从重点布局到适度均衡:我国城市群高等教育布局重构的目标与策略研究

高书国,石 特

(1. 首都师范大学 教育学院,北京 100048;2. 中国教育学会,北京 100088;3. 鲁东大学 初等教育学院,山东 烟台 264025)

许慎在《说文解字》中提到:“城,所以盛民也。”城,从土,从成,本义为城墙之意。城市是人类最为重要的居住地,大城市则是一个大型的人类聚居地,其主要功能是为人类提供安全、稳定、宜居的生存发展环境。城市群(Urban Agglo-merations)是一个区域空间、自然和社会等要素组成的有机体,是社会大系统中具有较强活力的子系统,是一个具有相当数量、不同性质、类型与规模的城市组合体[1]。城市群空间是指不同的社会经济活动占据城市内不同的地域空间、经济空间、文化空间和网络空间。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出:“优化提升京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游等城市群,发展壮大山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原、北部湾等城市群,培育发展哈长、辽中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、兰州-西宁、宁夏沿黄、天山北坡等城市群”“优化城市群内部空间结构,构筑生态和安全屏障,形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群”。

城市孕育大学,大学塑造城市。大学因城市而发展,城市因大学而荣耀,大学与城市相互依存、协同合作、共同成长。高等教育是城市体系的重要支撑和保障,在城市群演进发展过程中发挥着不可替代的重要作用。教育结构是由布局结构、类型结构、层次结构和科类结构组合而成的教育框架体系,是一个不断演变、持续成长的组织系统。教育结构调整是教育发展改革的永恒主题。进入新时代,国家层面高等教育结构体系进入成熟期和稳定期,而区域高等教育结构正进入新旧板块交叉、交集、交融的持续调整和重构的新阶段。由于人口结构、城市结构、产业结构和网络时代带来的挑战,我国区域高等教育结构正在发生革命性变化。党的二十大报告提出:“推进京津冀协同发展、长江经济带发展、长三角一体化发展,推动黄河流域生态保护和高质量发展。高标准、高质量建设雄安新区,推动成渝地区双城经济圈建设”“推进以人为核心的新型城镇化,加快农业转移人口市民化。以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局,推进以县城为重要载体的城镇化建设”。党的二十大报告明确指出了未来一个时期我国城镇化特别是城市群发展的总体格局、战略重点和主要策略,为区域高等教育布局重构和战略提升指明了方向,提供了重要的战略依据和理论支撑。19个城市群是我国区域发展的典型代表,由于经济、历史、文化等原因,当前东中西部地区高等教育布局结构与区域人口结构、产业结构和社会需求之间存在不均衡、不充分的矛盾,总体呈现东强西弱和南升北降的特点。

20世纪50年代以来,由于高等教育资源短缺,以重点项目为牵引,我国在东北地区、华北地区、华东地区、华南地区和西北地区的主要城市采取了重点布局的策略,形成了高等教育与重点城市结合的布局体系。然而,当前我国高等教育毛入学率已经接近60%,进入后普及教育阶段,为了更好地解决高等教育结构与社会经济发展之间的矛盾、实现高等教育高质量发展,我国高等教育结构亟须重新布局,从重点布局走向适度均衡发展。聚焦城市群高等教育布局目前存在的问题,面对高度城镇化和高等教育普及化趋势,本研究将从城市群高等教育布局重构的现实基础与理论依据、机遇与挑战、总体目标和实施策略等方面进行深入分析和讨论。

一、 我国城市群高等教育布局重构的现实基础与理论依据

(一) 城市群的理论演进有力地推动了城市群建设

美国城市史专家乔尔·科特金(Joel Kotkin)在《全球城市史》一书中提出:“城市的演进展现了人类从草莽未辟的蒙昧状态到繁衍扩展到全世界的历程。”[2]考古资料证明,世界上最早的城市雏形——耶利哥城出现在公元前9 000年至公元前6 000年[3]。城市空间演进是城市发展的自然产物和必然要求。20世纪40年代末,英国地理学家迪肯森(R. E. Dikinson)发现城市地域结构从市中心向外发展,其通过对欧洲诸城市发展形态的考察提出了以中央地带、中间地带和外缘地带为核心“三地带理论”[4]15,进一步完善了城市空间概念。伴随着发达国家城市规模的持续扩张,连片城市不断出现,1957年法国学者戈特曼(Jean Gottmann)首次提出了城市群的概念[4]12。1966年,约翰·弗里德曼(John Friedmann)提出了著名的“核心-边缘”模型,揭示了区域内部城市的发展过程与关系特征[5]。对于城市群概念、定位和功能的研究成为城市群理论的新热点。进入20世纪80年代,城市及城市群理论进一步发展完善。美国有学者通过对产业活动向外扩散情况的考察,提出了城市边缘带空间演变的三个阶段:外溢-专业化阶段、分散-多样化阶段和填充-多核化阶段[6],从理论上阐释了城市演进的基本过程。1998年,德国经济地理学家瓦尔特·克里斯塔勒(Walter Christaller)的“中心城市理论”强调城市地位因功能不同而不同,有边缘也有中心,城市群各中心等级不同(1)https://upimg.baike.so.com/doc/5709490-25505696.html.。以城市体系理论、中心城市理论为标志,城市群理论走向成熟。2004年,美国区域规划学会主席罗伯特·亚罗(Robert D. Yaro)团队发表《美国空间发展展望》,研究了美国城市群网络和超级城市,对于网络时代背景下未来空间发展战略进行了探索。

