政策工具视角下我国科技项目“揭榜挂帅”政策文本分析

朱 浩, 陈 鑫, 刘 柳

(1.重庆邮电大学 经济管理学院, 重庆 400065; 2.重庆财经学院 会计学院, 重庆 401320)

关键核心技术是国之重器,尽快突破关键核心技术是保障产业链供应链安全、构建新发展格局的关键。以问题和需求为导向的“揭榜挂帅”在解决“卡脖子”技术问题方面具有独特优势,有助于加快实现关键核心技术自主可控。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称国家“十四五”规划)正式提出改革重大科技项目立项和组织管理方式,实行“揭榜挂帅”“赛马”等制度。截至目前,各级政府相继出台了220多项与技术攻关“揭榜挂帅”相关的规章和工作文件,期望通过实施“揭榜挂帅”构建开放式创新体系、攻克关键核心技术。

针对关键核心技术攻关“揭榜挂帅”的中国探索和实践开展深入研究是当前学术热点,现有研究主要聚焦于内涵阐释和运行机制等方面。纵观世界科技发展史,许多重大发现与突破起源于非共识创新,但现行科技资助多采用同行评议,通常难以遴选出创新性强的非共识项目[1]。科技悬赏可有效弥补同行评议的不足并推动非共识创新,美英法德等发达国家先后设立了百余项具有重大影响的科技悬赏奖,如经度奖、X大奖,极大促进了航海航空、生命科学、新能源等领域的创新突破和跨越式发展[2-3]。“揭榜挂帅”本质是科技悬赏,是以重大科技创新需求为导向,通过资源整合和选贤任能,创新科技经费管理方式,促进科技成果产业化的一种新体制、新机制和新模式[4],运行流程主要包含科技项目需求征集与发榜、揭榜申请与论证和项目监管与验收等前中后3个阶段[5]。前期榜单的制定根据不同的荐榜主体可划分为政府定制榜单、企业推荐榜单和社会海荐榜单3种类型。中期“选帅-定帅-挂帅”机制论述了从揭榜方门槛条件、诚信条件、研发能力3个方面选出帅才,然后根据揭榜方竞合关系和项目特征确定揭榜形式,择优选择“独立揭榜”“联合揭榜” “多对一揭榜”“一对一揭榜”等方式,定帅后明确揭榜方权力,使其能全身心投入技术攻关,切实承担“挂帅”任务,榜单和“帅才”之间呈现出地域匹配多样性不足、主体匹配类型多样、技术匹配性较强的特征[6-8]。国内关键核心技术攻关“揭榜挂帅”实践主要呈现出聚焦产业创新重大战略任务、引领构建产业与科技双向链接、促进基础前沿领域重大创新突破、面向社会民生领域重大需求、强化发挥科技“帅才”引领作用5种类型[9],突出存在揭榜项目政府定制与公开征集权衡、方案比拼与成果比拼平衡、“一对一”与“多对一”权衡等关键症结,“揭榜挂帅”还未形成相对稳定的制度体系[5]。

现有研究从理论层面揭示了关键核心技术攻关“揭榜挂帅”的内涵和机制,但仍缺乏“揭榜挂帅”具体政策工具等实践层面的微观考察。具体而言,自2016年以来,各级政府开展的“揭榜挂帅”探索实践采用了哪些政策工具?政策工具是否具备清晰的目的性和必要的有效性等?对于这些问题的探讨,将有助于深入认识推行关键核心技术攻关“揭榜挂帅”的政策工具体系,进而为“揭榜挂帅”制度设计和优化提供有力支撑。

基于此,采用政策文本分析法,检索和梳理2016年以来中央和各地方省市发布的178份“揭榜挂帅”政策制度文件,借鉴Rothwell 和 Zegveld[10]的政策工具分类方法建立二维分析框架,并进行文本信息抽取和工具内容编码,以此来客观探究“揭榜挂帅”政策工具的使用情况,深入认识关键核心技术攻关“揭榜挂帅”探索实践中的主要问题和发展方向,并为“揭榜挂帅”制度设计的优化和调整提供政策建议。

