地方政府购买服务引入第三方参与绩效评价的实施路径

张丹 张红霞 卜瑞瑞 周小婷

由于我国实施预算绩效管理起步晚、经验少，政府购买服务绩效评价仍处于薄弱环节，导致绩效评价管理工作不能从真正意义上发挥“指挥棒”作用。通过规范政府购买服务引入第三方参与绩效评价，不仅能优化政府采购需求管理和交易制度，强化政府采购政策功能，进一步压实地方主体责任，促进资金规范安全高效使用，还可有效提升政府购买服务质量，打造阳光服务型政府，也是推进我国财政体制改革、规范预算绩效管理的必然趋势和有效路径。

存在问题

（一）缺乏必要的第三方参与绩效评价制度。目前，财政部虽然下发了《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》（财综〔2018〕42号）文件，从八个方面对政府购买第三方服务参与绩效评价作出规定，要求各省市参照执行，但对于地方政府来说，仍然没有具体、详细的评价制度和实施办法，基层思想重视程度不够、实践操作能力不强，在具体工作安排上无法做到统筹规划和统一部署。在绩效评价人员管理建设方面也不完善，绩效评价专家库建设较为薄弱，没有真正发挥其“智囊团”作用。再者，由于缺乏必要的人员培训和监管，导致个别第三方机构及人员专业技能不强、职业道德水准不高。另外，在具体操作中没有考虑到专业、行业等差异，导致绩效评价的实效性不高、针对性不强。

（二）第三方参与绩效评价流程职责不明确。由于政府购买服务第三方参与绩效评价仍处于起步阶段，相关制度政策建设不完善，导致在具体实施项目评价时，各主体责任、权限划分不清楚、不明确，绩效评价工作流于形式。购买方包括预算单位在第三方参与过程中积极性、主动性、配合度不高，表现为没有制定具体、详细的组织方案和流程，档案资料保存管理不规范，项目资料数据收集较为困难、费时，收集到真正能用的评价资料较少。第三方机构在评价过程中占主导地位，根据购买方预算单位提供的资料进行整理评价，多多少少会受到人为主观干预和外部客观因素干扰，对一些该纳入绩效评价的项目没有进行客观反映。第三方参与绩效评价职责划分不明确、不清晰，没有法律化、规范化、制度化的流程措施作为保障，严重影响预算绩效管理评价的精准性、客观性和科学性。

（三）单一第三方机构参与绩效评价力量薄弱。现阶段，从事预算绩效评价的第三方机构及人员主要以会计师事务所等社会咨询机构为主，高校和科研机构参与较少。根据实际调研分析，由于第三方机构及其人员专业理论知识和业务综合能力各不相同，导致各单一第三方机构主体参与预算绩效评价时，不同程度上都存在局限，具体操作实施时侧重点会有所不同，使得预算绩效评价内容不全面、口径不一致。

（四）第三方参与绩效评价信息化应用不足。随着信息化、智能化的逐步推广应用，对绩效评价也带来了新要求和新挑战。通过现场走访发现，大多数预算单位信息化建设较为薄弱，智能化、信息化手段应用不深入、效果不明显。项目数据的收集、整理、反馈和分析都依靠人工汇总处理，电子化资料储备较少，大部分工作都靠现场座谈、调研、面对面访问等形式完成，导致项目数据的完整性、及时性和准确性有所降低。另外，基层部门单位预算绩效管理信息系统和第三方机构参与信息化建设较为滞后。全面实施绩效管理的数据信息支撑平台和分行业、分领域的特性指标体系构建尚不清晰，内部网络信息系统、网页访问登陆系统、风险安全防范系统等有待完善。

措施建议

（一）健全第三方参与绩效评价制度。一方面，要健全和完善政府购买服务引入第三方参与绩效评价制度。绩效评价制度要尽可能量化、细化，制度建设要重点围绕购买方与承接方的相关主体责任、绩效评价的范围内容、确定合格的绩效评价机构、制定科学的评价流程、商定适宜的委托费用、规范设置绩效评价指标体系以及加强监管应用等方面，这样才能确保绩效评价工作有制度可依、有规章可循。另一方面，高端、专业的绩效评价专家库建设是推进第三方参与绩效评价的关键和根本。要进一步在全省、全市（县区）探索建立绩效评价专家库，鼓励业务技能好、道德水平高的财会、财政、工商、评估、法律等行业领域的人才积极申报参与，并定期通过业务培训、业务指导和业务考核等形式加强动态化管理，实行优胜劣汰的能动机制，从而最大程度发挥绩效评价“智囊团”作用。

（二）明確第三方参与绩效评价职责。政府购买服务主要是与第三方形成一种契约管理，对财政资金投入进行成本效益分析，考核效果是否优化的一种行为。实施政府购买第三方服务，并不意味着政府就可以抽身当“甩手掌柜”，甚至在一定程度上责任更为重大。因此，在规范绩效评价流程中，要明确双方责任，第三方机构在前期现场调研中，政府以及行政事业单位等购买方要积极、主动配合，提交项目申请书或可行性研究报告、项目财政资金预算（批复）文件、项目实施过程管理制度及监理情况、项目工程决算及验收报告、会计凭证及财务内控制度、项目满意度调查表等资料。第三方机构在中后期进行绩效评价资料分析、绩效评价报告编制时，要根据项目业务资料的客观性如实反映，对评价结果的真实性、独立性负责，着力提高绩效评价报告的质量。只有明确双方责任、规范评价流程，才能始终把握好尺度，确保绩效评价管理方向不跑偏、质量有保障。

（三）支持第三方机构融合参与发展。引入第三方，必须择优选择具备条件的研究机构、高校、中介机构等第三方机构开展评价工作，确保评价工作的专业性、独立性、权威性。由于绩效评价在我国起步晚、经验少，再加上绩效评价涉及部门多、范围广、专业强、时间紧，因此，支持多主体参与预算绩效评价发展十分必要。首先，第三方机构应加强联系，相互学习、融合参与、扬长避短、优势互补，高校、科研机构可以去会计师事务所参观日常实务处理流程，弥补缺乏实务经验的不足，会计师事务所可以参与高校、科研机构预算管理课题研究，丰富自身相关理论储备。其次，财政部门可以建立财政绩效评价专家库，并且定期举办一系列座谈培训会、业务指导交流会，学习先进制度规则、相互交流经验，提升专业技能，提高机构执业水平。最后，对第三方机构实施竞争淘汰机制。定期组织对第三方机构能力素质、工作质量、职业操守等方面进行考核，建立第三方机构评价库，对于屡次出现问题拒不改正者予以淘汰、退库，推动行业健康发展。

（四）推动第三方机构参与信息化建设。鼓励、引导地方政府购买服务引入第三方机构参与绩效评价，就必须推动第三方参与数据信息化、智能化建设。绩效评价指标设置是整个预算绩效管理最为重要的环节，加强信息化建设能为绩效评价的开展提供有力保障。促进第三方机构参与信息化建设，利用财政云预算管理一体化系统优势，将预算绩效管理全过程深度嵌入预算管理一体化系统当中，运用大数据信息化处理方式，加大数据库信息化、科技化的投入，能强化数据资源共享和整合，逐步构建分行业、分领域的省级预算绩效管理信息系统，为政府部门中后期绩效考评积累相应数据信息。同时，积极构建基层单位全面预算绩效管理的数据信息支撑平台，并实现预算编制、预算执行、财务核算、部门决算和政府财务报告数据对接管理，推进构建“平台监管、共享互通”的绩效管理大数据监督机制。

（作者单位：陕西祥胜会计师事务所，商洛学院）