人提起诉讼的前提均是当地省份未制定野生动物致害补偿办法。受害人在受到损失后无法在政府部门寻求救济,只得通过诉讼方式寻求救济。

上述两个案件情况大同小异,但是实际的处理存在同案不同判的问题。在本省没有制定补偿办法的前提下,前一个案件审理法院主动参照邻省吉林省制定的补偿办法救济受害人,而后一个案件的审理法院则以本省没有制定补偿办法为由驳回受害人诉讼请求,受害人历经一审、二审两次诉讼,才在二审中得到救济,救济过程费时费力。实践中由于多数省份没有制定补偿办法,致使这些省份在发生致害补偿诉讼时,审理法院无可行的补偿文件作为依据,无法对受害人进行合理救济。即使有补偿办法的省份对受害人进行补偿,但由哪一级政府、哪一个政府部门来受理补偿申请,补偿资金发放由谁监管等,在多数省份中均未见具体规定。

2 我国野生动物致害补偿制度之不足

通过对我国野生动物致害补偿现行法律制度的司法实践案例以及国家、地方立法现状进行分析可知,我国部分省份已制定省级致害补偿办法。其中,在野生动物资源丰富的云南、陕西,其补偿办法在实践中运用较多,能够为我国在野生动物致害补偿方面提供宝贵的实践经验与立法经验。但总体上,我国野生动物致害补偿方面就制度建设的完善程度而言,存在着一些现实性的问题,如地方立法滞后、补偿范围有限、补偿标准不合理、补偿程序不健全等问题。

2.1 地方立法滞后

对于野生动物致害致损的补偿办法,国家以授权立法形式授权给各省级人民政府。各省级人民政府可以根据本区域内实际情况,制定补偿办法。但从现行地方立法实际情况来看,大部分省级人民政府在野生动物致害补偿方面未制定补偿办法,使得受害民众难以维护自身权益。

就省级补偿办法制定时间而言,当前已经实施的10个省级地方性补偿办法,其制定时间远远滞后于上位法做出野生动物致害补偿问题规定的时间。1988年的《野生动物保护法》就对野生动物致害补偿问题做出规定,授权各省级人民政府制定具体补偿办法。而云南省在1998年才制定本省补偿办法,而这还是省级地方政府中最早制定的。截至2022年12月,只有陕西、云南、吉林等10个省级行政区制定了省级野生动物致害补偿的办法,而大多数省份仍未制定相应规范性文件,这使得此类野生动物致害补偿相关机构以没有法律依据为由拒绝补偿或者法院在判决时参照邻近省份补偿办法确定补偿数额。

当前已颁布的10个省级补偿办法在内容规定上大多数滞后于上位法规定。2016年的《野生动物保护法》将“三有动物”(指国家保护的有益的、有重要经济价值、有科学研究价值的野生动物)纳入补偿范围,而现行的10个省级补偿办法中,仅有安徽、黑龙江、甘肃所制定的补偿办法将其纳入补偿范围。由此,便出现了下位法与上位法规定不一致的情况[3],缩小了受害民众补偿申请的权利范围,损害其合法权益。在实际操作中,也会增加受害民众补偿申请的难度。对此,这些省级人民政府应调整本省补偿办法内容,与上位法规定相一致。

2.2 补偿范围有限

首先,我国野生动物致害补偿的野生动物范围有限[4]。《野生动物保护法》中规定的野生动物属于致害补偿范围内的野生动物,即珍贵、濒危的水生、陆生野生动物和“三有动物”。野生动物保护名录是确定野生动物致害补偿范围的重要依据,2021年该名录进行了更新,但此次更新,部分致害的野生动物仍被排除在外。地方省级立法局限于上位法的约束,对于名录以外的致害野生动物造成的损失不进行补偿。此外,各省补偿办法中的野生动物范围也有所不同,云南、北京、陕西、吉林、西藏这五个省级政府制定的补偿办法仅补偿国家和地方重点保护的陆生野生动物所造成的损害,其范围与《陆生野生动物保护实施条例》一致;甘肃和黑龙江则规定国家和省级重点保护陆生野生动物、“三有动物”所造成的损害可以申请补偿;安徽的补偿办法规定的野生动物范围与《野生动物保护法》一致;青海规定的野生动物范围则由省林草局确定后向社会公布。

