县域地方政府融资平台公司风险评价体系研究

申 林，潘海岚

（云南民族大学1.管理学院，2.经济学院，云南 昆明 650000）

从2008年开始，在中央政府“四万亿”宏观经济刺激计划以及中央银行、银监会的相关政策支持下，地方政府融资平台公司依靠政府授信迅速发展，同时地方政府负债规模也快速膨胀。然而2014年全国人大对《预算法》进行了修改，国务院有关部门也先后发布了关于加强地方政府性债务监督管理、严控地方政府风险的一系列政策，地方政府融资平台公司原有经营模式被打破，纷纷开始市场化转型。

地方政府融资平台公司市场化的重点在于两个方面。一是在妥善化解存量隐性债务的基础上，作为投资主体对公益性基础设施建设项目进行投资开发和管理维护；二是转变经营模式，通过优化国有优质资源可以做到自主经营、自负盈亏。但在实践中，受制于负债规模巨大、公司自身治理结构不完善、管理模式不科学等诸多因素，绝大部分地方政府融资平台公司市场化推进工作并不顺畅。尤其是在市场化转型过程中暴露出的风险管理问题已经成为制约企业发展、影响企业命运的关键。

为促进地方政府融资平台公司的市场化转型和发展，建立一套相对科学、完整且易操作的风险评价体系是提高风险管理水平的基础。而鉴于地方政府融资平台公司的风险管理的必要性和紧迫性，对风险类型与风险级别的量化评价进行研究是这类企业的实践所需。

在省、市、县三级地方政府融资平台公司中，县域地方政府融资平台公司较其他级别的平台公司更加受人关注。一方面，2011年，据国家审计署《全国地方政府性债务审计结果》（第35号，总第104号）公告，县域公司数量较大，约占全国政府融资平台公司总数的70%，是推动我国基层社会发展的基础。另一方面，根据央行发布的《2010中国区域金融运行报告》显示，县域地方政府融资平台公司不但承担该区域基础设施建设及国有资产营运的职能，也是当地经济发展的主要推动力和基础支柱。针对它们设计一套操作性强且有效的风险评估体系，不但可以弥补目前业界和学术界鲜有可借鉴成熟指标体系的不足，也为理顺平台公司市场化转型的风险管理策略提供参考。

一、文献综述

（一）国外研究现状

风险管理理论近几年来逐渐趋于成熟，特别是2017年全球风险管理权威机构——美国反虚假财务报告委员会下属的发起人委员会（The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission，COSO）更新了企业风险管理框架，公司风险管理被界定为一种存在于企业的每个部门和业务活动中，且由公司股东、管理人员以及其雇员共同参加的管理过程。这一概念的界定，包含了风险管理的目标、主体、客体、程序等若干要素。通过确定可能影响公司的潜在风险，在其偏好区域内强化风险管理。在此基础上，近年来国外学者不断完善全面风险管理理论。列别杰娃（E.S.Lebedeva）和纳多奇伊（Yu.B.Nadtochiy）认为，机会可以被视为具有积极后果的风险，而威胁则代表着阻碍了企业战略实施的风险。企业应该学会管理风险，建立并实施风险管理体系。[1]约翰·弗雷泽（John R.S.Fraser）、罗伯·奎尔（Rob Quail）和贝蒂·辛金斯（Betty J.Simkins）将企业风险管理实施划分为10个实施领域，包括：背景、组织、入门、风险识别、文化及参与、风险标准、工具及技术、报告、机构风险管理的好处和未来。[2]科斯昆·塞米什（Coşkun Semih）和阿克居尔·艾力夫（Akgül Elif）通过对纺织企业业务流程的监测和评价，确定了有重要影响的各项风险要素指标，在进行模糊综合评价后对结果进行了检验。[3]由于地方政府融资平台公司本身是一个具有城市基础设施建设、投融资、城市管理等多功能的综合实体，影响其风险管理的因素多、复杂程度较高。以全面风险管理理论作为基础，对地方政府融资平台公司的风险问题进行分析和研究将更加全面和适用。

