廉政建设视域下高校财务内部控制研究

薛斯炜

（作者单位：盐城工学院财务处）

随着高等教育事业的飞速发展，高校的办学模式日益灵活化、多元化，不再是单纯依靠财政拨款及教育事业收入，而是自行开展多元化的投资、融资、创立校办企业等活动参与社会经济竞争，扩大竞争实力。高校资金除了用于教学、科研等领域，还用于基础建设、设备采购、对外投资等方面，高校的财务自主权也进一步扩大。当前的高校已逐步成为财务相对独立的教育事业单位[1]，而这对其管理提出了更高的要求。

一、高校财务内部控制的现实意义

党的十八大以来，党风廉政建设工作和反腐败斗争步入新常态，这不仅是我党的内在要求，也是共产党人最基本的操守。党的二十大报告进一步指出：“腐败是最容易颠覆政权的问题，反腐败就是最彻底的自我革命。”近年来，高校违纪违法现象屡禁不止，绝大部分上级巡视发现的违规事件都有权力运行失控的共性。例如，2003 年至2016 年间，西南林业大学原党委副书记、校长蒋兆岗通过基建项目、贷款办理等方式收受或索取他人巨额财物，折合人民币共计2709 万元；南昌大学原校长周文斌被指控涉嫌收受2300 余万元。梳理党的十八大以来通报的案例可以发现，发案的高校既有本科层次的大学，也有专科层次的院校；既有部属重点高校，也有地方性院校。高校的腐败大多集中在招生考试、后勤基建、科研经费、校办企业等领域[2]。另外，很多高校存在预算编制随意、未按照预算使用资金、大规模融资等现象，究其原因是内部控制出现了问题。

财务内部控制是高校防范风险的重要手段之一。有效的财务内部控制不仅能保证会计信息的准确性、完整性，还能为领导层决策提供可靠依据，有利于学校树立良好的社会公共形象；不但可以满足高校的近期和长远发展利益，而且能促进高校的可持续发展。高校只有充分认识到财务内部控制的重要性，并有效实施财务内部控制，才能未雨绸缪，查漏补缺，及时预防并防范财务风险。

二、高校廉政建设和内部控制之间的关系

（一）廉政建设为财务内部控制提供思想保障

随着高等教育管理体制改革不断深化，高校的管理及权力运行日渐多样化、复杂化，与此同时，廉政建设面临着新问题、新挑战。“廉政”是高校财务内部控制的主心骨，加强财务廉政建设有利于在财务内控建设中营造良好的廉政氛围，有利于督促高校财务人员在遵循财务制度的基础上正确履行财务义务和行使财务权力。领导干部只有在思想上充分认识到依法行政、清正廉洁的重要性，并在日常工作中不断将廉政建设思想加以渗透，才能精准实施内控建设[3]。

（二）内部控制在廉政建设中发挥重要作用

实施内控规范是强化内部监督、落实全面从严治党、促进党风廉政建设的重要手段。纵观高校违法违纪的腐败案件，大多数都与经济利益交织在一起。只有通过不断健全内控机制并采取有效手段确保机制有效运行，才能确保学校各部门、各关键岗位在法律法规和政策允许的范围内行使职权，提高学校依法行政的能力。通过实施内控规范，限制权力滥用，规范权力运行，利用制衡机制堵塞学校各项经济活动管理中的漏洞，把权力关进制度的笼子，减少自由裁量权的空间。

（三）内部控制与廉政建设的目标、任务是一致的

从单位业务经济活动管控角度分析，廉政建设与财务内部控制在目标、任务上基本是一致的。廉政建设的目标是防止招标采购、工程建设等重点环节发生腐败案件。内部控制建设是建立控制标准，侧重于行为方式的制约，保障高校经费使用合法合规，保证国有资产的安全与稳定，从而切实提高内部管理水平。二者都是以风险和问题为导向，目的是通过内控手段降低腐败风险，强化资金管理，推动廉政反腐建设。二者是相辅相成、相互促进的关系。