其次,实际操作中我国野生动物致害补偿范围内的水生、陆生野生动物范围与法律规定不符。现行的各省级地方性补偿办法,均对陆生野生动物造成的损害进行补偿,而水生野生动物致害致损则未纳入补偿范围内。此类做法与上位法内容不符,甚至相抵触,也限缩了受害民众应当享有的权利。《水生野生动物保护实施条例》明确规定了对保护该条例规定的水生野生动物所遭受损失的,由当地人民政府予以补偿。

综上所述,我国当前的野生动物致害补偿制度所规定的野生动物范围有限,地方实际操作中则进一步限缩了范围,使得受害民众在求偿申请时困难重重。现实中因申请行政补偿时不顺畅,以至于诉诸司法手段进行救济,而多数受害民众会因司法救济时间长、诉讼成本高而放弃救济。故对于致害补偿的野生动物范围应切合实际进行一定的调整,以最大限度地保护野生动物与民众利益。

2.3 补偿标准不合理

首先,针对野生动物造成的财产损害,虽然各省具体补偿标准各不相同(具体内容见表1),但补偿标准的原则都相同,即都采取“不完全补偿方式”。对于受害民众遭受的财产损失按一定比例来确定补偿金额。就家畜死亡补偿而言,吉林按实际损失价值补偿,西藏按当地市场平均价补偿,其余各省份是按市场价的50%—80%进行补偿。农林作物损失方面,甘肃、西藏是按当地市场价补偿,北京按实际损失的60%—80%补偿,其余省份多数是按损失的50%补偿。而对于家畜、农林作物损失以外的家庭财产损失,各省级政府已制定的补偿办法中,有近一半的省份未将此纳入补偿范围。多数省份在财产损失方面的补偿标准不合理,且与受害民众实际损失有较大的差距[5]。

其次,关于受害民众所遭受的人身损害补偿(具体内容见表1),多数省份是参照上一年度职工年均工资或农民人均纯收入为计算补偿的标准。以2021年黑龙江新出台的补偿办法为例:(1)造成身体伤害未丧失劳动能力的,支付医疗费及误工损失,补偿金额最高为上年度全省常住居民人均可支配收入的1倍;(2)部分丧失劳动能力的,支付医疗费及一次性残疾补偿金,补偿金最高的为前述人均可支配收入的5倍;(3)全部丧失劳动能力的,补偿范围同(2)相同,但补偿金最高额为10倍;(4)造成人员死亡的,支付死亡补偿金及丧葬费,最高额为15倍。黑龙江的补偿办法是目前最新出台的补偿办法,并细致地把人身损害分为四种情况。但不难看出,这种人身损害补偿仍无法弥补受害民众的权益损失,且补偿标准过低。

最后,各省(自治区、直辖市)在具体补偿标准方面规定得较为模糊、粗糙。就补偿申请准入而言,陕西规定农作物总产量损失60%以上,按实际损失50%补偿;其他省(自治区、直辖市)未规定损失达多少受害民众才可以申请补偿;各省(自治区、直辖市)规定的按市场价为补偿基准价格参照,也未明确指明市场价中市场的具体范围以及市场价是指损害发生时的市场价还是政府补偿时的市场价;人身损害方面,也未对造成受害民众死亡的,若该死者有未成年子女或父母需要赡养的能否给予地方政策照顾或者补偿做出规定。此外,对于办法中未规定的财产损失是否应当予以补偿等问题,各省级补偿办法中都未加以明确。

2.4 补偿程序不健全

首先,致害补偿的调查取证程序滞后。现行多数的省级地方性补偿办法规定,致害补偿调查需要申请以后才会启动,申请程序的拖沓会致使后续的调查取证程序滞后,不利于证据收集和损失认定。如北京、云南等规定自受损之日起5天或7天内提出补偿申请。其余省份根据人身损害、财产损害类型的不同规定不同的启动期限。如人身损害申请时间,有受害之日起15日内、出院之日起30日或15日内等不同期限。这种规定由于启动时间过长致使调查、取证、定损程序拖延滞后,加大了证据收集和损失的客观认定难度,不利于维护受害民众合法权益。[6]

其次,缺乏专门性致害补偿定损机制。我国现行各省级补偿办法均未对野生动物致害补偿损害评估认定规定单独的评估机构与程序。整个补偿申请过程,从受理、调查、取证、定损到出具补偿决定,实践中大多数由同一部门完成或者下级部门完成最终由上级部门决定。主管部门认定损失数额为多少就是多少,受害民众对此认定有异议的,复核、复审部门也是之前的认定部门,无法保证民众合法权益。损失认定也无专门性认定机构参与,实践中认定数额往往少于申请者申请数额,无法真正发挥补偿制度所应发挥的作用。