我国学者高汝熹和罗明义提出“区域理论、城市体系理论和空间相互作用理论是构成城市圈发展的三大基石”[7],较早地开辟了中国城市圈研究的先河。美国学者施坚雅(George William Skinner)将“中心地理论”应用到中国城市研究中,并提出“中国历史上,在每一个地区都发展了相对独立的城市体系——城市群”[8]。城市群是人口、产业、资源等要素高度集聚的功能地域,是县域、都市区、都市圈、城市区域等的空间集聚。方创琳提出,城市群演进发展可以分为协助阶段、协作阶段、协调阶段、协合阶段、协同阶段、协振阶段、一体化阶段和同城化等八大阶段[9]。推动我国城镇化进程,推动城市群从小到大、从弱到强,亟须城市群建设和发展探索新实践、新经验和新模式。

(二) 后普及教育时代的到来为丰富高等教育形态提供了可能

高等教育又称“中学后教育”和“第三级教育”,指中等教育以上程度的各种高层次专业教育。美国著名教育社会学家马丁·特罗(Martin Trow)对高等教育理论发展作出突出贡献,他在20世纪70年代初提出的“高等教育发展阶段理论”将高等教育划分为“英才”(Elite)、“大众”(Mass)和“普及”(Universal)三个发展阶段,也被称为高等教育发展阶段理论[10]。这一理论对国际高等教育产生了重要影响,并成为分析研究国际高等教育发展的经典理论。

美国是世界上第一个从高等教育精英阶段过渡到大众化阶段,并进入普及化阶段的国家。高等教育大众化是第二次世界大战结束后西方发达国家高等教育改革的重要内容。在美国高等教育率先实现普及化(1971年)后,马丁·特罗明确指出:“高等教育中有望继续发展的另一趋势是高等教育形式和功能的多样化”“普及型高等教育机构的特点更加多样化”[10],其中包括高等教育形式多元化,阶层、年龄及种族多样化,经费来源多样化等方面。

联合国教科文组织2022年召开世界高等教育大会,并发布《超越极限:重塑高等教育的新路径》,明确提出未来的高等教育将看到更多的体系从精英走向大众化,甚至走向普及化阶段,并得到包容、可持续、公平、资金充足的政策和实践支持(2)https://www.unesco.org/en/search?category=United+Nations+Educational%2C+Scientific+and+Cultural+Organization+&text=BEYOND+LIMITS%3A+New+Ways+to+Reinvent+Higher+Education&sort_by=search_api_relevance.。其特别强调,打造一个整合的系统,从而融合多种类型的项目和学习渠道,并从传统的教学模式转向教学方法合理并获得技术加持的高等教育体验。发达国家高等教育发展的经验证明,构建以人口布局为基础、产业布局为依托的教育体系是实现教育均衡发展、优质发展的战略选择和重要策略。

伴随知识经济社会的到来,人类迎来了一个教育的新时代——后普及教育时代。后普及教育时代是一个全面普及小学教育、中学教育、高中教育、大学教育的时代,是一种处于普及教育和终身教育之间的教育形态,具有以平等参与为核心内容的普及教育和以人的可持续发展为核心的终身教育双重特点。后普及教育是对普及教育的一种继承、发展和超越。21世纪的教育已经从社会的边缘回到社会的中心。后普及教育将超越工业时代普及教育工厂式的大批量、集中式、标准化的培养方式;超越自我封闭的教育体系,建设教育与社会双向开放的新体系;超越一次性正规学校学习的方式,构建全民学习、终身学习的学习型社会。后普及教育具有普及性、多样性、地方化、全球性和终身性等特点。我国人口众多、地域广阔、文化形态多样、产业样态丰富,因而更加需要发展多种形态的高等教育。

(三) 协同理论为我国城市群高等教育布局重构提供了方向

协同理论最早由德国联邦物理学家赫尔曼·哈肯(Hermann Haken)于1971年提出。这是一门由物理学科衍生而来、由系统理论与实证研究共同构成、通过众多学科内容汇总而成的理论,其归属于系统科学领域。该理论以现代科学的最新成果——系统论、信息论、控制论、突变论为基础,重点研究各个系统之间存在的相互影响、相互制约、相互合作的关系与机制,旨在解释各子系统从无序到有序的演变规律,体现出正反相对的五种辩证关系[11]。协同理论主要包括两个内涵:首先是各要素或子系统间相互影响;其次是杂乱无章的个体在变为有序共同体的过程中产生新个体[12]。协同理论是继耗散结构理论之后出现的研究自组织现象的重要理论,成为软科学研究的重要工具和方法,并迅速成为一门以研究和比较不同领域中多元素之间合作效应的学科。在协同学中,其基本原理主要包含协同效应原理、伺服原理以及自组织原理[13]10。

一是协同效应原理。协同作用是指系统内部各组成部分在一定环境或条件下,存在相互联系和相互影响的关系,也就是说系统内部发生了某种形式的耦合或分离。协同效应原理是指构成一个系统的若干个子系统间通过作用关系形成一种功能,从而改变系统发展状态,增强系统内部有序性,此现象可以看作是一种整体效应[13]11。也就是说,整体效应的产生以系统结构发生改变为前提条件。我国城市群高等教育布局重构的过程亦是协同效应产生的过程,需要区域人口结构、经济发展、产业结构与高等教育之间各子系统相互协同配合,形成区域整体良性发展生态和发展机制。

