从推动制造到培育创造：营商环境规则变迁的内在逻辑

张扩振，孙凯强

（江西师范大学 政法学院， 江西 南昌 330022）

一、问题的提出

2018 年宪法修改， 把生态文明作为发展的方向，把实现中华民族伟大复兴作为发展的目标。 生态文明是一种新型的文明形态，人的行为模式需要改变成与生态环境和谐共存，生态系统能够有效运作的方式。中华民族伟大复兴意味着我国在许多方面特别是科技领域领先世界，如唐宋那样成为世界各国学习的对象。这对我国的经济发展提出了更高的要求， 特别需要更优的规则来培育创新和创造，营商环境规则成为了关键。

成思危认为， 从经济全球化的发展历史来看，存在四个层次，分别是输出初级产品、制成品、资本和知识[1]。 输出初级产品、制成品是初阶，输出资本和知识是进阶。知识是经济发展的核心，许多经济学家都肯定知识在经济发展中的重要作用[2]。 从制造到创造所体现的是走向以知识为基础的经济发展模式，制造所要求的自主知识比重低，可以引进技术，采取“拿来主义”。创造则要求掌握核心科技，不会被其他国家钳制自身发展。近20 年来，我国进口的高技术产品占商品进口贸易总额的比重在30%左右，2015 年后，这一比重较以往有所上升，而出口的高技术产品则变化甚微。 时至今日，中国与西方发达国家在科技创新能力方面还存在差距[3]。

营商环境规则是一套规则体系，它的构成可以从学界和我国2019 年制定的《优化营商环境条例》分析得出。 从学界来看，杜运周等人梳理前人的研究发现，政府效率、人力资源、金融服务、公共服务、市场环境和创新环境会影响创业活跃度[4]。 基于以上认识，笔者认为产权保护、市场规制（平等竞争）、公共服务（法治、教育）是营商环境规则的三个支柱，产权是基石，市场是动力，服务是基础。

自改革开放以来，我国的营商环境规则不断变化，这些变化的趋势是什么，其内在逻辑如何展开，是本文要解决的问题。

二、推动制造：创新型国家提出营商环境规则变迁的主线

（一）产权：从单一集中到多元分散

我国的经济改革始于农村，而农村的经济改革始于土地产权改革， 分离土地所有权和使用权，即家庭联产承包责任制[5]。 家庭联产承包责任制所带来的积极效益无须多言，这一变革背后所涉及的正是产权规则的变化。尤其是土地产权规则的变化对我国经济发展起到了巨大地推动作用，张五常提出的县际竞争中很重要的一点就是县政府拥有土地的使用权和转让权，县级政府能够转让土地才会有后续的收入[6]。

农村经济改革为城市经济改革提供了参考，城市经济改革的重点是对国有企业进行改革。城市经济改革基本延续了农村经济改革的思路，将国有企业的所有权和经营权进行分离， 扩大企业自主权。这同样是将所有权拆分为多种权利，权利从单一走向了多元。 我国早在1978 年就开展了扩大企业自主权的试点工作[7]。 1984 年发布的《中共中央关于经济体制改革的决定》提出要使企业成为相对独立的经济实体，自主经营、自负盈亏。 1993 年11 月十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出要“转换国有企业经营机制，建立现代企业制度”，现代企业制度的四个指标是“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”。紧随其后的是《公司法》，于同年12 月在第八届全国人大常委会第五次会议上通过。国有企业产权改革的集中到分散体现为在国企中推行混合所有制、股份制改革，国有企业变为混合所有制企业使得政府不再是国企的唯一产权人。

（二）竞争：从闭塞隔绝到开放融合

闭塞隔绝是计划经济的特征。开放融合是社会主义市场经济的特质。 改革开放以后，市场经济为我国所肯定，随后我国转向了建立和完善社会主义市场经济体制的阶段。 走向市场实则是走向竞争，我们必须接受现实， 只有竞争才能提高科技水平，产出优质的产品。

