广东省水利基础设施投融资体制机制改革研究

许家瑜 方 敏

内容提要：水利基础设施作为社会性基础设施的一类，是经济社会发展的重要物质基础，完善其投融资体制机制具有重要的理论和实践价值。从理论上看，与市场上竞争性项目的投融资相比，水利基础设施投融资存在利益与责任不对称、项目与资金难匹配、风险与收益不平衡，以及存量与流量难转换等四大难题。本文立足地方水利事业发展实践，就制约广东省水利基础设施建设投融资体制机制的问题及原因进行深入分析，并针对推动地方水利投融资体制机制改革提出五方面政策建议。

一、引 言

水利基础设施是经济社会发展的重要物质基础。近年来，受新冠疫情冲击等因素影响，我国水利投资增速持续下滑，不利于地方与全国经济平稳增长。水利基础设施的属性和特点决定了其天然对追求盈利的社会资本和民间资本缺乏吸引力，但在财政收支矛盾较为突出的情况下，政府水利投资力度受限。从实践看，现有水利基础设施投融资理念和方法基本上是模仿市场领域的投融资模式，通过将政府水利基础设施项目打造成营利性项目或通过某种方式的收益补偿来吸引社会和民间资本，但均未能从根本上解决水利基础设施项目对社会和民间资本吸引力不足的问题。

水利投融资体制机制，界定和规范着水利基础设施投融资中的主体、决策、资金筹措及运作方式，以及收益分配和监督等重大问题，形成了目前的水利基础设施投融资模式，但也存在一些需要解决的问题。因此，要解决水利基础设施项目投融资问题，促进水利基础设施更好服务经济社会高质量发展，就需要进一步推动水利投融资体制机制的改革创新，打通制约水利基础设施投融资体制机制的瓶颈，缩小供需之间的缺口。如何在认识水利基础设施投融资本质基础上，把握水利投融资的规律，通过借鉴市场领域投融资体制机制，深化水利投融资体制机制改革，联通公益性投资和收益性投资形成合力，共同推动水利事业高质量发展，兼具理论和实践价值。

二、广东省深化水利投融资体制机制改革实践及成效

进入新时代以来，广东省紧紧围绕经济社会发展对水利设施的需求，在水利建设和水利投融资改革上持续深化，推动水利事业发展取得明显成效。

（一）持续深化水利投融资改革，体制机制逐步健全

广东省各级水利部门坚持把健全水利稳定增长投入机制作为水利工作的重中之重，着力完善政策、创新机制、拓宽渠道，取得了显著成效。

1.完善财政投入机制，逐步强化投入力度

一是深化水利领域财政投入体制机制改革，健全水利建设的政府稳定投入增长机制。广东省水利部门加强顶层设计，健全水利基础设施政府投入体制，并且逐步加大政府投入力度。“十三五”期间，广东省争取中央资金200 亿元，较“十二五”增加58 亿元、增长率41%，有力地支持了全省重大水利工程项目建设。二是全面落实土地出让收入用于农田水利建设的投入机制。根据财政部、水利部有关要求，广东省落实土地出让收入提取10%用于农田水利建设的投入机制，统筹资金重点投向欠发达地区重点水利基础设施建设。三是完善地方政府发行水利基础设施专项债券投入机制。2021 年广东省水利项目使用地方政府专项债的规模已达到163 亿元。

2.创新水利基础设施投入模式，提升社会资本参与水利事业的积极性

一是推广PPP 模式。例如，韩江高陂水利枢纽工程成功引入社会资本19.6 亿元参与工程建设运营。二是探索“EPC+O”模式。将项目的设计、采购、施工与运营统一打包给专业化技术团队，由其负责提供项目建设资金，以及后续约定期限的运营管理，政府按约定分期支付工程款，到期后收回项目运营权。例如，江门市碧道建设等项目采用这种模式，吸引社会资本投入29.2 亿元。三是推广EOD 模式，即以生态环境为导向的流域治理开发模式。例如，东莞市以EOD 模式进行水环境综合整治，项目投资额达13.7 亿元。

3.创新利用存量水利资产，加快水利等民生事业建设

一是引入REITs 模式。例如，北京首创生态环保集团股份有限公司与深圳市水务局签订协议，该公司为富国首创水务REITs 项目的原始权益人。二是实施TOT 模式。例如，肇庆市各县（市、区）水利部门牵头，盘活本地重点水库、水电站、乡镇水厂等水利资产，从社会资本方获得73 亿元的资金。