二是伺服原理。所谓伺服原理,即系统在发展过程中,从无序状态过渡到有序状态时,临界点附近会存在许多变量,依据它们的变化速度,可将其分为快变量和慢变量两类[14]。快变量存在时间较短,在对系统产生较大影响前就会消失,对系统没有重大影响;慢变量则相反,其存在时间较长,对系统的运行有较大影响。对于任意系统,其演变发展过程中均存在快变量从属于慢变量的规律,因此在研究时可以忽略快变量的影响[15]。需要注意的是,慢变量间也存在差异,不同慢变量对系统的影响程度不同,且会依据系统相关变化产生调整。综合来看,慢变量间的协同关系对系统有序状态的维持起主要作用。我国城市群高等教育布局重构的过程中分别存在着快变量城市群和慢变量城市群,要充分发挥各自的作用。

三是自组织原理。自组织原理一般以系统科学为理论背景,它强调系统本身自发产生的自然结构在产生变化时受其稳定性保护,这些结构并不会受到影响;但是如若外部环境或有关条件发生改变时,系统也具有依据外部规则变化自发做出改变的特性,在此功能下可形成一种高适应性的新结构。城市和城市群是一个庞大的开放性自组织系统,各子系统相互依托又自我存在[16]。

协同理论为研究自组织系统,尤其是区域城市协同发展提供了新理论、新方法和新手段。研究我国城市群高等教育布局重构可以借助协同理论分析城市功能结构变化及高等教育布局结构变化,并对二者进行动力系统分析,形成协同效应,促进城市群与高等教育布局结构协调演进和协同发展。城市发展各要素之间的能量交换、结构转换以及相互配合、协调与协同,是推动城市发展的动力所在。

二、 我国城市群高等教育布局重构面临的机遇与挑战

当前,我国教育进入高质量发展阶段,高等教育的发展任务、发展重点正在发生深刻的变革。我国人口结构、产业结构发生巨变,再叠加城市结构的巨大变化,给高等教育布局重构创造新机遇的同时也带来了前所未有的挑战。

(一) 城市群高等教育布局重构面临的机遇

中国古代著名战略家鬼谷子曰:“天不可违,时不可失,势不可逆,善用势者赢天下。”[17]善于附势、度势、借势、驭势、造势是大智慧。与以往不同,新时代我国城市群高等教育布局调整面临新趋势和新机遇,必须度势而动、蓄势待发、借势而为。

1. 相关政策更加明确,为城市群高等教育布局重构指明了方向。一是党的二十大报告进一步确定了城市群发展战略。习近平总书记在党的二十大报告中强调要“优化区域教育资源配置”“促进人才区域合理布局和协调发展”“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略,优化重大生产力布局,构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”。未来一个时期,我国关于城镇化特别是城市群发展的战略重点和主要策略为城市群发展提供了重要的战略依据和政策支持,基础建设升级、区域经济一体化、产业链与人才链融合更加需要从整体谋划区域高等教育布局,为城市群经济社会发展提供新动能。

二是国家对城市群的发展进行了具体部署。2021年,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出要推进以人为核心的新型城镇化建设,并进一步强调要“建设现代化都市圈”。中心城市和城市群的发展带动了我国城市群空间规划与治理水平持续提升。目前,城市人口的聚集效应愈发明显。为此,国家进行了具体部署:北京、上海、广州、重庆要在国家级城市群产业结构调整与高等教育布局重构中发挥引领作用;武汉、西安、郑州、沈阳要在新兴城市群崛超进程中发挥支撑作用;在国家统一规划下,支持西部地区城市群建设和发展,努力实现经济社会协调发展和高等教育均衡发展。

三是国家主导的城市群教育结构调整持续推进。城市群演进过程中的区域高等教育布局重构已经成为高等教育高质量发展的新课题。按照《中国教育现代化2035》的要求,我国要面向产业布局和区域发展的战略需要,主动优化教育体系结构和学校布局结构。高等教育发展要主动服务国家区域协调发展战略,“一带一路”倡议、京津冀协同发展、长江经济带发展和粤港澳大湾区建设等国家重大战略,加快区域教育结构调整和院校集群建设,提高教育对区域发展的支撑能力和服务能力。

2. 国家综合实力、竞争力和影响力明显增强,成为城市群高等教育布局重构的助推器。一是我国经济实力持续增强。2012年以来,我国已经连续11年居于世界第二大经济体地位,国家政治、经济、科技、军事、外交、教育综合实力全面提升。2020年,我国GDP首次突破100万亿元大关(3)https://m.gmw.cn/baijia/2021-01/18/1302048017.html.,成为新冠病毒影响下全球唯一实现经济正增长的国家。英国智库《中心政策研究》预测,我国大体将在2028年实现对第一经济大国美国的超越(4)https://www.zhihu.com/topic/19550228/top-answers.。近30年的“造城运动”使得我国城市包括城市群迅速发展,城市竞争力和影响力持续提升。牛津经济学公司在最新发布的《世界750座大城市未来的机遇与市场》中指出,到了2030年,世界50个最大城市经济体将新增9座中国城市。高等教育现代化是一个系统工程,以高等教育高质量发展推进中国式现代化是新时代我国高等教育的新使命。一流的高等教育支撑一流国家建设,我国需要从国家层面和地方层面双重发力,形成与国家战略和城市定位相匹配的高等教育布局网络体系。