竞争是不同类型市场主体间的竞争。改革开放以后，国家首先肯定了个体经济，然后私营经济得到确认，个体经济、私营经济的地位在一次次党的决定和宪法修正案中逐步提高。十一届三中全会肯定了家庭副业、集市贸易，十二大报告肯定了多种经济形式合理配置和发展，1988 年宪法修正案以根本法的形式肯定了私营经济。 1993 年中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出要平等对待各类所有制企业，让它们参与市场竞争，十五大报告指出非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分， 要鼓励和引导。1999 年宪法修正案和2004 年宪法修正案有个体经济和私营经济的表述做了调整。

竞争也是不同地区市场主体间的竞争。这是说竞争的场域在扩大， 既要破除国内地区间的障碍，建立全国统一大市场，也要积极融入世界，与全球接轨。 建立全国统一的市场首次于1993 年出现在《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，文中提到“建立全国统一开放的市场体系”，2003 年 《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》阐述为“加快建设全国统一市场”。

（三）法治：从健全法制到依法治国

“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”是社会主义法制建设的十六字方针，最早出现在十一届三中全会中。立法居于基础地位，也正是因此，与营商环境关联度高的民商事立法在十一届三中全会后密集出台[8]。法制建设有着明确的时间节点，到20 世纪末要初步建立与社会主义市场经济相适应的法律体系， 到2010 年要建成中国特色社会主义法律体系。总之，在党中央提出依法治国方略之前，“有法可依”正逐年推进。

1997 年十五大报告提出依法治国，1999 年宪法修正案将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法。在推行依法治国之前，从认识上来看，人们对法律的认识是用法治国，也即以法治国，在此意义下，法律的工具色彩浓重。就实际情况而言，由于政府权力约束少，市场主体的生产经营活动处于不稳定状态，极易受公权力影响。 依法治国对公权力机关而言，意味着它们受法律约束，要在法律的范围内行事；对于市场主体而言，相当于给它们划定了活动范围，在正式法律范围内，市场主体可以从事任何经营活动。 法治一方面约束政府，另一方面它也约束着市场主体的行为[9]。法治所具有的秩序价值和公正价值[10]可为市场主体的生产经营活动提供保障，在一定程度上限制公权力的恣意行为。

（四）教育：从积贫积弱到规模庞大

改革开放之初，我国的教育处于积贫积弱的状态，“1978 年， 我国小学升入初中比例只有60.5%，高校在校生85.6 万人，研究生1 万人。”[11]教育事业的落后难以满足经济社会的需求。推动制造需要一大批劳动者,我国首先做的是推行义务教育，推进中等职业教育，扩大大学招生规模，增加有生产制造能力的劳动者数量。

推行义务教育，改善人口素养。 人才既是制造的基础，也是创造的基础，但两者对人才的要求有所不同。 改革开放前期，我国发展的劳动密集型产业居多，被称为世界工厂。吴要武的研究发现，改革开放初期之所以发展劳动密集型产业与我国国民的受教育程度密切相关[12]，国家统计局的数据也显示，1982 年我国的文盲率高达22.8%，1990 年为15.9%，2010 年降至4.1%，2011 年， 中国宣告全面实现九年义务教育。发展劳动密集型产业需要大量的劳动力， 劳动力受教育程度跟不上会限制其发展，1986 年颁布的《义务教育法》是继《学位条例》之后，我国在教育领域颁布的第二部法律，推行义务教育或许可以称之为扫盲运动，既是完成历史伟业，也是发展经济所需。

推进职业教育，增加技术人才。适应经济建设、社会发展、 企业需求是发展职业教育不变的主题，1985 年中共中央发布的 《关于教育体制改革的决定》明确了技能人才对社会主义现代化建设的重要性，有关“职普比例相当”的表述最早出现在这份文件中，“职普比例相当”的初衷也许仅是为了快速增加技能人才。 2002 年国务院发布《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》， 文中依然强调职业教育应适应经济、 社会和企业需求。 2005 年发布的《国务院关于大力发展职业教育的决定》 更是提出“把发展职业教育作为经济社会发展的重要基础”。

