理解韧性治理的一个整合性理论框架——基于制度、政策与组织维度的分析

容 志,宫紫星

(武汉大学 政治与公共管理学院,湖北 武汉 430000)

安全与发展是人类历史进程中的永恒主题。党的二十大报告对于新安全与发展格局的强调意味着安全已经成为当代以及未来社会发展的关键性议题。随着全球化的脆弱性日益凸显,各类风险与挑战的涌现对公共安全治理提出了更高的要求。近年来在应对诸多危机事件中,工业社会的治理范式已颇具疲态,韧性治理被视为后工业社会公共安全治理的路径选择。为此,有必要从当今公共安全治理的困境入手,将韧性的基本概念引入公共安全治理的话语体系中,系统探讨韧性治理的内涵外延,进而基于已有理论和实践经验,从制度、政策、组织三个维度全面审视韧性治理,探索一种适应风险社会持续发展的新范式。

1 文献回顾与问题提出

伴随着后工业化、城市化、数字化和全球化进程的加速,各类传统和新兴风险不断聚集涌现,全球“不确定性复合体”正在快速形成[1]。近二十年来,国内外学术界运用韧性理论分析和重构灾害治理体系的努力不断增多,韧性城市、韧性社区建设也催生了大量研究文献。在这股浪潮中,“韧性治理”逐渐成为一个重要的理论和实践话题,吸引了众多学者参与讨论。“韧性”理论起源于工程和规划领域,但“韧性治理”这一概念显然更注重对公共安全治理体系甚至国家治理层面的讨论。因此,在治理层面讨论韧性与在工程和规划层面讨论韧性,必然有着许多不同之处。工业时代的灾害治理形态能否应对日益复杂且不确定的未来环境?传统的以科层组织结构为主体的灾害治理体系如何能在面对新的不确定风险时保持敏捷和高效?如何在充斥着复杂风险的现代社会中构建更加稳定和可持续的公共安全治理体系?可以说,这些疑问是今天全球所有国家治理创新都无法逃避的现实课题。

当前,学术界关于韧性治理的研究主要概括为三个维度。第一,一般性地探讨常态情境下治理体系的韧性。在治理情境中,韧性的治理方式被视为简约治理和复杂治理的优化组合[2],治理体系通过自身的均衡式调整使治理方式与治理情境相适配,包括设置开放性、包容性的政策议程[3],建设具有生命力、适应力的制度体系[4]等。第二,从实践化、政策性的研究视角,重点探讨应急情境下韧性社区、韧性城市的实现路径。这一维度将治理的韧性视为在面对外界高度不确定性环境扰动下内生的稳定、恢复和适应能力[5]。建设韧性城市、韧性社区整体上以政府元治理为主导[6],同时多元主体在应对外部冲击中基于合作网络及合作伙伴关系[7]参与互动形成韧性的社会治理共同体[8]。第三,从理论性的研究视角,探讨风险社会复合性灾害下新的公共安全治理模式[9]的理论分析维度。主体视角下的韧性治理从政府、社会、公民和环境等角度切入,系统视角下的韧性治理从内容、网络、认知和功能等方面展开。

现有研究集中于风险情境特别是灾后情境下的韧性治理问题,研究内容及研究主题能够回应短期内风险冲击及公共安全治理的要求,这对于分析韧性治理的理论基础具有重要启发。但也有不足之处:第一,目前多是笼统研究公共安全韧性治理的形成或实现问题,缺乏针对治理中的制度文化、政策变迁等因素的深入研究,但事实上公共安全治理活动中韧性的生成根源正在于此;第二,现有研究更多是基于实践经验讨论如何实现韧性的治理,但就韧性治理理论层面的内在逻辑研究还不够深入;第三,目前对于韧性治理的构成要素还难以达成共识,其角色定位还未引发研究者的重视,复合性风险对治理系统的韧性挑战还未得到较为系统性、综合性的回应。从整体上看,关于韧性治理的理论研究成果还较为分散、不够整合。一般来说,韧性被视为物理系统或社会系统的抗逆性质和能力,而治理是一种活动和过程。那么,如何理解韧性治理这个概念,或者说,如何界定韧性治理的内涵与外延?韧性治理这一概念力图表达的核心意涵究竟是什么?有关基础理论的探索与讨论是否有益于公共安全治理实践的优化和完善?跳出“韧性”的单一解释,全面审视治理系统的韧性,实现复杂社会系统在风险冲击下的有序运转,是后工业社会中公共安全治理可持续发展的关键。