二是我国城市发展全球竞争力显著提升。目前,我国城市发展已经进入高质量发展新阶段,我国城市在世界城市发展中的地位与格局正在发生深刻变化。我国城市工业化、信息化、网络化、智能化趋势更加突出,持续引领经济、产业、教育、文化发展。2016年发布的《全国城镇体系规划(2016—2030)》确定了4个全球城市(北京、广州、上海、深圳)和11个国家中心城市(天津、重庆、沈阳、南京、武汉、成都、西安、杭州、青岛、郑州、厦门),城市发展重点更加突出。2021年,在全球二十大城市中,我国共有6座城市进入前20名,具体包括上海(第4位)、北京(第7位)、深圳(第10位)、广州(第15位)、重庆(第17位)、香港(第19位)(5)https://www.163.com/dy/article/IASGEDC60553P06W.html.。这些城市分别在京津冀城市群、大湾区城市群、成渝双城城市群中居于核心地位。2022年,英国《自然》增刊《2023自然指数——科研城市》指出,中国科研城市在全球排名快速上升,北京在世界领先的科研城市中继续保持首位,纽约都市圈保持第二位,上海超过波士顿都市圈和旧金山湾区成为第三位,南京、武汉、广州均名列前茅,它们都是城市群的龙头城市。城市群中心城市的发展可以从多个维度带动区域竞争力和国家竞争力的全面提升,对实现高校布局重构和集群发展具有积极作用和重要影响。

三是城市群建设全面加快。“十三五”期间,我国城镇化进入到2.0时代。国家“十三五”规划明确规定全国重点发展19个城市群。这19个城市群占全国25%左右的面积,聚集了全国70%的人口,拥有65%以上的大学;汇集了较多科研院所,提供的GDP约占全国总GDP的85%(6)相关数据依据国家统计局公布数据测算而得。。同时,截至2022年,全国有16个千万人口的特大城市,66个城市人口超过500万(7)相关数据来自2022年《中国城市统计年鉴》。,城市人口的聚集效应更加明显。产业结构调整地方化和高等教育地方化,突显了当前我国经济社会发展、产业发展和教育发展的新特点和新趋势,有利于实现多中心、组团式发展。伴随着城市规模的扩大特别是城市群的快速发展,区域经济发展、产业结构提升越来越需要高层次、高水平人才的支撑,城市群自主办学、自我发展和自主管理的需求日益强烈,需要高等教育管理体制机制发生深刻的变化。

(二) 城市群高等教育布局重构面临的挑战

1. 区域高等教育布局矛盾凸显。40多年来,我国高等教育综合实力、培养能力和国际影响力大幅提升,高等教育进入高质量发展的新阶段。面对经济社会高质量发展的要求和城市群的快速发展,我国高等教育区域布局矛盾依然比较突出,具体表现为高等教育地方化趋势与普及化趋势不相适应,区域之间高等教育布局不均衡现象突出。据《全国教育事业发展统计公报》,2022年全国31个省份平均51.1万人才有1所高等学校,其中广东(78.8万人)、山东(66.5万人)、河南(63.4万人)、四川(62.5万人)、河北(60.1万人)的高等教育特别是一流大学资源高度紧张。经济大省、人口大省的高等教育布局状况改观滞后,经济发达的深圳市宝安区甚至500万人口没有1所本科院校。由于区域、历史和经济发展水平的影响,高等教育布局不适应人口结构、产业结构和高等教育自身高质量发展需要;城市群内部高校学科结构与专业结构同质化现象明显,难以发挥互补作用;不同城市之间优质生源大战、跨省域提前“移居”现象普遍。教育生态环境被严重破坏,高等教育非均衡发展已经成为影响和制约教育高质量教育体系构建的关键问题。

2. 教育数字化转型下区域高等教育结构改革任务艰巨。变革的过程是一个从稳定状态到非稳定状态,再进入新的稳定状态的过程。我国正在步入第四次工业革命和第四次科技革命双重叠加的时代,新科学、新技术和新工艺快速发展,形成了科技革命和产业革命对高等教育发展的新需要和新挑战。科技革命、产业革命和技术革命加速了经济和社会发展模式转型,人类的生存方式、生活方式和生产方式发生重大变革,以数字化、网络化、智能化为代表的创新技术日益成为影响人类教育与学习方式转型的革命性力量。经济社会数字化、网络化、智能化的发展形成来自“外部”的改革动力,迫使区域高等教育结构重组、资源优化和系统变革,给高等教育布局带来一定的挑战。同时,区域高等教育在城市演进过程中也不是完全被动的,无论是山东青岛,还是四川宜宾的案例都再一次证明高等教育结构变化对于城市竞争力提升具有重要作用。我们必须清醒地认识到,教育数字化战略转型趋势明显,区域高等教育改革任务艰巨且迫切。