改革高等教育，扩大人才队伍。 制造需要技术人才，也需要高素质人才，自1978 年以来，普通本专科招生数和研究生招生数基本呈递增趋势，1999年1 月，国务院批转《面向21 世纪教育振兴行动计划》，该“计划”提出，到2000 年高等教育入学率达到11%左右，到2010 年入学率接近15%。 1999 年全国普通本专科招生159.7 万人，同比增长47%。1999 年后，高等教育院校招生人数进入快速增长阶段，截至2010 年，我国高等教育入学率达到26.5%。

三、培育创造：创新型国家提出之后营商环境规则变迁的主轴

自2006 年提出建设创新型国家以来， 创新逐步成为热度很高词语，营商环境规则也在逐步发生变化。无论是“创新型国家”的提法，还是“创新驱动发展”的理念，都是为了培育创造。

（一）产权：全面布局、严格保护

微笑曲线指的是产品的附加值的高低，一般来说，研发环节和营销环节的附加值高，制造环节的附加值低[13]。 培育创造需要摆脱低附加值的制造环节，向高附加值的研发环节转移。 创造性的生产活动历来困难重重，如果没有特殊的制度支持，特别保护，市场主体将没有动力从事这项工作，这需要知识产权规则发挥更好地保护作用。

保护知识产权需要法律法规和政策文件的支持。我国在20 世纪末和21 世界初已经搭建了知识产权保护的基本框架[14]。2006 年全国人大常委会决定加入 《世界知识产权组织版权条约》，2008 年国务院印发《国家知识产权战略纲要》，完善制度和加强保护是这一战略的重点。 2015 年国务院发布《关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》，与以往不同的是，这份《意见》提出“实行更加严格的知识产权保护”， 原因是我国没有强而优的知识产权，侵犯知识产权的现象多发，市场主体的创新创业热情受到影响。在2015 年以后，我国也开始仿照国民经济和社会发展五年计划纲要，每五年制定一个知识产权保护与运用规划。 2019 年修订的《反不正当竞争法》主要对商业秘密的相关内容做了修改，加强了对商业秘密的保护。 2021 年，中共中央、国务院印发《知识产权强国建设纲要（2021—2035年）》，“严格保护”是一项基本工作原则。

（二）竞争：充分开放、公平竞争

在走向法治之后，任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动，这要求市场主体依据正式制度进行竞争。 我国在增加市场主体，扩大对外开放，维护公平竞争上的积极行动是为了给市场主体提供一个更加公平高效的市场，这将进一步促进创造活动。

在增加市场主体方面，2013 年立法机关将《公司法》中的注册资本改为“认缴制”，取消了有限责任公司注册资本的最低限额，降低了设立公司的门槛，市场主体参与市场竞争的成本下降。 2015 年国务院发布《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》， 从微观上阐述了如何促进这一目标的实现。

在扩大对外开放方面，我国对外开放的大门始终敞开，积极利用和引进外资。 2001 年我国制定了外资保险公司。 2006 年制定了对外资银行的管理条例，2002 年国务院还发布了外商投资文件。 2013年中共中央发布的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“放宽投资准入”，这事关外商投资。 2017 年国务院发布《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》， 文件中进一步明确了放宽的领域。 2019 年我国颁布《外商投资法》，规定准入前国民待遇和负面清单。以上规范性文件的颁布是不断扩大对外开放的真实写照。

在维护公平竞争方面，国家大力推进建设全国统一大市场，反垄断、反不正当竞争，保障各类市场主体受到平等对待。 十八大以来，为推进全国统一大市场，废除垄断，打击不正当竞争，党中央和国务院发布有专门的规范性文件。 2021 年，市场监管总局、发展改革委、财政部等部门印发《公平竞争审查制度实施细则》，2022 年修订的《反垄断法》的立法宗旨增加 “鼓励创新”“建立健全公平竞争审查制度”，加强执法、司法对公平竞争秩序的维护。 2019年公布的《优化营商环境条例》第五条规定建立统一开放、竞争有序的现代市场，保障各类市场主体平等竞争，第六条第二款规定平等对待外资。 这些规定充分表明国家意图为所有市场主体提供平等的竞争机会，不论市场主体的籍贯和国籍。