（二）水利投融资体制机制改革深入推进有力支撑广东水利事业高质量发展

水利基础设施投入不足是制约其发展的重要因素。广东省水利基础设施投融资体制机制改革的持续推进为重大水利基础设施建设提供了有力的资金支撑，推动了水利事业高质量发展。一是水旱灾害风险防控能力明显提升。在水利投融资支持下，广东省全力推进国务院确定的重大水利工程建设，累计完成治理河长超1 万公里。广东全省洪涝（干旱）年均灾害损失率从0.43%下降到0.15%，人民群众的安全感显著增强。二是河湖生态环境状况持续改善。得益于投融资支持，广东加强河湖水系连通及水生态修复，重污染流域水质大幅改善，地级以上市城市建成区黑臭水体基本消除，国家重要江河湖泊水功能区水质达标率由72.3%提高至88.5%。三是农村水利基础得到有效夯实。在水利投融资支持下，广东大力推进村村通自来水工程和全域自然村集中供水工作，农村自来水普及率达到92.5%，基本形成覆盖全省农村的供水安全保障体系。建立健全覆盖主要流域和省、市、县三级行政区域的取用水总量控制指标体系，万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量五年降幅分别达到34%、45%，水资源管理“三条红线”①2011 年中央一号文件《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》明确提出，实行最严格的水资源管理制度，建立用水总量控制、用水效率控制和水功能区限制纳污三项制度，相应地划定用水总量、用水效率和水功能区限制纳污“三条红线”。全部超额完成国家下达的“十三五”期末控制目标。

三、广东省水利基础设施投融资存在问题及原因分析

广东省水利投融资工作取得较好成效，但与新时期广东水利事业可持续发展要求相比，水利基础设施投融资体制机制还存在不相适应的地方，需继续改革完善。

（一）存在的问题

1.财政投入增长乏力

从水利基础设施投资来源看，主要依靠财政、银行融资、社会资本投资，其他融资渠道资金来源所占比重极小。据统计，“十三五”期间广东省水利投资中财政投入占88%，对政府投资的依赖性非常高。未来一段时期，受经济下行等不利因素影响，财政收入增速下降，财政收支紧平衡态势持续，财政支持水利基础设施的投资增长难度非常大，进一步扩大水利投资规模面临较大压力。

2.水利基础设施项目对社会资本的吸引力比较弱

水利基础设施工程多为公益性项目，本身并不直接产生经济收益，且对于项目间接产生的社会效益或生态效益尚未建立相应的社会效益反哺和生态效益补偿机制，同时也难以量化。虽然部分水资源配置工程、农村供水工程、综合性枢纽中的水电站项目有一定经济收益，但供水价格未能按市场机制制定，收益难以覆盖成本，社会资本投入难以获得理想的回报。

3.水利投资的良性循环机制亟待健全

从现实情况看，经过多年投资和建设，广东省存量水利资产资源丰富，但对于水利资产的潜在经济价值没有充分挖掘，只注重其作为水利设施的自然功能的发挥，对发掘其商业或金融价值的意识和能力不够强，难以发挥水利资产资源的经济效益，不利于获得社会资本青睐，提升社会资本投资信心，更无法形成通过存量资产盘活释放资金用于扩大水利事业投资的良性循环。

4.创新投融资工具应用受限

REITs、产业投资基金等均需要以项目盈利为依托，而依靠政府补贴的水务管网、水环境综合治理、固废处理等项目因无法穿透到使用者付费，无法作为有效基础资产获得REITs 审批，因此REITs等创新工具还无法成为水利基础设施投融资的有效工具。

5.现有水利投融资主体可持续发展能力不强

各地成立的水利投资主体，本应通过参与具有一定收益项目的建设和运营，以项目收益进行新的融资建设，使自身实现可持续发展。目前，广东省水利基础设施投资主体以市（县）属国有企业为主，承担了部分政府公共基础设施建设的职能，并承担了部分公益性水利基础设施项目的建设和维护职能，造成水利投资主体负债率较高，难以实现可持续发展。

（二）原因分析

1.水利基础设施的功能特点与预算分配方式不契合

从功能看，水利基础设施属于公共产品，其产生的收益是宏观的、整体的和长远的，其受益对象是一定范围内的群体而非个体，因此无法通过由受益个体缴费形成经济性收益，从责任与利益相统一角度来讲，其投资供给主渠道应该为公共财政，政府不仅要在建设阶段提供大量投资支持，在运营阶段还需提供持续的财政补贴。从特点看，与市场竞争性项目相比，水利基础设施项目建设周期长，且必须整体完成建设后才能发挥出预定效用，因此，初期需要大量的投资，而且连续多年建设和建成后的维护还要进行持续投入，但从预算分配方式看，当前以一个年度为预算周期的部门预算，主要模式还是基数加增长，而且部门年度预算须在一个年度内全部用完。因此，政府支持水利事业发展的预算分配方式和支出规模与水利基础设施的投资需求难以契合。在当前财政收入增速放缓的背景下，财政投入作为主渠道的投资供给难以满足水利基础设施投资需求。

2.水利基础设施项目营利性弱却风险大

水利基础设施项目收益包含经济、社会及环境等多方面，难以计量。无论是社会资本还是金融资本，目的都是为了获取经济收益，即预期能够获得的投资回报与其承担的风险相匹配，投资收益率大于预期回报率等。而水利基础设施由于其公共性，由社会公众共同受益，难以划分具体受益人以及计量受益程度，难以向明确的受益人收费，无法实行市场化运作，项目投资收益性较弱。同时，由于项目建设投资金额大、建设期与投资回报期长、回报率低，市场性资本和金融产品难以和水利投资项目特点相匹配，因此，对社会资本和金融资本的投资吸引力不强，如果没有其他收益加持和风险补偿，很难建立起有效的市场化融资机制。