3. 人才自主培养层次亟待提升。我国高等教育规模连续十几年保持世界第一。2022年,全国高等教育在校生规模达到4 655万(8)http://www.moe.gov.cn/fbh/live/2023/55167/mtbd/202303/t20230323_1052382.html.。与此相对照,我国高等教育整体层次不高,硕士研究生和博士研究生规模比例较小;而一些世界发达国家研究生培养尤其是硕士生培养已经达到了较高比例。如2016年美国博士、硕士和学士学位授予的比例为6.3∶26.76∶66.91,英国为3.9∶28.55∶67.51,德国为6.86∶31.98∶61.16,法国为4.40∶39.79∶55.82;而2022年我国博士、硕士和学士学位授予比例仅为1.2∶13.18∶85.6,博士和硕士学位授予比例之和为14.38%,大大低于美、英、德、法等发达国家(9)相关数据来源于教育部学位与研究生教育发展中心官网。。高等教育的专业结构、学科结构和人才培养结构不适应新知识、新技术、新产业和新业态发展趋势。高层次人才自主培养能力不强,顶尖科学家、工程师数量不足,质量亟待提升。进一步分析可以看出,我国高等教育层次不高的矛盾主要表现在缺乏高水平教师队伍导致人才培养能力不强。硕士、博士学科授予点过度集中在名牌高校,具有地方产业特点和文化特色的专业缺少硕博布点授权机会,优秀人才难以成长,二者之间在体制机制上形成恶性循环,最终使得区域高等教育难以实现高层次、高水平和高质量发展。

4. 高等教育体制机制性障碍制约地方化发展。2019年,我国高等教育毛入学率首次突破50%,达到国际通行的普及化标准,正式进入普及化时代。高等教育结构调整显现新特点和新趋势。一是我国教育进入高质量发展新阶段。构建高质量教育发展体系成为新趋势、新任务和新特点,全面提升人才自主培养质量成为我国高等教育的新使命和新担当。二是优化高等教育类型结构任务迫切,城市和城市群成为新一轮教育结构调整的主要战略空间。然而,高等教育管理体制机制相对滞后,无法适应高等教育结构调整的新需求。地方政府包括省级政府成为新一轮高等教育结构调整的主力军,地方高等教育发展的体制机制性障碍依然存在,许多城市经济规模和人口规模持续增加,特别是深圳、苏州、青岛等一批地级市已经高度发达,与之相适应的办学自主权却还不够[18],限制了高等教育地方化发展,在一定程度上影响和制约了城市经济社会高质量发展。

三、 我国城市群高等教育布局重构的特点

高等教育进入普及化阶段以来,随着城镇化、地方化发展的逐步推进,我国人口结构、城市结构、产业结构均发生了重大变化,现有高等教育布局不均衡问题逐渐凸显,已不能满足高等教育高质量发展和高等教育强国建设的要求,这就要求对我国城市群高等教育进行重新布局。为了更好地解决高等教育结构和社会经济发展之间的矛盾,我们需要理性分析高等教育布局重构的特点,如此才能有效促进城市发展子系统和高等教育发展子系统间的协同推进和健康发展。

(一) 城镇化与普及化双向驱动

作为一个庞大体系的城市群,改革和发展的两个重要引擎,即城镇化与普及化发挥着不可替代的重要作用。我国已经进入城镇化中高发展阶段。据1990—2022年我国城镇化率和高等教育毛入学率(见表1)可知,1990年我国城镇化率(26.41%)明显高于高等教育毛入学率(3.4%),相差23个百分点。这种状况一直保持到2011年(城镇化率为51.27%,高等教育入学率为26.9%),二者之间的差距为24.37个百分点。2012年,中国高等教育毛入学率首次突破30%,并迎来高等教育新的快速发展时期,城镇化率与高等教育毛入学率之间的差距迅速缩小。2022年,城镇化率为65.22%,高等教育毛入学率为59.6%,二者之间仅相差5.62个百分点。我国城镇化率与高等教育毛入学率差距缩小的同时,二者均获得了较大增长。30年间,我国城镇化率由26.41%提升为65.22%,高等教育毛入学率由3.4%上升到59.6%。与发达国家传统城市空间布局“自然演进”模式和拉丁美洲国家高度城镇化-低高等教育入学率模式截然不同,我国的城镇化与高等教育普及化相伴而行、同步提升,形成了城市群快速城市化与高等教育普及化“双化并进”的新模式。这是我国城市群空间演进与发达国家不同的社会现象,也是未来我国区域高等教育布局重构的时空独特性和使命独特性。需要强调的是,我国在对区域高等教育布局重构时不仅要做到城镇化与高等教育普及化共同提升,而且要通过高等教育布局的优化和重构实现二者的互相促进、双向驱动。

表1 1990—2020年我国城镇化率与高等教育毛入学率

高等教育适度均衡发展是城市群建设过程中的必然要求。提升城市和城市群高校布局的合理性、均衡度是实现高等教育高质量发展的未来趋势和现实选择。我国高等教育进入普及化阶段之后,教育布局结构调整的总体方向如下:一是地方化,即以区域为中心向下延伸,满足高等教育服务于地方经济和社会发展的需要;二是都市化,即以城市群为中心向上集中,满足特大城市群人口、产业、社会服务高度聚集的要求。高质量发展是新时代我国教育特别是高等教育的重要发展趋势,在此基础上,普及性、全民性、多样性、终身性和卓越性是后普及教育的鲜明特征。