1 理论基础

1.1 政策工具理论

从20世纪80年代开始,政府政策制定和执行问题日益复杂,随着新公共管理运动的兴起,政策工具理论受到学界高度青睐[11]。政策工具是达到具体政策目标的手段、方法和措施,是公共政策研究的重要路径之一,反映了决策者的公共政策价值和理念[12],同时也是政府调节政府行为并把公共管理目标转换为具体行动的途径和机制[13-14]。换言之,基于政策工具视角建立政策分析框架,能够评测已有的政策体系,为未来的政策调整及优化提供有效方法和途径[15]。

关于政策工具的类型,不同的学者根据不同的研究维度进行了探讨与研究[16-17]。Mcdonnel和Elmore[18]根据政府干预强度大小,将政策工具分为强制性、混合型和资源性3类;Howlett和Ramesh[19]则将政策工具分为信息性、经济性、权威性和志愿性;Rothewell和Zegveld[10]综合考虑了政策干预手段和干预程度,将政策工具分为供给型、环境型与需求型。

政策通过政策工具影响作用对象,在外在环境条件下达到一定作用效果。由此可见,政策发挥作用离不开政策工具及其发挥作用的特定环境。技术创新本就具有复杂性、动态性、系统性等特征,创新活动是不同创新主体及其嵌入环境相互作用、生产知识、促进知识流动和应用的过程,涉及不同创新主体和发展阶段[20]。政策工具可以彰显政策发挥作用的方式,但无法揭示“揭榜挂帅”政策在不同阶段的运行特征。因此,进一步引入时间维度-政策发展阶段,分析政策工具在时间上的分布规律。

1.2 时间维度理论

在政策工具维度的基础上,依据政策颁布的时间或政策客体所处阶段对政策文本进行纵向划分,从而更清晰地展示“揭榜挂帅”制度政策在不同发展阶段的变化情况。学者们在研究政策演变时通过不同视角对政策发展阶段进行划分。宋清和刘义进[21]将中国孵化器政策发展划分为3个阶段:初创阶段(1987-1993年)、发展阶段(1999-2005年)和持续发展阶段(2006年至今);陈光等[20]从生命周期维度对创新政策展开研究,将企业生命周期划分为萌芽期、成长期和成熟期,探究政府在企业处于不同生命周期时的政策工具使用偏好;于贵芳等[22]引入医药健康产业价值链维度,揭示政策推动产业发展时政策工具所作用的不同价值环节。参考文献[5]关键事件节点进行阶段划分,将“揭榜挂帅”的探索和发展分为3个阶段:萌芽起步阶段(2016-2017年)、探索发展阶段(2018-2020年)和全国推广阶段(2021年至今)。

2 “揭榜挂帅”政策文本获取与类型化分析

2.1 “揭榜挂帅”政策文本选取与来源

以我国中央和各省市政府发布的“揭榜挂帅”政策文本为研究对象。通过在政府门户网站、北大法宝、中国法律资源库等网站上检索关键词“揭榜”“赛马”或“科技悬赏”来获取政策文本,同时从百度、谷歌等搜索引擎查找缺失的政策文件全文。为确保数据的有效性,根据以下原则筛选政策文本:①考虑到“揭榜挂帅”是在2016年首次提出后进入政策探索和实施阶段,将政策发布时间限定在这一时间之后;②为避免政策文本实质内容的重复,将转发的政策文本剔除,只搜集原发文单位的政策文本;③政策内容要与“揭榜挂帅”直接相关,对于只有部分提到“揭榜挂帅”的文件不予搜集;④对于只有政策文件名称,而无法获取全文内容的政策不予搜集。政策文本搜集截止日期为2022年6月25日,通过筛选后最终梳理出178份“揭榜挂帅”政策文本。部分政策文本见表1。