（二）国内研究现状

自2016年起，围绕地方政府融资平台公司转型中的风险管理问题，在学术界逐步升温。高树军提出地方政府融资平台公司的风险主要体现在债务规模大、治理机制不完善、盈利能力差、融资效率低等方面，应当在完善投融资功能和治理机制方面下功夫；在限制债务规模的基础上，不断强化债务风险评估机制。[4]毛晖、余爽则指出地方政府融资平台公司在冲动性投资的主导下，债务负担与平台公司的承载能力不匹配，引发巨大债务风险问题。[5]陈俊、张敏娜从我国地方政府融资平台公司的财务转型战略角度出发，认为企业变革的重点应当集中于企业的发展战略、智慧整合、预算、融资、投资等五个元素；建立了以战略目标管理、智慧整合管理、预算战略管理、筹资战略管理、投资战略管理五个层次为核心的“财务转型战略模型”。[6]潘理权、程霞珍、吴义达认为政府应强化地方政府融资平台公司转型发展的引导，重视顶层设计；在确定转变发展方针的基础上，通过化解平台企业存量债务、整合或重组资产实现其目的和成效。[7]金立兵认为盈利性差、回收资金困难是除了债务规模大以外，地方政府融资平台公司的另外两大风险点，企业应该建立完善的财务风险防范体制和财务风险预警体制，做好相应的财务风险应对工作。[8]毛杰、徐军伟指出由于中国的地方政府融资平台公司具有多样化与复杂化的特点，应区分其职能、地域和级别上的差异，结合各方面的条件和实际情况，具体分析推进市场化的转型所面对的风险管理问题。[9]沈素素、高莉圆的研究进一步指出：地方政府融资平台公司的主要问题可以概括为“一高两弱三不匹配”，即地方政府的期望值高，公司的市场意识和经营意识薄弱，投入产出、战略组织和绩效贡献不匹配。[10]

上述研究成果为研究地方政府融资平台公司转型中的风险管理问题奠定了基础。然而，关于地方政府融资平台公司风险水平的测度和评价，目前业界和学术界尚缺可借鉴的成熟的指标体系来进行量化研究的成果，对平台公司的指标设计方面也显得略为不足。鉴于此，我们将结合我国地方政府融资平台公司在市场化发展中的有关特点，对县级地方政府融资平台公司风险评价指标体系进行重新设计，并以H投资公司为样本进行测度和分析，以检验评价体系的有效性和可操作性。

二、风险评价体系的设计

（一）风险评价体系的指标设计原则

由于风险管理是一个综合性、系统性的工程，因此指标的选取尤为重要。地方政府融资平台公司风险评价体系的指标设计应遵循以下两个原则：

1.科学性和针对性原则

由于地方政府融资平台公司承担了较为重要的区域基础设施建设项目投融资功能，财务风险中的投融资风险指标相对其他财务指标就显得尤为关键，必须考虑这方面对公司运营的重要影响。同时鉴于地方政府融资平台公司的特殊性，还应科学分析国际政策、当地政府对公司的发展和影响，注意与普通的法人企业之间的差异，指标设计上应具有针对性。

2.层次性和可操作性原则

将评价体系中的风险要素指标划分为多个层次，更便于分析、计算和理解。根据地方政府融资平台公司的特点，我们将一级指标分别确定为外部环境风险、日常管理风险和财务风险，而二、三级指标则依次对上级指标加以细分。与此同时，还应充分考虑指标数据获取的难易度，提高风险评估的可操作性。

（二）确定风险评价指标和评语集

根据以上原则，对地方政府融资平台公司风险管理的相关信息加以整理和分析，筛选出影响企业风险的主要风险要素作为基础指标要素，并将其作为基础指标层。根据其相关性，将所有基础指标进行多层分类，确定一级指标和二级指标层。其层次结构如表1所示。

表1 平台公司风险评价指标

1.外部环境指标

（1）国家政策指标

货币政策风险：根据货币政策风险承担渠道理论，货币政策风险会从银行层面进行传导，并拓展至企业微观层面。由于地方政府融资平台公司承担了地方政府大量的融资任务，银行利率的调整直接影响债务规模和还本付息负担。因此，地方政府融资平台公司对货币政策的风险敏感性强于其他企业。

行业政策风险：地方政府融资平台公司是依据国家政策兴起并发展的一类特殊企业，因此国家颁布的各项法规、政策的变化和修订对它们有直接影响。例如2014年，全国人大常委会对《预算法》作了修改，再次赋予了地方财政合理投资的权力，对政府变相举债的行为加以限制。同年,国务院政府办公厅下发了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，开始抽离各级融资平台公司的财政投融资职能。以上两项政策的颁布和实施成为推动政府融资平台公司调整自身经营模式、深化市场化转型的直接原因。

（2）经济环境指标

政府支持力度：地方政府融资平台公司是由地方政府进行主导，政府支持力度是影响其经营的关键因素。政府融资平台成立的初始资金依赖于政府的投入，地方政府融资平台公司的资产和资源由地方政府资源直接划转，各种基础设施代建项目也来源于地方政府。此外，地方政府融资平台公司还依赖地方政府授权的信用进行融资，并以此为基础吸引其他主体进行投资。