(二) “人口聚集-产业发展”双重要素互动

构建适应区域建设与产业发展需要的高等教育布局是新时代高等教育发展的重要任务。人口因产业而聚集,产业因高校而兴旺,素质因高校而提升。形成“人口聚集-产业发展”两大动力机制相互促进、相互协调的发展体系和发展模式是未来我国高等教育布局的方向。具体而言,我国应坚持面向区域、服务发展、促进就业的办学目标,分层次、分学科、分类型建设服务于区域经济社会发展和人的全面发展的现代化高等教育体系:一是协同区域教育资源,加强区域一流大学建设和高层次人才培养;二是推动职业院校与行业企业建立命运共同体,支持行业企业参与地方人才培养全过程,推进现代学徒制和企业新型学徒制,培养大批产业发展需要的高技术、高技能人才;三是形成区域产业与高校在科学研究、学科建设和人才培养过程中的互动机制,汇聚区域经济社会发展新动能。

(三) 以地方化为主要趋势和以地方政府为主体

地方化是高等教育普及化阶段的重要特征和发展趋势。国家发展和改革委员会在印发的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中提出:“高质量高标准推进国家级新区建设,完善郊区新城功能,推动组团式发展。”城市组团是城市群形成的重要载体和模式,需要形成经济结构、产业结构、资源结构和教育结构之间相互依存、取长补短、集成发展的新优势。与以往政府主导不同,新一轮布局结构调整进程中地方政府成为主角。特别是近10年来,省级人民政府主导的高校增设、合并、扩容改变了整个高等教育空间结构、专业结构、学科结构和体制结构。19个城市群演进过程中,新城建设和高新区发展加快了从高等教育、职业教育、高中阶段教育、义务教育到学前教育完整现代化教育体系的建设。发展区域高等教育要以高等教育地方化提高高等教育普及化水平,以高等教育普及化提升区域高等教育质量。

除此之外,伴随着高等教育的普及化,终身性的高等教育成为可能、可行、可及的区域教育发展目标,这也是区域高等教育布局重构的新特点和新趋势。为此,高校要在构建学习型社会进程中发挥越来越重要的作用,以高等教育普及化带动我国学习型社会建设进入快车道,形成服务于区域终身学习的普通高等教育、终身化技能教育和终身化社区教育。

四、 我国城市群高等教育布局重构的目标设计

高等教育适度均衡发展是一种新理念,更是一种新模式,是转变教育发展方式、建设教育强国的重要路径。我国城市群高等教育布局重构是一个系统工程,需要顶层设计、整体规划和有效实施,必须坚持系统论、整体论和协同论。我国城市群高等教育布局重构是一个内部要素与外部要素重组的过程,更是一个以结构重组为手段、以功能重构为重点、以服务质量为目标的系统性变革过程。若要有效推进我国城市群高等教育布局重构,我们首先要明确城市群高等教育布局重构的整体目标,在此基础上对现有高等教育布局进行科学规划和有效调整。

一方面,城市群高等教育布局重构要立足战略视角,具体做到以下两点。一是坚持以加快建设教育强国为目标,从国家城市群及高等教育发展整体战略出发,以问题为导向,批判性地学习借鉴西方城市群理论与高等教育布局理论,对现有19个城市群发展水平及其高等教育布局进行全覆盖的系统研究。二是立足于我国城市群高等教育布局发展的未来需求,努力将国家与区域教育发展目标相统一,通过理论研究、实证研究、对策研究等服务于城市群高等教育布局与发展,实现城市与教育协调发展。

另一方面,城市群高等教育布局重构要立足中国视角,具体做到以下两方面。一是以中国本土的城市群空间演进与高等教育布局重构为核心,从我国城市群高等教育布局实践和未来发展需要出发,通过系统分析城市群空间演进与高等教育布局发展的中国实践把握中国特色、时代特征和特有价值,实现中国特色城市群高等教育布局理论与模式创新。二是以中国实践、中国经验、中国模式和中国话语体系的探索创新世界城市群高等教育发展理论与实践模式。

综上,我国城市群高等教育布局重构的总体思路设计是以中国式现代化为引领,以建设高等教育强国为目标,以提升高等教育高质量发展水平为核心,适应我国高等教育普及化和地方化趋势,统筹构建高质量教育体系,通过体制机制创新和数字化转型发展,加快城市群高等教育布局重构,增强地方高等教育综合实力,坚持“做大基部,做优主体,做强顶部”,形成与国家体系相配套的区域高等教育现代化体系,加快建设高等教育强国、实现高等教育现代化。

为了更好地实现高等教育均衡发展,未来我国高等教育结构要实现三个层面的重构。首先是布局重构,即站在国家发展和区域发展层面,从中心城市、次中心城市和边缘城市三个层级整体构建我国城市群未来高等教育发展布局。其次是体制重构。城市群快速发展与成长打破了原有的行政区划、空间布局、产业格局和人口分布,对教育结构调整、体制机制创新提出了新要求和新挑战,未来要探索高等教育“两级管理、三级办学”的体制。最后是机制重构。高等教育是城市发展的稀缺资源,要努力避免城市之间的恶性竞争,以协同发展为指向,构建“目标同向、资源合力、共建共享、协同发展”的中国特色城市高等教育发展新体制、新机制和新格局。具体而言,我国在对城市群高等教育进行重新布局时要做到以下三点。

一是以提升人口文化素质为核心任务,做大基部。新一轮区域高校布局重构的基本思路是面向区域、补齐短板、增加设置,打牢高等教育基础。我国城市群高等教育布局重构要适应高等教育普及化与地方化趋势,建立以人口规模和产业发展为基础的高等教育布局体系,重新布局区域高等教育,2030年努力实现让每个地市都有普通本科高校的目标;消减高校办学规模,降低办学压力和教育风险,保障区域高校稳定健康和可持续发展。