三、高校财务内部控制的SWOT 分析

SWOT 分析包括4 个维度，其中S 是优势、W 是劣势，这两个维度从正反两方面描述高校内部控制实施的现状；O 是机会，T 是威胁，这两个维度构成的框架着重描述外部环境。

（一）优势（S）分析

近年来，国家相继出台了一系列关于行政事业单位内部控制规范的文件，高校对内部控制建设日益重视。建立健全内控制度是规范高校财务经济活动的重要举措，高校在完善内部控制建设方面具备较大的优势。

首先，高校有强烈的建立科学的财务内部控制体系的需求。高等教育的根本任务是科技创新、人才培养，严格把控人才及科研等关键领域的经费支出，能减少不必要浪费，提高资金利用率。

其次，高校目前的财务管理模式有助于内控建设的发展。无论是“统一管理，分级领导”还是“统一领导，集中管理”的管理模式，学校主要领导都高度重视内部控制建设，并为其提供支撑与保障。

（二）劣势（W）分析

相较于其他发达国家，我国内控方面的发展相对较为落后。早期的内部控制是为了满足国有大中型企业及上市公司信息披露的要求，直到2012 年《行政事业单位内部控制规范（试行）》的颁布，才有了关于行政事业单位的内控准则，并明确了行政事业单位内部控制的基本架构。纵观近年来高校内部控制发展历程，其中仍存在诸多方面需要改进。

1.内部控制制度不健全

国内大部分高校制度建设集中在教学、科研、招生、人才引进等领域，尚未建立完善的财务内部控制制度。部分财务内部控制制度多以财务管理制度的形式出台，这些制度的建设缺乏严密、系统和合理的监督机制，实施效果不尽如人意。

部分高校财务制度较为零散，哪里有漏洞补哪里，难以保证财务制度对业务的全覆盖。有的制度间存在冲突现象。制度体系不完善会导致权责界定不清，内部推诿扯皮，运行效率低下。

2.内部控制管理意识不强

当前，高校存在部门管理人员内控意识不强、内控工作落实不到位的现象。他们对内部控制管理缺乏足够的认识，尚未意识到业务工作和管理过程中存在的各种风险。部分人员对政策性文件学习不深入，认为内部控制只是“一把手”的事，无法将内部控制的精神融入平时工作中。

内设机构岗位职责与现有人员工作分工不一致，存在一人多岗、跨科室兼职和管理权限相互交叉的现象；越权行使授权审批业务，造成流程管理失效。学校关键岗位如财务、人事、资产岗位的管理人员轮岗机制有待进一步优化。部分学校未按照规定要求关键岗位人员定期轮岗。

3.内部控制信息化建设不完善，内部监督措施执行不到位

虽然各大院校以建成智慧型校园为目标，大力推进信息化建设，但目前高校大多数业务部门的信息系统较为独立，无法实现信息的完全公开，各业务流程之间缺乏顺畅的系统衔接，导致数据共享困难，数据利用率不高，工作效率低下，存在“信息孤岛”现象。此外，内控信息化建设不完善或者监管机制缺失，严重影响内部控制的执行效果，甚至使得内部控制形同虚设，起不到作用。

内部控制建设是一项系统性工程，应采取有效的监督措施防止出现内控制度执行偏差。但实际上，很多高校不注重岗位的牵制和业务的归口管理，导致无法实现业务流程全过程监督。此外，内审部门常常因外部干扰无法满足独立工作要求，导致内控建设的自我评价偏差，降低了评价工作的权威性和有效性。此外，高校内控体系透明性不强，缺乏来自外界的监督，监管力度严重不足。

（三）机会（O）分析

虽然我国内控建设起步较晚，但充分借鉴了国际上的先进经验和做法，并结合国情，出台了一系列支持行政事业单位发展的法律和政策，使得内控基础不断强化。

政策层面，财政部于2012 年11 月印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》。2015 年，财政部印发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，明确了内部控制建设的总体要求、主要任务及保障措施[4]。为推动部属各高校进一步完善内部控制、提高内部管理水平，教育部于2016 年研究制定了《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》。2016 年通过指标量化考核进一步明确了高校廉政建设的改革目标，确保高校在内控报告方面做到完整及真实有效，严格落实监督检查，强化高校廉政建设。在一系列政策的引导下，高校内部控制建设得到进一步完善。

