“查酒驾”引发的“开门审案”

黄祺

交警对过往机动车驾驶人进行酒精测试。

交警：“用嘴呼气，继续继续继续继续……21，酒后驾驶。”

司机：“是不是面包里面有？”

交警：“面包不会有酒的，如果你有异议可以带你去抽血。”

……

2023年12月15日，上海市普陀区政府办公楼的一间会议室里，大屏幕上播放了一段交警执法时的录像，以上是录像中一段对话。

这是当天普陀区一起行政复议案件的审理现场，录像中被判定为酒后驾车的司机，受到了扣押驾驶证的行政强制措施，司机不服，向普陀区行政复议局递交了行政复议申请，申辩自己并没有酒驾，当时检测出酒精超标是因为吃面包所致。

参加案件审议的共有9人，普陀区肖文高区长作为区行政复议机关的负责人参加审议，此外，还有8名区行政复议委员会委员参加审理，行政复议委员会委员主要由法学教授、司法鉴定专家、律师等人士组成，普陀区各行政机关主要负责人旁听。

这一次创新性的“开门审案”，邀请了媒体参与报道。如此透明的“审案”，组织方有着多重用意。

2024年1月1日，新修订的《中华人民共和国行政复议法》实施，本次修订进一步强调了“行政复议化解争议主渠道的作用”，这是20多年来行政复议法的首次大修。

上海在行政复议实践上有着许多创新型探索，行政复议案件数量超过行政诉讼案件数量，而普陀区于2021年7月19日在全市率先成立行政复议局，在改革方面走在前列。

上海市普陀区对一件行政复议案件进行“开门审案”。

普陀区行政复议局副局长章洁介绍，通过把案情复杂、类型新颖、社会影响较大、群众关注度较高、典型意义较强的案件纳入“开门审案”范围，目的是解决案件多发领域的关键问题，解开人民群众对行政复议如何开展案件审理、作出决定等方面的疑惑，切实提升复议审理公正性和权威性，使复议工作更好取信于民。

未来更多此类行政复议案件会被纳入“开门审案”，让复议审理主体更权威、视角更多元、审查更全面，更好地维护民众的权益，推进法治政府的建设。“下一步我们有可能邀请一些公众代表旁听，申请人自己愿意的话也可以来参加现场的陈述。”

录像画面上，一名中年男性司机驾驶的轿车被拦停，司机下车，嘴巴里正嚼着东西。交警要求驾驶员进行吹气测试，司机看起来似乎有些犹豫，并表示自己在吃东西。在交警的要求下，司机把嘴里的东西吐到路边草丛里，回到交警身边接受吹气测试。

“吹，继续吹，不要停。”几次失败后，司机终于完成了吹气，酒精测试仪器显示“21”的数值。按照规定，血液中的酒精含量高于0.20mg/ml为饮酒驾驶，大于或等于0.80mg/ml属于醉驾。一看仪器上的数值达到酒驾标准，司机显得紧张起来，开始强调他吃了面包，会不会是面包导致吹气里含有酒精。

执法交警此时说了上面的那句“面包不会有酒的”，并表示如果对检测结果有异议可以申请验血。虽然司机在执法过程中提到“到哪里抽血”，但当警察让他在对酒精测试结果单和行政强制措施凭证上确认签字时，司机签了名字并勾选无异议。此时强制措施决定生效，交警在现场的工作结束。

但这位司机回家后对决定感到不服，于是自己到网上购买了仪器，又去面包店买了面包，把自己吃面包后吹气导致酒精测试超标的过程拍摄了下来，并递交到了行政复议机关。在收到司机的视频后，复议机关邀请司机和交警部门一同到办公地再次做了“模擬实验”，吃过面包后吹气的确也引起了酒精超标。

从执法程序上看已经比较规范的一次执法，却引发了当事人的复议，而且案件涉及很多人都可能遇到的“查酒驾”，这起行政复议案件被选定为适合邀请行政复议委员会参与并且进行“开门审案”。