区域经济环境：区域经济的发展程度直接影响了地方政府及融资平台公司所能掌握的资产容量，而地域经济的性质又直接决定了地方政府融资平台公司的资源类型。另外，地方政府治理能力和财政收支能力，也制约了地方政府融资平台公司的债务结构和体量。

2.日常管理指标

（1）公司治理指标

内部控制和治理：地方政府融资平台公司创建的最初定位是政府的融资工具，由于管理惯性，转型后并没有完全脱离政府，董事和公司总经理层仍由当地政府任命产生。绝大部分平台公司虽然已经设有了董事、负责人和监事会，基本形成了现代企业的管理结构，但治理体系的不健全问题始终没有完全解决，政府的绝对控制权对企业发展有较大影响。

企业组织和管理体制：公司的组织机构设计可能会有较大缺陷。一方面可能存在缺少专职的监管部门，内部控制和内部审计等关键工作没有实际主体进行实施。另一方面可能缺少专业的风险管理部门，这类企业在实际运营中只能将风险控制工作分散到财务部、项目部和投融资部等业务部门，各部门的风险管理工作也较为片面，风险管理水平并未达到实际需求水平。如果缺少风险管理体系建设和全面的风险管理工作，均会导致公司在投融资以及日常管理方面出现较大隐患。

（2）运行控制指标

经营决策水平：由于地方政府融资平台公司高层领导由政府任命，大部分高管来自于地方政府的各个部门，可能会出现管理层缺乏经营现代化公司管理经验和风险意识的情况。地方政府融资平台公司的重大决策可能需要政府部门审查批准，导致公司自身缺少科学自主决策程序。政府对领导层的考核着力于政府的经济目标，因此公司管理层容易做出非市场化的管理决策。同时，对于涉及政府任务较少的工作，由于缺少目标，管理层决策的随意性、盲目性较大。

运行控制水平：受地方政府影响较大，地方政府融资平台公司日常管理体制更接近于行政事业单位的管理体制。日常工作缺少有效监督，工作效率较低。由于资源整合后，平台公司的业务类型跨度较大，也提高了运行控制的难度。尤其是在缺少风险防控体系的情况下，日常营运风险往往不能及时识别，应对反应较慢，容易导致风险恶化。

（3）人力资源指标

员工业务能力：在人力资源管理理念方面，地方政府融资平台公司容易会出现行政思维大于市场思维的情况，企业内部可能会缺乏与现代企业相符合的人才战略规划，在人事管理中缺少健全的人才培养长效机制。

绩效管理与激励机制：部分公司的绩效管理制度沿用行政事业单位的绩效管理模式，对于专业人才的考核脱离市场化管理的规律，对企业有较大的影响。如，人员薪资受其级别的影响大于其贡献的影响，对专业人才的薪酬设置缺乏吸引力，在人才的引进上缺少竞争力。

3.财务风险指标

（1）投资风险指标

投资技术水平：投资技术水平包括投资决策水平和投资项目管理水平。对于地方政府融资平台公司来说，可能会出现政治考量大于经济效果的情况，造成无效投资和资金浪费。在投资决策中，缺少投资项目的事前调查，对被投资项目的发展计划、预期收益缺乏有效的评价和合理的判断，容易忽视项目投资后的风险管理，特别是对项目的建设状况、财务状况以及生产经营情况的账务管理。

投资市场风险：即使在科学的投资决策和高水平的管理下，投资市场的各种变化依然会对投资收益带来巨大影响。代建项目作为地方政府融资平台公司的主要业务之一，原材料市场价格上涨将提高项目成本并降低企业收益。在对外投资方面，由于科学发展的日新月异，新产生的生产技术和生产工艺会对已经投入的传统项目产生巨大冲击，导致地方政府融资平台公司无法通过投资获得预期收益。此外，如果地方政府融资平台公司投资新技术项目，也可能由于技术成熟度无法批量生产，造成投资失败。

（2）融资风险指标

偿债能力：衡量地方政府融资平台公司的偿债能力有多个方面，应当进行综合考量，其中整体债务规模、刚性债务规模是影响偿债能力的首要因素。需要结合地方政府融资平台公司的财务报表数据，对影响短期偿债能力和长期偿债能力的各指标进行评价。特别要注意的是，非受限货币资金的相对规模以及债务展期情况对偿债能力的影响。

融资渠道风险：融资渠道单一是大部分地方政府融资平台公司的通病，其资金来源主要是商业银行的贷款。利用好如专项债、债券融资等多渠道融资，可以减小融资结构上产生的风险。