技术层面，现有的第三方内控建设评价咨询机构可以为高校量身定制内控评价体系，将内控流程信息化，提升内部控制运行的自动化水平，与此同时，可以帮助梳理部门运转中存在的违规行为及潜在风险，使得主管人员及时发现问题并加以改正。

（四）挑战（T）分析

1.财政压力

内部控制建设是一项系统性工作，需要占用一定比例的财政资金。近年来，受中美贸易摩擦影响，各地方财政状况不容乐观，这在很大程度上影响高校对内部控制建设的资金投入。

2.外部监督质量有待提高

当前，高校的外部监督主要是通过外部机构审计和上级巡视的方式实现，内部控制产生的动因之一是辅助外部审计工作。但是，在监督过程中常常面临校内人员不积极配合、信息获取不畅等问题，给外部监督增加了难度。此外，外部监督的质量往往受人员配置与督导的持续时长影响。一旦督导时长或者入驻人员投入不够，就会降低监督的质量。

四、廉政建设视域下财务内部控制完善对策

（一）增强廉政风险防范意识，优化内部控制环境

一是强调高校领导责任意识。内部控制建设涉及多个业务部门，需要各部门相互配合，团结协作。各高校要提高重视程度，成立内部控制工作领导小组，由单位主要负责人担任小组组长，确保内部控制工作在单位内部得以落实。系统梳理各部门关键岗位人员的“职责清单”和任职要求，由内部控制工作领导小组定期开展履职评价工作，将不符合任职要求的人员予以调离。

二是打造反腐倡廉的大环境。高校领导应起到良好的模范带头作用，坚决杜绝一切违纪违规的行为。在学校内部开展有关内控建设和廉政教育的主题培训，通过培训不断提升教职工的廉洁自律意识和职业道德素质，并借此提升整个学校对内部控制建设的认可度和参与度[5]。

（二）推进内部控制建设信息化进程，降低潜在廉政风险

高校应充分运用科学手段，多措并举实现信息系统互联互通和数据共享，包括合理使用信息化系统，配置安全稳定的硬件设备，消除“信息孤岛”，增强信息的集成度和透明度，及时发现运行过程中的异常和漏洞。

内部控制建设信息化的整体建设思路是管理制度化、制度流程化、流程信息化。流程信息化是内控建设的最终目标，以流程固化权力运行路径，减少人为因素的影响，达到责任明确、控制权限、减少廉政风险的目的。

（三）完善内控监督机制，健全廉政建设体系

目前，高校腐败案件多发并且呈现高发的态势，这佐证了只要有权力就会有寻租的空间，权力没有制约和监督就可能滋生腐败。对此，纪检监察和审计部门应融通协同，积极扩大监管范围，全面发挥监督效能和内部联动效用，确保对各项经济活动与各项工作做到全方位监控，及时发现经营中的潜在风险。

与此同时，在实施高校监督机制的过程中，强化外部审计的作用，对校内重点领域和关键环节的业务活动作出客观公正的评价。高校也应成立专门的工作小组负责通报相关数据和信息，及时反馈制度落实情况，并做到查漏补缺，及时整改。在校内多部门和校外机构的共同努力下，不断加大监督力度和强度，健全和完善内部监督体系，进而有力提升监督效能，避免徇私舞弊等腐败案件发生[6]。

五、结语

虽然党的十八大以来国内高校的党风廉政建设和反腐败斗争取得了明显成效，但在党中央关于廉政建设的新部署和新要求下，高校在加强财务内部控制、提升管理水平方面依然有很长的路要走。高校内部控制的完善是有力推进依法办学、依法治校、合理配置资源、防范廉政风险的有效途径。同时，推行廉政建设也为财务内部控制提供了重要的思想保障，二者相辅相成、相互促进，是我国高等教育事业高质量发展的有力支撑。