随着案件审理的推进，很多一开始觉得案件很简单的旁听者，开始发现此案的确不简单。

关于交警现场执法的规范性，委员会专家们没有提出过多质疑，对于复议部门邀请当事人当场再次做实验，委员们也认为“体现出人性化”。不过，多位委员仍然表示，交警在执法过程中存在瑕疵，特别是在酒精测试处于“21”这个临界值的情况下，应该更多考虑当事人的诉求。

华东政法大学教授练育强作为行政复议委员会委员提问：“司机在整个过程中几次问‘哪里抽血’，我们可以认为这就是他要求验血的表达，交警是不是重视了他的这个诉求？”

曾长期从事酒后驾车司法鉴定工作的司法鉴定科学研究院马栋主任提问：为何没有让司机漱一下口，以避免酒精检测假阳性的可能性？马栋解释，食物发酵产生的挥发性物质在口腔中残留，可能会使呼气测试显示酒精阳性结果。但如果让测试者喝水漱口，就可以排除这种干扰。有的人认为喝水会降低血液中酒精的浓度，马栋说：“呼气测试应当是反映肺泡气中酒精的含量，进而呼气仪可自动折算为血液中乙醇的含量，只要把喝水或者漱口的时间控制在短时间范围以内，就不会影响正常的呼气结果。

交通执法部门代表也表达了他们的意见，在真实的执法过程中，交警需要照顾到工作的效率，不能穷尽各种各样特殊的可能性。

围绕案件，9位审理人从各自专业角度和民众权益的角度提出了看法。在分析和辩论的过程中，事实逐渐清晰，对这次强制措施是否得当的答案也逐渐清晰。最后大家举手表决，8票同意撤销对这名司机的强制措施。普陀区人民政府后续将根据咨询意见和矛盾化解情况作出复议决定。

普陀区的这次“开门审案”看起来很像是医院里各个专业医生对疑难病例的“会诊”，这种形式也是行政复议法新修订内容中的一大改变。

2022年8月25日，全国人大常委会法制工作委员会举行记者会，发言人杨合庆介绍，此次修改行政复议法增加了关于行政复议委员会的规定。杨合庆表示，近年来，有关地方和部门探索行政复议委员会改革试点，吸收专家学者等外部人士对重大疑难复杂案件进行研究，提出咨询意见，供行政复议机关在作出决定时参考。这项试点取得了积极成效，有效提升了行政复议的公正性和权威性。

“为了更好发挥行政复议委员会积极作用，规范行政复议委员会的组成和具体工作，行政复议法修订草案对行政复议委员会专门作出了规定。”杨合庆表示，行政复议委员会由相关政府部门、专家、学者等参与，行政复议委员会的组成和开展工作的具体办法，由国务院行政复议机构制定。主要作用包括两个方面：一是为办理行政复议案件提供咨询意见；二是就行政复议工作中的重大事项和共性问题研究提出意见。

杨合庆介绍，提请行政复议委员会提出咨询意见的案件主要包括四种类型：一是案情重大、疑难、复杂的行政复议案件；二是专业性、技术性较强的行政复议案件；三是省、自治区、直辖市人民政府管辖的对本机关作出的行政行为不服的行政复议案件；四是行政复议机关认为有必要提请咨询的其他行政复议案件。

华东政法大学练育强教授告诉《新民周刊》记者，他担任了几个区的行政复议委员会委员，从他亲身经历可见，近几年上海各区每年都会举行有行政复议委员会委员参与的咨询会议，为一些比较复杂和具有普遍性的行政复议案件提供专业意见。

普陀区这次审理的酒驾案件，符合“疑难杂症”的特征。上海市普陀区行政复议局行政复议科科长邵俊介绍，历年来行政复议的来案中，数量位居前列的主要有公安交通管理类行政处罚、市场监管的消费者投诉举报、公安治安管理处罚、劳动保障方面的工伤认定等类型。