基于此,本文立足于公共安全治理,从制度、政策、组织三个维度构建韧性治理的整合性分析框架。上文已对韧性治理的背景及现有研究做了介绍,下文将在工业时代公共安全治理困境及后工业时代公共安全韧性治理特点分析的基础上提出本研究的理论分析框架,并分别阐述制度韧性、政策韧性、组织韧性的内容表现及形成逻辑。

2 韧性治理:产生背景、内涵及分析框架

治理是通过组织、规范、指导、沟通、协调等方式处理公共事务,实现公共利益和价值最大化的一种综合性活动。治理主体既包括公共部门,也包括市场、社会和公民等。治理的形态和方式并不是一成不变的,而是受到社会环境的决定性影响。当社会系统及其结构发生重大变化时,治理的形态和方式往往随之发生变化,以确保治理的有效性和持续性。

2.1 韧性治理的产生背景

在工业时代,灾害主要来源于自然因素及技术进步带来的反作用。在长期的科技发展及人类对自然认识深化的过程中,公共安全治理已经形成了一套科学的、规律的、针对确定性危机事件的治理范式。这一范式的特点表现在以下几方面。其一,综合化。治理体系建立在专门的应急管理职能机构基础上,表现出前后衔接、综合配套、功能齐全和运转灵活的治理优势。如美国于1979年成立了联邦应急管理局,将救灾与民防的功能整合,标志着其灾害应对“综合性”的开始,意味着对灾害的全过程及全风险管理。其二,专业化。工业时代,基于科学理性及功能分化的灾害管理根据各类灾害的起因、演化形成了专业的抗灾模式,治理组织结构被层层细化为专业的、极具针对性的功能系统,如自然灾害应急组织下细化为专职气象灾害、地质灾害、河流灾害等组织,气象灾害应急组织又下设飓风灾害、雨雪灾害、雷暴灾害等。其三,标准化。脱胎于工业社会的公共安全治理标准化强调建构一套具有广泛适用性的概念、原则和程序,通过应急预案及操作手册等制度手段规范各级政府和各类行动者的应急行为和职责,确保各应急主体在统一的框架下协调有序、高效运转。

然而,随着后工业社会来临,突发事件的复杂性、不确定性显著增强,工业时代针对确定性的公共安全治理范式面临着以下挑战。其一,知识困境。科技进步和技术创新带来的负面效应引发了新兴风险,在多重交互的情境下动态变化,引发不确定性、系统性、意外性影响。针对这类风险,现有的公共安全治理系统还缺乏解决问题所需的专业知识和经验,也难以对风险演化趋势做出准确判断。其二,制度悖论。治理优势的建立要求治理活动制度化、专业化及程式化,以此保障公共安全治理的高效率及科学性。但在不确定性日益凸显的后现代公共安全治理情境中,人类的有限理性导致预测并安排好所有危机应对方案是不可能的。这也意味着确定化、标准化的灾害应对制度与不确定、复杂化的公共安全治理对象之间存在着张力,无论行政机构对公共安全治理的制度安排如何精密也无法在难以预测的风险中万无一失。其三,适应性难题。后现代社会治理系统中,组织、资源、信息、资本等要素愈加复杂,但这一复杂系统并非天然地产生自组织和秩序涌现,其本身具有脆弱性特征,即紧密耦合的子系统间非合作性博弈导致熵增[10]。充斥着非线性要素的公共安全治理系统在运行过程中极易出现无序状态,对社会环境产生负效应,从而威胁系统稳定,并在很大程度上导致治理系统失灵。极端灾害情境下治理系统的失灵正是这种适应性难题的真实写照。

