超越“形式游戏”：理解城市复杂性问题的规划路径

书籍作者

Jean-Claude Bolay

出版社： Springer

出版时间： 2020年

“全球南方”指代分布在北半球南部和南半球（包括亚洲、非洲、拉丁美洲、大洋洲及其他地区在内）的130多个发展中国家[1]。其并非一个国际组织或政治集团，也没有明确的成员构成，而是一个包含多元的文化形态、经济水平、价值观念和利益诉求的相似集体[2]。一直以来，西方主导下不公平的国际政治经济秩序未充分考虑到“全球南方”城市的历史地位与现实诉求，导致城市发展中的诸多问题。在这一现实背景下，近年来的城市研究领域基于去殖民主义、反帝反霸权、第三世界团结和全球化语境，出现了“全球南方”的研究转向，对“全球南方”城市的经济发展、社会治理、生态环境与文化保护等问题进行了针对性探索[3-4]。

瑞士洛桑联邦理工学院（EPFL）名誉教授 让-克洛德·博莱（Jean-Claude Bolay），在2020年出版了《消除贫困的城市规划——怎样改善全球南方城市》（Urban Planning Against Poverty： How to Think and Do Better Cities in the Global South）一书，正是在这样的研究背景下，对全球南方城市中的社会形态进行了深度思考与论证。作为洛桑联邦理工学院合作与发展中心（CODEV）和联合国教科文组织“技术促进发展”教席（UNESCO Chair in ICT4D）主任，博莱教授30多年来一直关注全球南方城市的变化，并在拉丁美洲、亚洲和西非地区开展了大量的学术研究与实践工作。他重点关注这些城市的规划与地方经济振兴、社会参与、社区隔离与贫民窟治理、城市卫生与人居环境改善等问题，以促进南方城市可持续发展为实践导向，提出一系列规划措施缓解了社会贫困带来的城市问题。

本书重新审视了当前的城市规划理论与实践方法在全球南方城市是否适用的问题。需要明确，城市规划本质上是作为一种技术工具和一种组织空间的空间方法，对于社会差异性关注不足，容易产生削足适履的误区[5]。这一点在规划设计方法和专业能力被移植到发展中国家和新兴国家时体现得更为显著。既有研究往往因忽视南方城市所面临的具体问题，导致规划实践“水土不服”，造成现实情况与目标愿景的背离。如何改良规划工具以对抗贫困和社会隔离等南方城市的普遍问题，促进更可持续、更有包容性的城市发展，是本书研究的出发点。

全书共有7章，第1章为整体介绍。在第2章，着重于论述南方国家的城市化现象及其带来的负面问题。作者认为在全球化时代，城市之间的竞争更多地体现在以城市为核心的区域竞争。无论是自愿融入还是被迫开放，全球南方已经进入这个相互联系、依存但不平等的经济体系。相关数据显示，在世界上600个最活跃的城市中，近70%位于南方国家，这些城市将为全球GDP的增长贡献30%。与此同时，当下90%的城市增长也发生在南方国家，特别是亚洲和非洲地区。但是，表象上的繁荣隐含了大量不稳定的社会因素，例如贫民窟所象征的社会隐患，以及自然资源与环境的恶化。尤其伴随着大规模贫困人口从农村转向城市地区，暴露了全球南方国家在社会分异、居住隔离等方面的普遍性问题。

首当其冲的是南方城市的环境，污染（毒废物、水污染和空气污染）始终伴随着城市化进程且愈演愈烈。在一般情况下，当局需对城市工业烟雾及废水处理、私人车辆管控、家庭废物回收、利用与去污系统进行大量投资以缓解环境污染问题。然而，控制成本远远超过了大多数南方城市政府的财政收支能力。既有的卫生保健系统无法迅速应对此类问题，导致社会底层人员的患病率大大提高，疾病传播的风险也显著增加。临时住房普遍存在环境卫生条件不合格的情况，因缺乏有效管控与污染监测，这些地区（多为贫民窟）面临的环境风险远远超过了其他社区[6]，成为作者笔下“所有建成环境中最威胁人类健康的环境之一”。