二是以保障高质量发展为战略重点,做优主体。高等教育地方化的直接战略指向是高质量发展区域高等教育,提升区域人才培养水平和质量。我国城市群高等教育布局重构要以省会和重点地市作为区域高等教育发展的战略支撑,支持各省份举办重点高校,在人口大省、产业大省和西部省份增设国家重点高校,构建面向未来、具有国际竞争力的中国特色现代化高等教育体系。

三是以创新人才自主培养模式为关键突破,做强顶部。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出:“以中心城市和城市群等经济发展优势区域为重点,增强经济和人口承载能力,带动全国经济效率整体提升。以京津冀、长三角、粤港澳大湾区为重点,提升创新策源能力和全球资源配置能力,加快打造引领高质量发展的第一梯队。”新一轮高等教育布局重构要以北京、上海、天津、深圳(香港)等国际大都市为核心打造全球化、开放型、高层次的人才基地,发挥重点城市创新人才培养优势,全面提高人才自主培养质量,整体实现高水平科技自立自强。

五、 我国城市群高等教育布局重构的主要策略

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步提出:“鼓励有条件的都市圈建立统一的规划委员会,实现规划统一编制、统一实施,探索推进土地、人口等统一管理。”为系统有效实施我国城市群高等教育布局重构,总体策略上需要做到四个紧密结合:一是将国家战略与区域优势紧密结合,找到城市群高等教育布局的成长点、优势区和创新源;二是将顶层设计与战略实施紧密结合,做好城市和城市群高等教育发展总体规划和实施方案;三是将区域政策与跨区域合作紧密结合,避免“小而全”高校布局和专业设计;四是将传统要素与数字转型紧密结合,运用数字化工具高效统合教育资源。

(一) 推进区域高等教育布局重构科学规划,支持各级政府科学决策

战略规划是科学决策的重要工具。针对区域高等教育发展不均衡、不充分的矛盾,相关部门要加强国家与区域经济社会发展及高等教育发展整体谋划,依据各个城市群产业发展重点和高校专业重点进行布局,提升区域教育发展的协作性、协调性和协同性。为此,我国有必要建立主要城市群经济社会发展和高等教育空间发展数据库,运用现代化地理信息系统分析、处理和加工城市群空间数据、高等教育布局重构数据和竞争力评价数据,为城市群高等教育“画像”;通过地理信息系统,结合高水平城市群、成长型城市群和后发型城市群经济社会发展、人口规模等方面的数据,将各子课题研究的重要数据、重要目标和重大工程措施进行数字化、可视化,建立第一个“中国城市群高等教育竞争力评估指标体系”,用以测量和评价各城市群高等教育基础条件、发展水平、结构能力和区域贡献,进而为城市群空间演进与高等教育布局重构提供标准化、规范化、科学化和个性化的决策服务,为中央和地方各级教育行政部门提供强有力的数据支撑。

(二) 适应人口结构和产业布局新趋势,建立区域高等教育布局新模式

我国应根据城镇化进程和城市群演进变化趋势,坚持以人口结构和产业结构为导向,重新构建区域高等教育布局体系,具体做到以均衡理念为指导,适度调整以往以大区域产业布局为主的高等教育布局模式,建立以提升人口素质和促进人的全面发展为导向、高质量服务区域产业发展的新模式。新时代教育高质量发展需要转变高等教育发展模式和布局思路,以我国人口地理分界线“胡焕庸线”为主,人口集中的中东部城市群以40万～50万人口为基数,构建适应高等教育普及化特点和地方化需求的高等教育高质量发展适度均衡的结构体系。

据《全国教育事业发展统计公报》,2022年全国共有各类高校3 013所,其中普通本科学校1 239所(含独立学院164所),本科层次职业学校32所,高职(专科)学校1 489所,成人高校253所。以全国14.1亿人口为基数,以每40万～50万人口设立1所大学为标准,考虑到北京、上海、天津等特大城市和西部人口稀少地区(城市)的特殊现状和国家战略的特别需求,比较合理可行方案是在全国设立3 400～3 500所高校。这样既可以缓解现有高校布局不均衡、不合理的压力,也可以使高等教育资源短缺的西部地区和人口大省、人口大市能够增设一些高校,促进全国高校总体实现适度均衡、更加合理、更加科学。

(三) 适应高等教育普及化和地方化趋势,适度调整高等教育入学率指标

发达国家高等教育普及化的经验证明,高等教育地方化是后普及时代高等教育发展的重要特点和主要趋势。高等教育普及化水平提升一般受到两种因素的影响:一是国家或地区高等教育培养能力的提升;二是大学学龄人口的下降。二者之间一升一降,将加速国家和区域高等教育普及化水平的快速提升。高等教育普及化水平的提升为经济社会发展提供了更高水平、更高质量的新生劳动力和创新人才,有力地推动了国家经济、社会和人口的可持续发展。

2022年我国高等教育毛入学率已经达到59.6%,接近《中国教育现代化2035》所提出的到2035年高等教育毛入学率达到60%的目标。根据实际情况和未来发展趋势,我国有必要调整全国高等教育普及指标,将2035年高等教育毛入学率预期目标提高到70%～75%。高等教育扩招名额主要投向中西部城市群,提升中西部城市群高等教育实力和人才培养能力。高等教育入学率的提升有利于我国实现人力资源开发模式的转变,创造以普及高等教育为主要标志的“第二次人口红利”[19],保障我国经济社会的可持续发展。