表1 “揭榜挂帅”政策文本

2.2 类型化分析

从文本形式、政策主体、实施流程、悬赏领域4个维度对遴选出的178份政策文本进行类型化分析。

1)文本形式。“揭榜挂帅”政策文本主要包括“通知”“公告”“公示”3种类型(表2)。其中“通知”类政策文本占据主导地位,占到总数的86.52%,这类政策文本具有一定的指导性和规范性, 内容层面既包含项目征集、榜单发布、资金拨付等“揭榜挂帅”流程中的某一环,也包含实施方案、管理细则、工作指引等“揭榜挂帅”具体流程,因此该形式的政策文本数量最多。“公告”和“公示”类政策文本多是各省份开展“揭榜挂帅”具体情况的公布,如需求征集的公告、拟立项项目的公示、项目张榜的公告等。目前,“揭榜挂帅”政策文本形式较为单一,缺乏“规范”“法律”等政策效力较强的政策文本对“揭榜挂帅”制度体系进行规范和细化。

表2 “揭榜挂帅”政策文本形式统计

2)政策主体。从政策主体的角度观察,主要有3类形式的政策主体(表3)。①中央各部委,包括科学技术部、工业和信息化部、国家卫生健康委员会等;②地方政府及相关部门,如广东省科学技术厅、上海市科学技术委员会等;③行业协会,如中国互联网协会等。从主体数量上来看,地方政府及相关部门颁布的“揭榜挂帅”政策最多,总共162项;其次是中央各部委,总共发布14项;行业层面颁布的“揭榜挂帅”政策最少,仅为2项。表明“揭榜挂帅”提出以后,各部门和各级政府均在积极开展“揭榜挂帅”探索。从政策发布年份来看,2016-2020年各政策主体发布政策较少,2020-2022年政策发布数量进入井喷期,各政策主体政策发布数量均大幅增长,这与我国“揭榜挂帅”政策发展阶段相一致。

表3 2016-2022年“揭榜挂帅”政策主体统计

3)实施流程。从“揭榜挂帅”探索实践来看,各地实施关键核心技术攻关“揭榜挂帅”基本都采取了“定榜-张榜-揭榜-跟榜”的相似流程。首先,面向重点企业和科研单位等技术需求方开展需求征集,结合产业规划和现实急需等实际并经专家评审后完成定榜,即制作悬赏榜单。其次,通过会议宣传、官网发布、媒体传播等多渠道张榜,广泛吸引各类主体和联合体参与。再次,政府组织技术需求方、评审专家等对揭榜方及其方案展开论证并择优选择支持,对此部分地方也在探索“揭榜挂帅”平行竞争模式,即为每个张榜项目筛定两三个入围团队平行展开研发攻关,并约定每个团队获得约10%的较低比例启动奖金,而获胜者赢得项目剩余资金。最后,项目揭榜后即转入事后跟踪管理阶段,主要包含资金拨付、信用管理、阶段评估、成果认定及验收等。值得注意的是,为鼓励揭榜单位勇于创新,多数地方都创新性地设计了“揭榜挂帅”容错机制,如浙江省金华市试点推出“揭榜险”,因不可抗力导致“揭榜挂帅”项目失败的,由保险公司按照项目投入分别给予发榜人和揭榜人补偿,政府给予投保费用50%的支持。

4)悬赏领域。“揭榜挂帅”样本文件中,共计张榜项目516项,基本覆盖了电子信息、生物与新医药、航空航天、新材料、高技术服务、新能源与节能、资源与环境、先进制造与自动化等国家重点支持的高新技术领域。进一步,运用Nvivo10进行项目关键词检索和统计得到词语云图。词语云图中字号大小代表该词在政策文本中出现频数,即字号越大,表明该关键词在张榜项目中出现次数越多。图1显示,人工智能、制造、装备、医疗、芯片、信息化、医药、生物、机器人、传感器、能源、高新技术等词汇出现频次较高,说明“揭榜挂帅”张榜项目主要聚焦新一代信息技术、智能制造、集成电路、生物医药、现代种业、绿色低碳等领域的关键核心技术,这与当前我国致力于突破芯片、软件、材料、装备等领域“卡脖子”困境基本吻合。