（三）法治：系统治理、全面推进

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将依法治国推到了一个新高度。 立法、执法和司法活动并不生产制造社会所需的产品，是纯粹消耗社会资源的活动。它们存在的意义是为社会的运行节约交易费用，良好的法律环境可以给生产生活带来便利，也可以使市场主体获得预期，从而有序地开展生产交易活动。如果没有制度做后盾，相隔成百上千公里素未谋面的交易者无法放心地完成商品交易。 法律亦有缺陷，立法滞后，执法不严，司法不公等问题时有发生，成本相对较低的社会规范对于维护生产生活所需的基本秩序有着不可替代的作用。 正是基于此，系统治理这一命题应时而生。

立法、执法、司法和守法全面推进是新时期法治建设的指导方针，它要求国家机关在立法、执法和司法环节主动作为，通过科学的立法活动，为市场主体的经济活动扫清制度障碍；通过严格的执法活动，对一切违背市场经济规则的行为予以严厉打击；通过公正的司法活动，校正权利人被侵害的合法权益，守护好社会公平正义的最后一道防线。 与营商活动密切相关的《民法典》的出台，修改《公司法》等商事法律法规；深化执法体制改革，推进综合执法，行政处罚权可交由基层政府；法官检察官“员额制”改革，以审判为中心的诉讼制度改革等立法、执法和司法领域的变革将深刻影响我国的法治。

（四）教育：注重质量、全面发展

科教兴国、 人才强国是我国分别于1996 年、2002 年提出的战略，科教兴国要求“把经济建设移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来”，人才强国要求“重点培养人的学习能力、实践能力，着力提高人的创新能力”。十八大以来，我国在人才培养方面出台的政策法规更加凸显对教育质量和人的全面发展的重视。

从基础教育来看，减轻义务教育阶段学生的负担是改革重点。 2018 年12 月教育部印发《中小学生减负措施》（减负三十条），文件从学校办学、校外培训、家庭监护和政府监管四个方面规范了为中小学生减负的举措。 2021 年7 月中央办公厅、国家办公厅联合印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，“双减” 政策出台进一步细化了减负要求，力度更大，文件要求为学生的负担做减法，为教学质量做加法。 从中等教育来看， 培养高素质技术技能人才是改革方向。2014 年国务院发布 《关于加快发展现代职业教育的决定》，提出要“培养数以亿计的高素质劳动者和技术技能人才”。 2019 年国务院发布《国家职业教育改革实施方案》， 要求职业教育服务现代化经济体系、 高质量和充分就业的需要。 2022 年修订的《职业教育法》明确职业教育是“为了培养高素质技术技能人才”。发展职业教育是为社会提供高技能、应用型人才的举措，技能人才数量提高后，归因于高质量发展需求，对职业教育的质量也有了更高要求。 从高等教育来看，提高人才质量和水平是改革主题。 2012 年教育部印发《关于全面提高高等教育质量的若干意见》， 文件提出保持本科招生规模稳定，全面实施素质教育。 2015 年国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，“培养一流人才，产出一流成果”是目标，一流人才聚焦知识发现、科技创新、先进思想、优秀文化，一流成果“支撑国家创新驱动发展战略、服务经济社会发展”。

四、结语

人类社会正经历着从工业社会向知识社会的转变，人类文明也从工业文明进入了生态文明。 生态文明是一种新的文明形态，这种文明形态在工业文明的基础上， 需要在某些方面改变人的行为规则，以形成人与自然的和谐相处，恢复地球的生态环境，确保地球生态系统的良性运作，在可预见的未来服务地球生物的理想。生态文明对人的行为规则改变急需创新， 可以说如果没有创新和创造，从工业文明到生态文明的转变不可能实现。

培育创造主要是科学技术上的创新。科学技术的进步无法依赖其他国家，必须依靠自身的创造能力。 在利益的驱动和企业的创新下，企业成为创新创造的主体，营商环境规则就是为企业的创新创造提供支持。上文探讨的培育创造的规则（立法）作为一种权威性资源对市场主体从事创造活动有着强大的支持作用。 创造是一项冒险的事业，它需要社会科学培育具有科学精神的人，为科研攻关和技术突破提供力量支撑， 还需要敢为天下先的企业家，培育创新的社会氛围。