此外，南方城市的经济形态加剧了城市化进程中的社会问题。需要明确，南方国家城市经济与西方国家的区别主要体现为非正规部门在经济生产中普遍存在，以及国有部门在经济中的主导地位。这两点对南方国家的城市经济及其整体竞争力产生重大影响——生产力水平较低、工人的社会/物质保障较差、进入市场的机会更有限。此外，非正规部门对环境问题关心不够，因此城市污染问题将会更严重，非正规经济产生的收入也不贡献税收，从而限制了政府的金融投资[7-8]，影响政府有限的执政能力。

在第3章，本书关注了全球南方城市规划与管理的特殊性，尤其是南方城市在复制与当代环境不相适应的规划方法、技术与工具时所产生的社会问题。需要承认，无论是理论、概念还是方法实践上的城市规划范式，基本植根于西方世界，相关设计标准也都来源于欧洲和北美城市规划的经验。在此背景下，作者指出南方城市的人口和领土增长不可避免地导致了贫困及社会、经济和空间不平等[9]，然而在城市规划具体工作中经常出现的财政手段和人力资源配置问题，导致规划实践与理论思想在现实中极大程度地背离。其结果是以贫民窟为代表的社会空间问题，往往被城市决策者和规划者选择性忽略，既有的规划理论模型对此关注也不足。因此，需要根据南方国家城市的迫切需求和实际指标，以创新的方式重新思考如何解决发展中国家的城市问题。社会与空间的一体化发展（即住房保障、基础设施规划、社区服务、就业机会、收入、教育和健康问题）必须成为城市议程的优先事项。规划要适合南方城市在当下的需求，以及未来发展的能力[10]。

在第4—6章，本书介绍了西非与拉丁美洲的3个城市规划的案例，分别是布基纳法索（当今全球最贫穷的国家之一）的中部城市库杜古（Koudougou）、巴西东南部米纳斯吉拉斯州的蒙特斯·克拉罗斯（Montes Claros），以及阿根廷潘帕斯地区的努埃夫·德胡里奥（Nueve de Julio），以揭示南方城市规划的普遍问题。

第4章介绍了库杜古的规划进程与近况。库杜古是布基纳法索的第3大城市，拥有11.5万居民。该地城市规划建设与行政管理粗放、社会经济水平差、公共投资水平低，城市建设一度依赖于外部捐助。城市规划工作也由中央政府和外国捐助者联合发起，导致经济上和意识形态上都具有高度依赖性。当局在过去15年里，为库杜古制定了大量城市规划（包括地方发展规划和总体规划、卫生和家庭废物的战略计划等），提供了一种关于改善市政当局状况所需的投资想法，但因政府的财政能力和管理水平有限而未被执行。作者提出，许多非洲城市规划与库杜古类似——既不真正符合人民的要求，也不符合城市的人力、物质和财政基础，因此很少被真正应用。这种“注定失败”的规划模式缺乏任何可能的保证，也不具备规划的连续性和一致性。更重要的是，他们的行政部门缺乏专业技术人员和统筹协调能力，往往以“短平快”的节奏和“一刀切”的模式开展规划工作——立足于少数富裕公民的利益，来规划偌大的、问题多发的非洲城市，因此底层社会人员的边缘化不可避免。需要寻找适应当地发展水平的规划模式，并基于现实资源重新思考这些城市的未来发展路径和规划目标，以面对社会隔离、空间正义和城市公平等现实问题。