图1 “揭榜挂帅”张榜项目词语云图

3 “揭榜挂帅”政策文本X-Y二维分析框架

结合Rothwell和Zegveld[10]的思想,将政策工具分为供给型政策工具、环境型政策工具与需求型政策工具,该方式综合考虑了政策干预手段和干预程度[22],且对二级政策工具的划分比较契合“揭榜挂帅”政策文件,可以更好阐述政策工具与“揭榜挂帅”政策的作用关系,因此采用这种政策工具维度划分方法。

3.1 X维度:基本政策工具分类

借鉴Rothewell和Zegveld[10]经典分类法,将政策工具作为X研究维度,将其分为供给型、环境型和需求型3大类,借鉴现有政策工具分类[19,23-24]并结合“揭榜挂帅”政策的主体引导、问题导向、门槛低设、事后奖励等特征进行子类工具划分,如图2所示。

图2 “揭榜挂帅”政策工具划分

供给型政策工具主要包含资金支持、平台支持、项目配套和人才激励等,通过提供资金、人才、平台、项目等要素推动“揭榜挂帅”顺利实施;环境型政策工具一般是指政府采取目标规划、明确参与各方权利义务、强化创新成果知识保护等措施,保障“揭榜挂帅”制度有序推进,主要包含目标规划、权责界定、知识产权保护、项目监管和公共服务;需求型政策工具则是政府通过需求征集、推广合作等方式吸引社会各界力量参与“揭榜挂帅”,依靠市场需求拉动“揭榜挂帅”广泛开展,主要包含社会参与、竞赛交流、试点示范和宣传引导。表4展示了“揭榜挂帅”制度政策中政策工具的分类及含义。

表4 基本政策工具的分类及含义

3.2 Y维度:“揭榜挂帅”制度政策发展阶段

为从纵向维度剖析政策工具使用情况,探究我国“揭榜挂帅”政策的发展历程,选择“揭榜挂帅”政策发展阶段作为Y分析维度。借鉴文献[5]根据关键事件节点进行阶段划分,将“揭榜挂帅”政策的探索和发展分为萌芽起步、探索发展和全国推广3个阶段,如图3所示。

图3 2016-2022年“揭榜挂帅”政策发展阶段划分

2016年提出关键核心技术攻关“揭榜挂帅”,开启了“揭榜挂帅”萌芽起步。2018-2020年,工信部、科技部等部门及贵州、湖北、广东等省份立足需求导向、聚焦“卡脖子”技术问题陆续开展“揭榜挂帅”探索尝试。2021年,国家“十四五”规划正式提出实行“揭榜挂帅”“赛马”等制度,国务院第八次大督查对贵州省实施“揭榜挂帅”构建开放式创新体系的典型经验做法给予通报表扬,“揭榜挂帅”逐步在全国推广。这与样本期内“揭榜挂帅”政策文本数量走势相一致。

基于“揭榜挂帅”政策阶段划分和政策工具分类,对“揭榜挂帅”文件按照“政策文本编号-具体政策工具”进行编码,然后根据构建的X-Y二维框架(图4)进行分类并形成基于政策工具的“揭榜挂帅”政策文本内容分析单元编码表,以此对“揭榜挂帅”政策工具开展分析。