普陀区从2013年就成立了区行政复议委员会，至今已是第四届。在2022年换届时，委员会扩充了非常任委员的力量，囊括了信息公开、规划资源、生态环境、卫生健康、文化旅游、公安交管等方面的市级部门专家，复旦大学、华东政法大学的教授，以及具有丰富从业经验的资深律师，委员的专业基本涵盖行政复议涉及的主要执法领域，并且创新地邀请了2名人大代表、2名政协委员，这4人中有司法鉴定专家，有公交车驾驶员，有居委会主任，也有从事社会公益法律服务的人员。

邵俊介绍，复议委员会的委员照顾到专业性，也考虑社会各个阶层人群的代表性。在审理专业案件时，普陀区行政复议部门会邀请相关专家参加行政复议委员会案审会，或者向委员咨询意见。

无论是“开门审案”还是“区长审案”，目的都是让行政复议制度更好地维护公民的合法权益，监督依法行政，化解行政争议。

近年来，普陀区每年召开4至5次行政复议委员会案审会，每次基本上有3件案件上会审理。如果遇到存在争议的情况，行政复议部门会向非常任委员中的市级机关的专家了解立法背景、本市执法实践等情况，这类案件每年会有30件至40件。

普陀区的“开门审案”受到社会各界关注，除了“全透明”的形式，还因为区长作为区行政复议机关的负责人，直接全程参与到前期的现场审理中。

普陀区行政复议局解释，根据新修订《行政复议法》的精神和要求，普陀区首创区长参加行政复议委员会案件审议活动，区长肖文高全程参与审议并投票表决。

这一形式被简称为“区长审案”，指的是区政府的行政机关负责人直接参与行政复议案件的审理。这里的负责人包含主要负责人和分管负责人，其代表的是复议机关，即区政府。“区长审案”里的“案件”特指行政复议案件，不涉及任何的司法诉讼案件。

据介绍，以往行政机关负责人一般以书面审批行政复议决定，而这次创新地通过区长、副区长直接听取案件的汇报、当事人的陈述答辩，参与复议委员会委员们的讨论等，目的是进一步發挥行政复议保障行政相对人合法权益、监督依法行政和化解行政争议的制度功能。

普陀区区长肖文高在这次酒驾行政复议案审议环节发言时说：“执法过程当中如何提升精准执法的水平，如何增加温度保障申请人的合法权利，如何在效率和效果求得一个最大公约数，今天我来参加这个审案，我觉得对我也有启发。”

无论是“开门审案”还是“区长审案”，目的都是让行政复议制度更好地维护公民的合法权益，监督依法行政，化解行政争议，让行政复议逐步成为化解行政争议、维护人民群众合法权益的主要途径。

华东政法大学练育强教授多年关注行政复议制度，他介绍，在解决行政争议的三大主要方式上，全国数据看，行政复议案件远远少于信访数量，略多于行政诉讼案件的数量。由此可见，行政复议距离“主渠道”的作用，目前尚有距离。他介绍，上海的行政复议实践在全国而言走在前面，近几年上海的行政复议案件数量是超过行政诉讼案件数量的，而2024年1月1日新修订的行政复议法实施后，他预测行政复议案件数量会急速增加。

要让行政复议成为化解行政争议的主渠道，还需要让群众更加方便。为此，上海市普陀区做了很多探索。普陀区早在2017年就在上海普陀政务网站开通了复议专栏并可以网上申请，在上海市司法局平台开通后，普陀区的申请渠道纳入了全市统一的平台。此外，普陀区行政复议部门基本已经做到每个行政复议案件都与当事人沟通，听取意见。2021和2022年，普陀区行政复议案件调解率超过50%，2023年达到了73%，经复议后起诉率仅3.2%，这说明行政复议在化解行政争议矛盾上的作用越来越大。