信用风险：利用政府信用进行融资是地方政府融资平台公司获取资金的基本方式，因此地方政府信用的水平直接影响地方政府融资平台公司的融资水平。同时，企业信用评级水平也影响着地方政府融资平台公司的专项债等融资工具的发行。

（3）日常运营指标

盈利水平：盈利水平体现的是地方政府融资平台公司的造血能力，也是判断地方政府融资平台公司市场化转型是否成功的标准。

现金流水平：稳定的现金流水平是地方政府融资平台公司按期偿还债务、维护公司正常运转的关键。将债务期限和收益期限进行配比，制定有效的融资计划，减少资金闲置的时间，提高资金使用效率，可以保持一个良好的现金流水平，减低资金链断裂的风险。

在确定了各项风险基础指标后，对于目标公司的各个风险指标，可以采取问卷调查的形式对其进行分项评价，确定的指标评语集采用T=[高风险，较高风险，中风险，较低风险，低风险]表示。

三、地方政府风险评价体系实证分析

（一）研究对象

本文选取西部欠发达地区P县的H开发投资有限公司作为目标公司进行实证研究。该公司成立于2012年6月，是由P县经济开发区政府授权P县经济开发区财政局成立的具有独立法人资格的国有独资有限公司，注册资金6.17亿元，是一家综合性投融资平台公司。由P县开发区管委会直属管理，是P县开发区内最主要的基础设施项目投入主体和国家资本运营单位。

选取该公司进行实证研究主要基于以下考虑：一是所在区域地方财政收入实际以土地出让收入为主，经济环境属于典型的县域开发区；二是该公司承担P县全部的代建项目以及政府融资任务，受国家政策影响，自2015年起，公司进行市场化转型，符合目前县域地方政府融资平台公司所具备的基本特征；三是该公司作为地方债发放试点，财务数据较为真实、客观和公开。

（二）各级风险判断矩阵及赋权

鉴于风险指标在相互间缺乏绝对可比性，风险评价指标的加权划分通过德尔菲法和层次分析法（Analytic Hierarchy Process，AHP）对其进行定量计算分析，以确定各层的指数权重。为保证权重分配的客观性和科学性，应当邀请业内专家参与权重打分，因此本次邀请的25位专家包括8位地方政府融资平台公司中高层管理人员、6位高校相关领域的学者、6位金融机构资深从业人员以及5位政府部门中负责金融债务及国企管理的行业管理者。

根据如表2所示的指标评价标准表，专家将确定每两项基础指标之间的分数。如当某位专家判断货币政策风险D1与行业政策的力度D2同样重要时，得到的判断值为1；判断货币政策风险D1较行业政策的力度D2十分重要时，得到的判断值为7。

表2 指标评价标准表

这里使用软件SPSSAU，对各个专家打分的算术平均值进行计算分析，确定标度分数。以外部环境风险B1下的三级风险指标为例，根据专家打分结果的算术平均值，我们得到如表3所示的外部环境风险B1下的判断矩阵：

表3 外部环境风险B1下的判断矩阵

使用SPSSAU软件，在层次分析模块下对数据进行计算分析，可以得到国家政策指标C1和经济环境指标C2之间的权重，结果如4所示：

表4 外部环境风险B1下AHP层次分析结果表

对上述数据进行一致性检验，结果如表5所示。一致性检验通过，数据可以使用。

表5 外部环境风险B1下AHP一致性检验结果表

按照以上方法分别对一级风险判断矩阵、二级风险判断矩阵、三级风险判断矩阵赋权并进行综合分析，最终得到如表6所示目标公司风险评价体系的各项指标权重值：

表6 层次分析结果表

（三）评价数据的采集及模糊综合评价结果

在风险管理领域内，收集数据的意义就是想通过数字形式将某些事物的性质表达出来，所以要求我们将人的主观判断或者物的属性进行数字量化，使用问卷调查的方式获取信息。为确保数据统计的科学性，必须保证问卷调查者与目标企业的相关性以及问卷调查的真实性。在此原则下对H投资公司的调查问卷共发放120份。发放对象包括目标公司及其母公司、子公司的管理层和资深员工，还可以包括国资委、财政局、债务化解办公室等监管部门相关工作人员以及本地其他政府融资平台公司、金融单位的相关从业人员。对该公司的风险指标按照“高风险、较高风险、中风险、较低风险、低风险”进行了评价，收回有效问卷100份。