图4 “揭榜挂帅”政策文本二维分析框架

4 “揭榜挂帅”政策工具统计分析

4.1 X维度分析

“揭榜挂帅”政策工具分类统计结果见表5。整体来看,“揭榜挂帅”政策文本综合运用了供给型、环境型和需求型3类政策工具,总计824条。其中,应用最多的是环境型政策工具,占53.64%;其次是需求型政策工具,占29.13%;供给型政策工具应用较少,仅占17.23%。以上结果一方面与“揭榜挂帅”探索和发展进程中的“建章立制”相吻合,另一方面也说明在推进关键核心技术攻关“揭榜挂帅”中政府更多是依靠和调度社会科技资源,而非采取行政方式等直接干预攻关项目和承担单位。

表5 “揭榜挂帅”政策工具分类统计

在环境型政策工具中,目标规划政策工具使用最多,占比达44.80%,其他依次为项目监管占比21.95%、公共服务占比14.25%、权责界定占比11.99%、知识产权保护占比7.01%[图5(b)]。目标规划政策工具使用最多表明政府部门重视“揭榜挂帅”引领作用,通过引导揭榜制项目聚焦的重点产业和领域以推动关键核心技术集中攻关和突破“卡脖子”问题。但权责界定和知识产权保护政策工具占比较低,难以有效消除各方深层次创新交流和科研合作疑虑。

图5 “揭榜挂帅”各类政策工具统计结果

在需求型政策工具中,社会参与最多,占比71.25%,宣传引导次之,占比13.75%,试点示范和竞赛交流仅分别占比7.92%和7.08%[图5(c)]。政府通过需求征集和张榜悬赏以广泛调动社会资源,但吸引效力仍有待评估。相比较,竞赛交流在参与主体科研能力、成果孵化程度等方面可能更具优势,因此,如何为悬赏项目匹配更优质、更具可行性的揭榜主体,以促进“揭榜挂帅”实施的成功率也是需要重点考虑的问题。

供给型政策工具使用偏少。其中资金支持有82条,在供给型政策工具中占比最高,达到57.75%,政府主要通过事前资助与事后补助结合的方式保障揭榜方的研发投入。项目配套和平台支持分别占比28.17%和11.97%,人才激励占比最少,仅占2.11%[图5(a)]。鉴于人才政策具有区别于其他政策工具的独特优势[25-26],如何丰富人才政策工具以实现变引才为引智,进而打破人才流动壁垒并更加灵活地将全球智慧为“我”所用,直接关系到“揭榜挂帅”能否取得预期政策效果。

4.2 Y维度分析

“揭榜挂帅”制度政策发展阶段维度分析结果见表6。我国科技项目“揭榜挂帅”制度政策整体上政策工具使用频次呈递增趋势。“揭榜挂帅”起步萌芽阶段的政策工具有28条,占比3.40%;探索发展阶段的政策工具有390条,占比47.33%;全国推广阶段的政策工具有406条,占比49.27%。起步萌芽阶段提出了“揭榜挂帅”概念,更多着力点在关键核心技术项目的征集和张榜;探索发展阶段从工信部发布的指引到地方立足实际所制定的实施方案,政策工具逐步增多并且覆盖“定榜-张榜-揭榜-跟榜”全流程;全国推广阶段“揭榜挂帅”均纳入了各地政府工作重点,从顶层设计走向政策落实。“揭榜挂帅”政策工具发展阶段分类统计见表6。

表6 “揭榜挂帅”政策工具发展阶段分类统计

4.3 X-Y维度综合分析

从“揭榜挂帅”政策工具分类及其发展阶段结合来看(表7),各类政策工具增长幅度及使用情况差别较大,在探索发展阶段和全国推广阶段尤为明显。萌芽起步阶段以环境型政策工具为主,对竞赛交流、社会参与运用较多。萌芽起步阶段的特点是政府还未正式出台“揭榜挂帅”政策,各省份依托于科技部开展中国创新挑战赛的通知,开展对应赛区的中国创新挑战赛项目征集及参赛申报。探索发展阶段以环境型和需求型政策工具为主,从这一阶段开始,政策工具使用数量增幅较大,政府大量运用社会参与、目标规划等子工具,说明政府试图通过构建长期目标和拉动需求推动“揭榜挂帅”制度开展实施。在这一阶段,从国务院工信部发布揭榜任务以来,更多省市开始尝试“揭榜挂帅”制度,且呈现逐渐铺开的趋势。