2.2 韧性治理的内涵

韧性通常被认为是对系统在面对外部干扰或冲击时状态的综合评估,具体表现为对干扰的抵抗、吸收并保留其原有结构的能力或特质。这一概念起源于工程领域,在多学科交叉研究发展中逐渐形成工程韧性、生态韧性、演进韧性三种范式,系统的韧性目标从实现单一平衡向多重平衡再到转为放弃追求平衡状态。目前,基于适应性循环、强调综合反馈、跨尺度动态交互的社会—生态系统韧性理论已成为城市韧性研究的基准[11]。韧性的本意是强调系统对复杂环境的适应性,应用到公共安全治理的研究情境中产生两个相似的关键概念,即韧性治理与治理韧性。前者将重点置于“治理”中,强调韧性的治理过程,而后者将重点置于“韧性”上,强调治理的韧性表现。本研究旨在从韧性治理的视角,通过构建整合性分析框架阐释其内涵外延。因此,将治理作为研究焦点的韧性治理强调的是治理体系和治理能力的适应性问题,体现为治理机制根据复杂、不确定情境的变动而动态调适,始终保持演进活力。具体而言,治理系统基于稳健多样、动态学习的制度设计,通过政策调适以及强有力领导下的组织协调合作适应风险变化、抑制灾害扩散、实现治理功能的恢复及存续。在这一过程中,治理系统的要素能够在自适应中重塑脆弱性主体和风险环境间的关系,通过调适演进达到治理功能的变革。

韧性治理包括以下几个特征。其一,地方性。风险的非线性、复杂性意味着不存在放之四海而皆准的公共安全治理范式,应对危机事件需因地制宜,发展多维度的问题解决方案,充分运用现有资源,调动一切可以调动的力量。其二,整体性。传统基于功能分化的公共安全治理模式导致跨界灾害应对中的碎片化问题,韧性治理强调通过将治理系统中的要素整合建立起全过程、全灾种的公共安全治理模式,统一行动、集中响应。我国应急管理体系的“一梁四柱”,正是能够整合各方力量应对复合灾种的整体性“大应急”治理架构。其三,开放性。系统向环境对外开放是庞大复杂的治理系统保持稳定运行的保障,这也是任何一个可持续的治理体系生存发展的前提。建设更加开放的韧性治理体系,实现资源优势与功能互补,从而打破不确定风险下的知识困境,是全球风险社会下的必然选择。通过全社区方法延伸治理体系,扩展治理主体范围,强化灾害管理体系和环境保护体系的合作。这些实践举措都从治理结构上表现出公共安全治理体系发展的开放性趋势。其四,调适性。不同风险情境下治理的功能、结构并非一成不变,社会系统的秩序转换导致公共安全治理面临着常态及应急态的频繁转换[12],韧性治理的调适性体现在其治理模式转换的反应速度敏捷、内容科学有效、尺度合理有度。

2.3 “制度—政策—组织”分析框架

基于上述分析,韧性治理的目标在于使治理系统兼具稳定性与灵活性,从而在不确定的风险环境中持续发展。制度、政策、组织作为治理系统中最基本也是最重要的三个模块,在面对外部冲击时能够表现出保持核心功能的同时进行局部调适的韧性特征,这有助于治理系统实现韧性的目标。因此,本文构建一个韧性治理的整合性分析框架,从制度、政策、组织三个维度进行分析。