结合专家评判确定各项风险要素的权重，将问卷调查的评价值进行计算，最终可以获得该公司较全面的综合性风险评价。这里使用AUSSAU 系统在模糊综合评价模块下，以M(.,+)算子进行数据分析。建立评价指标权重向量计算矩阵A，构建出评价矩阵D，最后综合分析五个评语集的权重值，分别是：0.108,0.491,0.203,0.196,0.001，五个评语集中较高风险的权重值最高(0.491)，结合最大隶属度法则得出评价结果是“较高风险”，如表7所示：

表7 风险评价权重计算结果表

进一步量化目标公司的风险评估水平，将H评价评语集V={高风险、较高风险、中风险、较低风险、低风险}五个等级，引入中位数向量R。取R={90、70、50、30、10}。

计算最后综合得分：0.108*90+0.491*70+0.203*50+0.196*30+0.001*10=60.13

目标风险评估综合得分为60.130 分，该分数介于“中风险”和“较高风险”之间，但略偏近“较高风险”，可纳入较高风险范围。

（四）模糊综合评价结果分析

根据以上模糊综合评价结果来看，该公司的风险整体处于较高水平。现将各级风险指标分别排序，可以从排序表中看出风险由高到底的指标顺序。其中，一级风险指标层B、二级风险指标层C排序结果分别如表8、表9所示。

表8 一级风险指标排序表

表9 二级风险指标排序表

对H 投资公司来说，一级指标中日常管理指标B2、外部环境指标B1 处于较高风险水平，财务风险指标B3 处于中风险水平。日常管理指标B2和外部环境指标B1下的二级指标全部处于较高风险级别。财务风险指标B3下的二级指标里，投资风险指标C6处于高风险水平，融资风险指标C7处于较高风险水平，而日常运营指标C8 处于中风险水平。通过该风险评价体系的指标评价结果能较直观地让管理者了解相关要素的风险水平，对风险指标评价结果排序则更便于企业抓住重点因素，调整和实施风险控制措施。

（五）风险控制建议

构建风险评价体系的目的是识别影响企业风险水平的相关因素，对风险指标进行分析，并对相应的风险控制措施作针对性调整。依据上文中风险评估及风险要素排序结果，对H公司投资风险防范措施提出以下建议：

第一，公司管理层应进一步提高对国家法规政策的关注度和灵敏度，特别是对直接影响地方政府融资平台公司行业的相关法规政策，要加快反应速度，及时调整合适的经营方向或路径。公司的经营战略上要不断拓宽盈利渠道，减少对地方政府的依赖，增加对地方经济发展的贡献。

第二，切实做到权责分离，建立科学合理的决策机制，优化公司的组织架构，成立负责风险管理以及监察管理的专职部门，构建并不断完善公司风险管理体系和内部控制管理体系。在提高全体工作人员风险防范思想意识的基础上，明确各个层级、部门的风险管理目标，强化公司营运信息和财务信息的透明度，同时不断引进或培养风险管理方面的专业人才，建立合理的薪资和绩效考核机制。

第三，合理控制债务规模，不断拓宽融资渠道，提高自主投资水平，增强企业造血能力。通过缩小存量债务，合理控制债务结构，降低短期债务的占比，控制好短期偿债风险。对公司自主融资项目的发展前景和未来收益，要作出合理的评价和审慎的评估。着重关注新项目投入后的风险管理，及时掌握项目生产经营情况，特别是建设状况、财务状况，并根据掌握的相关信息对投资项目进行风险评级，建立一套有效的投资预警机制。

四、结论和启示

通过对地方政府融资平台公司市场化转型和风险管理的相关理论知识的梳理和总结，在对地方政府融资平台公司的经营环境、管理现状以及风险特征进行分析的基础上，构建了适合我国国情的县域地方政府融资平台公司的风险评价体系。以H投资公司作为样本，应用模糊综合评价模型作为手段，对其风险水平进行了综合评价。并针对评价结果从外部环境、日常经营、财务指标三个方面，提出了对该企业风险防范的举措建议。

该风险评价结果与实际基本吻合，证明该风险评价体系有较好的实用性。但是该风险评价体系的构建依旧存在局限。一是选取的风险要素无法涵盖影响企业全面风险管理的每一个方面，而以定性为主的风险要素可能会受主观因素影响。二是对于风险管理策略必须考虑跟公司原本的管理方式相结合，该风险评价体系的实际效果需要进一步在实践中进行检验。

市场化是中国绝大多数地方政府融资平台公司在现代化进程中的转变方向，也是在以市场为导向下的生存之路。风险管理则是目前地方政府融资平台公司在推进市场化转型的薄弱环节。县域地方政府融资平台公司风险评价体系为企业识别具体风险要素提供了工具，有利于理清市场化转型中的风险管理思路，提出防范策略，对强化自身的风险管理水平有一定启发。