表7 “揭榜挂帅”政策工具二维分析结果

全国推广阶段仍然以环境型和需求型政策工具为主,除了大量运用社会参与和目标规划等子工具,还增加了对项目监管、权责界定等子工具的运用,越发重视“揭榜挂帅”制度体系的规范和完善。3大类别政策工具在这3个阶段总体上呈稳步增长的趋势,得益于党和政府对于关键核心技术攻关实施“揭榜挂帅”的领导和各地的探索实践,反映了在加快推动高水平科技自立自强的背景下,实施“揭榜挂帅”以开展技术攻关和突破“卡脖子”问题的现实必要性和紧迫性。

5 结论和建议

采用政策文本分析法并构建X-Y二维框架,从政策工具视角剖析关键核心技术攻关“揭榜挂帅”的政策演进,量化分析2016年以来各级政府发布的178份“揭榜挂帅”政策文件内容,揭示实施“揭榜挂帅”政策工具体系。主要得到以下研究结论:①“揭榜挂帅”政策的探索和发展大致经历了萌芽起步、探索发展和全国推广3个阶段,形成“定榜-张榜-揭榜-跟榜”运行流程,项目指向与当前我国致力于突破的“卡脖子”领域基本吻合;②“揭榜挂帅”政策工具体系逐步健全,但内部结构仍有待优化。相比于环境型政策工具,需求型和供给型政策工具使用较少,影响高质量匹配技术攻关项目供需双方和“揭榜挂帅”实施成功率。

为了更好地实施“揭榜挂帅”并取得预期效果,提出以下建议。

1)促进“揭榜挂帅”主体深度融合。现行“揭榜挂帅”政策工具基本实现了技术需求方和供给方的多方链接,但因政策工具内部结构不尽合理导致供需双方匹配度不高、合作不深等问题。对此,一是明确知识产权归属和各方主体权责义务;二是鼓励多主体联合组织以推动校企研多方联动和优势互补;三是采取“赛马制”等形式推进多技术路线并行实现有序竞争;四是科学设计揭榜失败的追责机制和尽职免责机制,以此优化“揭榜挂帅”政策工具内部结构和完善“揭榜挂帅”契约,促进“揭榜挂帅”多方主体深度融合,激发创新创造的活力。

2)强化“揭榜挂帅”人才激励。人才是创新第一资源,“揭榜挂帅”旨在让对的人干对的事、对的事找对的人,归根结底是靠人才。同时,“揭榜挂帅”亦能发挥柔性引才功能,实现人才集聚。为此,一是允许财政科研经费跨区域流动,通过“包干制”等形式赋予“挂帅者”更多科研自主权,着力构建财政-科技-人才融通机制;二是整理创新资源助力“揭榜挂帅”人才高效搭建创新合作网络;三是建立长效、系统、兼容的评价机制,努力为人才“赋权”“松绑”;四是建立产学研信息共享平台,引导和支持青年人才勇于挑大梁。

3)防范“揭榜挂帅”盲目扩大风险。当前,“揭榜挂帅”处于全国推广阶段,一些地方、机构和部门出现了追时髦、蹭热度,泛化推进“揭榜挂帅”的苗头。“揭榜挂帅”有助于关键核心技术短期应急攻关,而一些长期性、战略性、系统性的科研项目则需要长期积累、久久为功,如自由探索类基础研究、颠覆性技术创新不适合“揭榜挂帅”。因此,要正确看待和处理科学技术长远和短期的关系,明确“揭榜挂帅”范围边界,根据领域特点分类推进,统筹项目资源分级张榜,防止“揭榜挂帅”盲目扩大和低效滥用。