首先,制度作为公共安全治理体系中的核心,包括行为规则、惯例、正式和非正式的程序[13]11-12,是最基本的治理框架,能够对治理活动的行为进行规范和约束。制度从顶层设计上对治理的体制机制进行标准化、规范化、程序化的框架约束,为治理行动提供核心基础和条件,能够使治理系统在变化环境中保持基本架构的稳定。但稳定的制度并非一成不变,制度在实际应急过程中的滞后性要求设计一套包容、开放、稳定的制度体系,强化制度结构在应急中的响应性及适应性以实现治理的韧性目标。其次,政策作为政府治理活动的总和,是决策者理念的工具化体现,是具体情况下的动态行动实践。在难以预见的危机事件中,情景预测的模糊性致使决策者容易陷入“政策意外”[14]。环境的不确定性对政策设计、选择、执行过程中应对意外和干扰的能力提出挑战,这决定了政策必须更具灵活性才能避免治理活动的失败。但灵活的政策并非毫无规律可言,而是在对原有政策的扬弃中保持整体治理活动的稳定性。因此,在公共安全治理活动中政策系统有必要保持充足的空间及资源,通过审查、反馈、学习等手段不断对变化的情况进行调适来有效应对不确定性。最后,组织是治理系统在制度背景下实施政策的具体载体。本质上,一切治理活动的制度设计、政策制定执行的最终落脚点都在于组织运作,依托于相对稳定的组织结构、领导及文化而实现。在突发事件的治理中,组织可以在原有结构的基础上通过动员实现组织规模的调整、组织形式的创新,在常态与应急态中灵活转换,以弹性运行提升治理系统的稳定性及适应性。

3 韧性治理的制度维度:稳健中枢

制度是社会生活中较为稳定的正式或非正式规则,也是行动者相互协调与合作的基本约束性框架。奥斯特罗姆在分析治理机制和绩效时特别强调制度的框架性作用,认为“人们通过衡量遵守或违背规则的后果,对制度中的约束、机会和激励等作出反应,社会机制由此产生”[15]。在公共安全治理中,制度的作用主要体现在两个方面。第一,激励合作行为。灾害风险情境中的集体救护和互助行为非常重要,如何形成有序有效的集体行动是应急管理的重要问题。正如理性选择制度主义所指出的,正式或非正式的规范提供了行为激励和约束,从而提高了人们之间的合作预期。因此,制度分析研究如何通过规则或者其他协调机制来帮助个体或群体间相互协作解决具体的集体行动问题。第二,降低不确定性。风险治理过程的不确定性既来自人类对突发灾害起源和演进的未知,也来自对干预行为后果的有限预判。制度不仅是一种可识别的规范,在某种程度上也体现着人们同意遵循的共识[16]17,凝聚着应对风险和灾害的社会性经验、认知和传统,因此能够在一定程度上降低这种来自自然和社会的不确定性,提高人类的风险认知能力和治理能力。对于稳定治理秩序的强调意味着作为框架的制度需要保有健全完整、多样嵌套的基本特征,以尽可能覆盖纷繁复杂的公共安全治理问题。同时,敏捷的制度学习通过强化制度的灵活性弥补制度悖论所带来的治理困境,进而推动治理的韧性实现。

3.1 制度的健全稳定

韧性的原意是指弹性、伸缩性,用以说明物体在受到外在冲击和扰动时以保持原状或者快速恢复原状的性质与能力。韧性概念引入社会领域后,其核心旨在强调系统在抗拒外来压力时的稳定性和恢复力。公共安全治理是一个从预防准备、监测预警到应急响应、协调动员、恢复重建的过程,表现为环环相扣、层层递进的整体逻辑。全过程动态能力的健全、稳定和完整就是韧性的主要特征。韧性是能够使系统对逆向事件及其负面影响进行抵御、吸收和恢复的能力,这种能力应该贯穿事前、事中和事后。因此,治理的韧性首先突出表现为治理制度框架的完整性和健全性。也就是说,公共安全治理的时间结构必须形成相应的、完整的制度结构,确保从风险治理到危机应对,再到学习改进全过程的治理活动都能够被制度化和结构化,从而形成稳固的态势和稳定的预期。

其次,制度的稳健性体现为制度得以执行的程度和质量,也就是能够形成持续性的、规则激励的、有效的集体行动。如果没有导向出有效的行动,那么制度只能是一纸空文。事实证明,现实中大量安全事故的发生都源于安全生产制度未得到有效执行,或者生产过程中的人为错误。从安全保护机制来说,制度的形式主义可能导致承灾体的管理漏洞,即雷森在“奶酪模型”中所说的安全栅栏的“隐性漏洞”[17]117,由此提高了治理系统的脆弱性,进而损害系统的整体韧性。当然,“徒法不足以自行”,制度不可能自动施行,关键是形成对规则的共识,或者依靠强力确保其得到执行。因此,制度的严肃性、权威性就显得非常重要,建立完善的责任机制就是确保制度稳健性的重要前提。这也是世界各国都强调现代应急法治重要性的原因。将应急管理全过程的主要制度以法律的形式固定下来,正是为了确保其得以真正落实到实践层面。