最后,补偿资金执行监督机制模糊。现行的省级补偿办法未对补偿资金执行监督做出细致规定。以黑龙江省为例,该省补偿经费实行专款专用,由县级财政、审计行政主管部门依法对补偿经费发放和使用情况进行监督。这种规定使得实践中常常出现补偿资金被截留或延期发放时,各行政部门之间怠于履行职责,互相踢皮球,使受害民众无处主张权利。对于小金额补偿的民众而言,想诉诸司法手段,但往往考虑到要付出比补偿更多的经济成本,因而不得不放弃。

3 野生动物致害补偿制度完善思路

3.1 地方立法的评估与补位

野生动物致害补偿制度是有法可循的,《野生动物保护法》授权各省级人民政府制定相应的补偿办法。但大多数省份尚未制定,地方立法滞后严重。当前应及时填补地方立法的空缺。已制定补偿办法的各地方应当及时开展立法评估工作,评估本地野生动物致害补偿办法的实施效果和存在的问题,并对其予以及时清理、优化。各地方开展立法评估应主要从以下三个方面进行:一是现行地方立法是否做出及时的修订。如将“有益或有重要经济、科学研究价值陆生野生动物”改为“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”。二是下位法是否与上位法相抵触。“不抵触”立法原则是我国立法的基本原则[7],也是判断法律法规合法性标准的内在要求。对于该问题在评估时应当着重把握地方立法补偿范围、补偿情形、补偿对象与上位法的一致性。三是各地方立法之间的协调性。对同一地方不同规范对同一问题规定不一致的情形进行及时修改。既要审视地方性法规与部门规章的协调性,也要审视同一效力层级立法之间的协调。

开展地方立法评估应以地方人大为主导,在评估立法的基础上,可由地方人大对其进行直接修改,也可由地方人大向政府提出地方规章修改意见。党的十八届四中全会提出“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”[8],这意味着我国立法中应由人大对立法方向、立法内容、立法原则等进行决定。而且地方人大统筹进行开展立法评估工作是应有之义、必然之举。

3.2 扩大补偿范围

首先,2022年《野生动物保护法》扩大了中央财政对野生动物致害的财政补助范围,但未扩大野生动物致害补偿范围。现实中,补偿范围外的野生动物致害,民众人身财产损失得不到补偿的案例时有发生。原因在于补偿对象、范围不能超出法律限定范围,故扩大野生动物保护范围能为扩大野生动物致害补偿范围提供更为广阔的立法空间。我国学界对该问题目前有两种解决思路:第一种是对《野生动物保护法》中规定的野生动物保护范围进行修改。该思路为多数学者所支持,但具体内容上有两种观点:一是保护范围中应包括所有野生动物,即生存于自然界非经人工驯化的野生动物[9]。有学者认为人工繁育的野生动物也应包括其中[10],该逻辑体现于中央政策及地方立法之中。二是部分扩大野生动物保护范围,将“不加保护或管理,就会危及人的健康”的野生动物纳入其中[11]。从国外立法来看,澳大利亚《国家公园和野生动物法》[12]、新加坡《野生动物与鸟类法案》[13]全面涵盖所有野生动物,英国《野生动物法》[14]则将部分鱼类与水生无脊椎动物排除在外。因此,我国可以综合借鉴上述国家的方式,确立以“概括+例外”方式将野生动物全面纳入,部分动物予以例外。及时对野生动物名录进行动态更新调整,避免名录陈旧,以满足野生动物致害补偿的现实需要。第二种对《野生动物保护法》致害补偿条款进行修改,对补偿范围进行扩大。第一种思路实践起来并非易事,但对于发挥野生动物致害补偿制度的功能有着重要意义,对下一步立法方向的选择可提供重要参考。

其次,地方立法应将“三有动物”纳入补偿范围。2016年《野生动物保护法》便将“三有动物”纳入补偿范围,而现行的10个省级补偿办法中,仅有安徽、黑龙江、甘肃所制定的补偿办法将其纳入补偿范围。“三有动物”约有1 700多种,野猪、麻雀、野鸡、野兔等常见的野生动物均在其中。司法实务中,有法院曾以喜鹊为“三有动物”而非候鸟、农户应当对损失具有预见性为由而驳回过补偿申请⑤。地方立法中云南、陕西等省规定的范围较窄,应尽快按照上位法规定及时调整补偿办法中的野生动物范围,使其与上位法一致。此外,各省级补偿办法中未规定水生野生动物致害补偿,致使实践中水生野生动物致害致损的民众权益不能有效维护,各省份应及时将水生野生动物致害纳入补偿范围[15]。