(四) 以19个国家级城市群为依托,分级打造区域高等教育新高地

城市群是一个高度城市化与高等教育普及化紧密结合的统一体。据《全国教育事业发展统计公报》,2022年中国城化率已经达到65.22%,高等教育毛入学率超过59.60%,各城市高等教育毛入学率达到或超过70%,为建设高等教育强国作出重要贡献。未来,我国要以城市群为依托,分层次打造世界级、国家级高等教育高地和区域高等教育高地。

一是重点支持19个城市群高校布局重构。我国要进一步强化北京、上海、天津、广州、深圳作为国际大都市的中心地位,引导其在教育强国建设进程中发挥带头作用,加快一流大学和一流学科建设,真正使我国成为具有强大影响力的世界重要教育中心。另外,我国要支持西部地区高等教育发展和高层次人才培养,形成国家教育中心城市、省级教育中心城市和地市教育中心城市网,有力支撑教育强国建设。

二是构建支撑区域发展的高质量教育体系。具体而言,我国要以服务区域经济社会高质量发展为目标,以数字化、网络化和智能化为手段,全面科学整体构建现代化区域高等教育结构体系;深入研究不同城市群区域优势、资源禀赋和特殊需求,加强全局性谋划、战略性布局、整体性推进,强化体系建设、制度建设、能力建设和文化建设,扩大技能人才培养规模,提高培养质量;依靠各城市群高校整体性、协调性、灵活性特点,实现优势互补、资源共享、合作共赢。

三是提高地级城市高等教育综合实力。我国要改革现有高等学校办学体制,探索建立“两级管理、三级办学”的新体制。我国可先行设立深圳、苏州、青岛三个地市“高等学校改革实验区”,探索推行三级办学新体制、新经验和新模式,提升区域高等教育发展水平;制定更高水平的高校生均经费标准和办学标准;针对西部地区采取转移支付手段,国家适度给予其高等教育办学经费补贴,加大对新兴城市群高等教育的支持力度,重要扶持一批西部城市适应本区域经济社会发展的高校。

(五) 加强高层次人才培养,重点加强博士层次创新人才培养

我国高等教育进入高质量发展新阶段,提升层次结构是高等教育高质量发展的历史趋势和必然要求。据《全国教育事业发展统计公报》,2022年全国在学博士生为55.61万人,在学硕士生为309.75万人。未来高等教育特别是区域高等教育要更加强化高层次人才培养,让地方高校在更大范围、更高层次上参与高层次人才培养,形成以城市群为主体的高校协作体,提升其服务经济社会发展和人的全面发展的能力和水平。

首先,在总体目标上,从国家战略的高度出发,博士学位授予比例调整到3%～4%,硕士学位授予比例提升到15%左右;适当提升我国高等教育的层次结构,加强研究生导师选拔培养,扩大硕士、博士研究生招生规模。其次,在实施策略上,我国可以采取“小步快跑”策略,即2024—2030年博士招生规模每年增长5%,2031—2035年每年增长8%。以此为基数测算,争取到2025年在读博士生规模达到60万左右,2030年博士在学规模超过80万。以2031—2035年每年增长8%计算,到2035年全国博士在学规模有望突破115万;届时在读硕士研究生规模需保持在550万～600万。如果按高校在校生规模4 000万人计算,博士、硕士和本专科在校生的比例大体为3∶15∶82,同时大学本专科在校生比例大体保持5∶5,形成更加科学合理的高等教育人才培养结构体系,稳步实现“做大底部,做优主体,做强顶部”的目标,提升高校创新人才培养能力,真正实现人才自主培养能力的全面提升。

(六) 面向经济和社会发展需求,主动调整学科专业结构

城市群高等教育布局重构应坚持服务国家发展战略和时代发展新格局,主动适应经济高质量发展、制造业转型升级和生产方式组织形态的变革迭代,以提升全体劳动者职业胜任力、技术竞争力、技能创造力为根本,紧跟生产创新和劳动力市场对技术技能的需求,通过政府、社会、市场等多种供给方式,全面提升全民技术技能水平,满足亿万群众实现更充分、更高质量就业的需求,满足经济转型、产业升级和高新产业发展对技术技能人才的需求。我国应面向国家重大战略和科学技术发展需求,不断优化学科和专业结构,提升高等教育的整体竞争能力。

从哲学意义上讲,适度均衡发展既是思想、一种理论,更是一种实践、一种理论。实现高等教育布局适度均衡发展,重构区域高等教育布局,既要着眼于现实,更要着眼于未来,着眼于高等教育强国建设的总体目标。我国城市群应面向地方产业经济发展需求,办好一批区域性高校和一流学科,提升高等教育和职业教育的服务能力;面向未来科学技术发展趋势,举办未来学院,探索新科学、新技术、新学科和新专业;加强教师队伍建设,培养高层次、高水平专业教师队伍;努力形成与产业链相配套、技术链相适应的技能人才链,形成以通用技能为基础、以专业技能为支撑、以创新技能为引领的全产业链技能人才体系,真正实现科技进步与经济社会发展和人的全面发展的良性协调。