本书第5章主要介绍了克拉罗斯的城市规划背景与社会现状。与库杜古类似，巴西米纳斯吉拉斯州约40万居民组成的城市蒙特斯·克拉罗斯，是一个典型的中小城市。这类城市往往是农村地区和更广泛的城市网络之间的中介，即过度地带，在本书中被作者定义为“中间城市”。对于大量“中间城市”而言，主要问题是缺乏全面的财政和人力资源管控，以及如何在人口扩张的同时规避社会隔离。2015年和2016年，克拉罗斯地方当局在大学和专业团体的支持下更新了21世纪初的总体规划，将城市历史、社会和空间背景纳入城市规划编制实践，迈出了重要一步。

考虑到农村移民和新城市居民带来的增长，克拉罗斯在进行基础设施与资源配备时也进行相应的考量。这一规划案例让我们能够看到南方城市面临持续的人口增长和政治经济风险时，积极面对的过程。但是就目前而言，仍然暴露了大量全球南方城市规划中亟待解决的问题，主要有以下3方面：一是如何以适当的规划方法和规划工具，指导决策者塑造城市的未来图景，以匹配区域（蒙特斯·克拉罗斯和米纳斯吉拉斯州）的中长期发展目标；二是当前只考虑了密集的市中心规划问题，导致郊区与市区发展脱节、整合不佳；三是在诊断阶段到确定城市政策、战略和投资的优先事项等方面，如何通过参与性城市规划，对利益攸关的各方群体进行统筹考虑[11-12]。

本书的第6章主要对德胡里奥市的规划理性与特征进行介绍。与库杜古、克拉罗斯不同，阿根廷潘帕斯地区拥有5万居民的“中间城市”德胡里奥，在过去的几十年中解决了与农业出口和国际市场危机有关的社会空间分裂、排斥与隔离问题，被作者认为是一个“中间城市”规划的完美案例。德胡里奥与许多南方国家城市一样，近年来人口正在稳步增长，由于没有长远的规划愿景，政府在处理人口、居住、就业和设施提供时似乎无能为力，尽管他们意识到社会包容、改善公共服务和更有效的土地利用等问题的重要性——如何建构稳定开放的城市规划体系势在必行[13]。这一目标应该包括社会、经济和空间一体化，促使德胡里奥市能够更好地发挥其在商业、行政、教育等方面良好的“中间作用”。

在本书第7章，作者对南方城市规划历史与经验进行总结。尽管全球南方城市在建设历史、地理环境和文化底蕴上差异悬殊，但在本书中选择的3个案例研究有一个共同点，即它们都是“中间城市”。此外，这些城市都以各自的方式突出规划的局限性，展现了“中间城市”在整个区域和国家范围内的可持续发展价值，虽然它们很少被研究。

作者在本书中明确指出有效的城市规划对于南方城市的意义——不仅是一种定义空间的技术工作，更是一种将社会问题纳入空间关系的综合分析方法。基于这一语境，规划有助于向一个具有社会经济包容性和可持续性的城市迈进。当前，南方国家的城市面临巨大挑战，城市居民数量的快速增长导致了空间无休止的扩张、社会需求远远超过社会服务和基础设施供应水平，城市规划、建设与管理者的专业能力也有待提升。进一步而言，规划作为一种“工具”，掩盖了南方城市当前存在的“严酷现实”，甚至固化了社会贫困、居住分异等问题，导致过去的几十年间，部分南方城市的规划工作成为一种“形式游戏”。作者通过30年的职业经验和这本书中讨论的3项案例表明，理解城市复杂性需要通过涉及社会和技术科学的跨学科方法，以及研究人员、服务提供者和居民等多元主体的介入来实现。当前，大部分南方城市在建立可靠、有用的城市规划工具方面，仍然面临着巨大的困难。如何基于发展中国家的社会特点，摆脱西方城市规划的路径依赖，迈向在地性的城市规划，并通过包容性城市的理念来指导南方城市的健康可持续发展，仍有待探索。

总体而言，本书结合典型案例，对全球南方城市的复杂性特征进行系统归纳，对于发展中国家的城市社会问题研究有启发作用。此外，本书还为南方城市社会与空间的关联研究提供了独特视角，将成为全球视角下南方城市研究的经典。