最后,我国现行法律未对境外野生动物入境致损如何补偿进行规定。但结合野生动物致害补偿的基本理论以及基于公平正义,对于该情形下的受损,国家需要对受害人予以补偿。具体可以适用野生动物致害补偿制度,由国家和地方政府对跨境野生动物损害进行补偿。

3.3 制定合理补偿标准

首先,统一野生动物人身损害补偿标准。目前,各省对于人身损害通常采取一次性补偿方式,且补偿数额设定上限偏低,一般不超过基准数额若干倍。此类规定模糊、笼统且补偿数额偏低。受害民众所遭受的人身损害补偿,地方省份基本是参照该省上一年度职工年均工资或农民人均纯收入为计算补偿的标准。各省(自治区、直辖市)收入标准不同,实践中出现“同命不同价”的情况。因此,需要统一人身损害补偿标准。统一野生动物人身损害补偿标准,先要统一计算标准,对于死亡补偿金可以参照我国《民法典》关于人身损害赔偿的标准对死亡补偿金、丧葬费进行确定;对于残疾补偿金可以参照最高人民法院人身损害案件的司法解释对残疾赔偿金额进行确定⑥。此外,对于野生动物造成受害人死亡,其家庭条件困难,有未成年子女或老人需要抚养、赡养的,应在各地立法中明确给予政策扶助。

其次,补偿办法需要提高财产损害补偿比例。我国现阶段各省份财产损害补偿大多数集中于受损财产价值的50%,这一补偿比例与受损地区实际情况不符。我国野生动物致害多发生于位置偏远、经济落后的农村地区,比例较低的补偿,无法填补实际损害。对于该情况,应当在野生动物致害补偿的上位法律中明确最低的补偿标准,调高最低补偿额度。可以明确规定国家和地方政府共同承担野生动物导致财产损失价值的70%,以规范地方政府随意制定不合理补偿标准,也能使受害者得到更合理的补偿。

3.4 优化补偿程序

首先,简化启动程序[16]。一是对于调查、取证程序,可以适时提前,特别是人身损害、重大财产损失案件,主管部门应主动开展调查、取证。二是做好宣传工作,深入宣传野生动物致害后的救济手段与救济流程。三是申请方式应及时调整,可推广网上补偿申请,并允许先申请后补材料,以缩短审核时间。

其次,健全专业人员定损评估机制。我国现行各省级补偿办法均未对野生动物致害补偿损害评估认定规定单独的评估机构与程序。目前只有甘肃、吉林等少数省份规定由专业技术人员进行评估、核实。实践中主管部门认定损失数额为多少就是多少,受害民众对此认定有异议的,复核、复审部门也是之前的认定部门。因此,推行专业人员定损评估意义重大。建议各地林业部门配备专业技术人员或者在调查核实损失时从相关部门协调专业人员参与损失的评估与认定。对数额巨大的财产损失认定(如可以50万元的损失为数额巨大),引入专家学者辅助机制,请高校专家学者参与损失评估认定,形成第三方参与的认定机制。

最后,建立补偿资金执行监督救济机制。一是各省级政府应出台具体细则,明确补偿资金执行监督机制,而非笼统规定由某某部门负责,杜绝实践中监督不到位的情形。对于行政部门不发、少发等情况,受害民众以司法途径请求补偿金的,对责任部门可实施问责。二是规定补偿资金发放不到位,受害民众予以救济的,应明确何部门负责受理救济以及答复期限等具体性程序内容。

注释:

①辽宁省丹东市中级人民法院(2018)辽06行初43号行政赔偿判决书.

②山东省高级人民法院(2019)鲁行赔终195号行政赔偿判决书.

③山东省烟台市中级人民法院(2018)鲁06行赔初15号行政赔偿判决书.

④陕西省洋县人民法院(2019)陕0723民初443号民事判决书.

⑤吴义涛诉南通市林业局案,(2020)苏06行终510号行政判决书.

⑥最高人民法院关于修改《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的决定.