3.体制机制制约水利基础设施投融资渠道多元化

一是水利领域事权与支出责任匹配度不高。很多大型水利基础设施建设跨行政区域和多层次政府，但水利领域事权和支出责任划分不明确，未能科学确定各地各级政府财政投入的边界和方式，导致支出责任不清晰，等、靠、要思想还普遍存在。二是相关财政体制机制亟待完善。公共财政是水利基础设施投资主渠道，但当前的预算分配方式和支出规模与水利基础设施的投资需求尚不契合。由于财政投融资制度还未形成成熟的运作模式，政策性投融资资金主要依靠财政预算资金转化，融资渠道和主体较为单一。同时，中期财政规划尚需完善，水利基础设施巨大的投资需要在多个年度进行持续投入，因而进一步制约了财政主渠道的供给。三是水利基础设施项目审核机制尚不完善。由于各地科学绩效考核制度未能建立，导致资金使用效率不高，一定程度上加剧了水利投融资供需之间的矛盾。四是水利基础设施回报机制有待完善，难以对水利事业发展形成自我支持。各地虽然积累起了规模庞大的水利资产，但存量资产资源的价值挖掘严重不足，难以产生现金流。目前只有少数准公共产品性质的水利基础设施能够对应到具体的使用者形成收费，大部分不具有回报机制。如何通过创新水利基础设施回报机制来增加收益是一个现实问题。

四、深化水利基础设施投融资体制机制改革的对策建议

为水利事业高质量发展提供有力保障，须在坚持水利基础设施项目公益性基础上，全面深化水利投融资体制机制改革。

一是建立稳定可持续的财政投入体制和项目投融资机制，夯实公益性水利设施建设的主渠道保障能力。加强水利部门与财政部门的沟通协调，明确省市县三级财政对公益性水利基础设施项目投资的责任划分，上级支持资金向重大工程项目和财力薄弱地区倾斜。建立健全中期财政预算机制，通过财政资源的跨年度预算，与水利基础设施项目的投资规模和投资期形成对接，平滑年度间财政投入资金，减少当年财政支持水利事业发展的支出压力，建立稳定可持续的财政投入增长机制，稳定水利资金投入在财政总盘子中的份额。积极盘活政府水利资源资产存量底数，盘活收益纳入预算统筹管理后，以项目资本金、企业资本金等方式，支持水利领域重大项目建设。加强财政水利资金投入的绩效管理与绩效评价，用更少的钱办更多的事，缓解资金供求矛盾。

二是根据水力基础设施项目类型建立合理的投资回报机制，吸引社会资本投入。完善使用者付费机制或者由政府补偿等投资回报机制。打破单纯以水利基础设施项目进行融资的模式，将正外部性纳入项目中。打破当前的项目立项、审批方式，从市场化融资视角进行项目的经济评价，增强政府投资引导带动的融资方案的可行性。对具有城乡供水、水力发电、水上养殖、旅游观光等经营功能的重大水利基础设施项目，通过创新合作模式吸引社会资本参与。对公益性较强、经营效益较差的河湖堤防整治等水利基础设施项目，通过配置物业、广告等经营性资源或与经营性较强的水电站、自来水厂、旅游项目等打捆，支持社会资本获得合理回报。推行使用者付费的水价形成机制，积极发挥市场形成价格作用，探索水利工程供水价格按成本加合理利润的原则定价，在合理周期内进行动态调整，增强水利工程的市场吸引力和自身融资能力。

三是挖掘水利基础设施存量资产价值，有效释放资产价值流量。应加强信息化数字化建设，以水利管理数字化为基础，准确评估水资源的经济价值，推进水权制度改革和水定价机制改革，健全水利工程价格形成机制，深入推进农业水价综合改革，最大化利用水资源的经济价值。大力挖掘水利基础设施项目本身产生的经营收入，通过权益出让、资产证券化、REITs 等方式转化为资金流支持水利基础设施项目投资。探索挖掘水利基础设施项目附带的生态、旅游、商业、发电等附加价值，统筹涉水项目开发收益与水利工程建设投融资。对于不影响水利功能的商业项目，适当放宽经营管制。对公益性较强、没有直接收益的水利工程建设项目，可通过与经营性较强的项目进行组合开发，形成资产组合。

四是构建组合式投融资模式，提升水利投融资整体效应。探索构建“财政+社会资本+金融资本+国有企业”的投融资组合模式，以财政资金和政策的基础性支撑为纽带，将财政资金直投转变为股权引投，引导和撬动社会资本、金融资本跟投水利基础设施项目。以水利资产资源产权收益为基础，选取水利工程建设的关键节点，因地制宜探索运用BT、BOT、TOT 等多种模式，引入社会资本、金融资本全面参与。完善考核激励机制，加强社会公益性贡献考核，对承担省级重大水利基础设施项目出资任务的省属国有企业，出资资金和项目盈利情况单列考核，激励有条件的省属国有企业进行市场化融资用于重大水利基础设施项目建设。