3.2 制度的多样嵌套

制度是人类社会一切约束性规范和准则的总称,多样性是社会制度的核心特征之一[18]15。多样性不仅体现在不同场景、场域和活动中制度内容具有相异性,也表现为正式、非正式、成文、惯习这些制度类型存在差别。由于人类社会是高度复杂的系统,制度的多样性往往能催生和保护社会行动及其行动者的多样性,由此构成纷繁复杂、相互嵌套的社会生态系统。从某种意义上说,社会生态系统的复杂性与其抗拒外力作用的韧性有着非常紧密的关系。历史学者傅衣凌在论述中国传统社会生产方式、控制体系和文化思想等方面的多元性时就提出:“这种既早熟又不成熟的弹性特征,使中国传统社会具有其他社会所无法比拟的适应性,不管是内部生产技术水平的提高,还是外部环境的变化,这个多元的结构总是能以不变应万变,在深层结构不变的前提下迅速改变自己的表层结构以适应这些变化。”[19]这是中国历史虽遭多次变乱和分裂仍然保持国家统一的基本奥秘和根本原因。

公共安全治理是一个比应急管理更为宏观的概念,强调从风险治理、危机管理到危机学习的全过程。因此与公共安全治理体系相关的制度是多样性的,既有国家层面的法律法规,也有行业性的安全管理规范,还有专业性的科学操作手册及应对各类突发事件的应急预案,以及乡村社区层面长久以来形成的关于群防群治、联防联控的惯习和传统。如果从权威性和影响范围来看,这些多元化的制度之间必然存在着巨大的差异,应急管理法律与应急管理预案不可同日而语。但从系统韧性来看,这些不同层次、尺度和范围的制度都在自己的领域内发挥着重要作用,而且正因为这些相互嵌套的制度体系,才能整合动员整个社会方方面面的资源,用于抵抗外在风险冲击,保持社会系统的稳定。例如,应急管理法律只能规定最基础和基本的制度,以及在应对社会风险时个体的权利和义务,但如果没有基层社区层面的规范导则,那么庞大的社会志愿行动往往难以形成。

3.3 制度的学习演进

制度是经过一定时间沉淀的相对稳定的规则,但制度也需要根据环境的变化而动态调整,这就是制度的动态学习和演进。经由学习演进过程而形成的适应性是制度韧性和韧性治理的重要组成部分,奥斯特罗姆在阐述生态环境适应性治理时深刻揭示了这一逻辑。奥斯特罗姆认为,传统的自上而下的集中式管理和分散的私人产权制度可以解决一些公共资源管理问题,但也存在诸多局限,特别是面对复杂的社会生态系统以及高度的不确定性环境。当存在大量的利益相关方时,如何倾听他们的诉求并整合多元利益就成为治理机制要解决的核心问题,而传统的科层化治理模式常常显得力有不逮[20]。正是因应环境系统因素变迁带来的挑战以及整合多元主体的利益的需要,才提出了适应性治理理论。因此,适应性治理是指治理制度和机制的演进和发展,旨在通过使用者、知识、政府和有组织的利益之间的协同合作产生长期、可持续的政策方案以应对那些棘手问题。

敏捷的制度学习是中国特色应急管理体系一项非常突出的能力。2003年以来的短短二十年间,应急管理制度体系已经发生了几次较大规模的调整,防范化解重大突发风险的能力由此也不断提升。中国从2004年开始建设以“一案三制”为架构的应急管理制度。2007年颁布施行《中华人民共和国突发事件应对法》,标志着现代性的综合应急管理体系建立。2018年在总体国家安全观的指导下,总结已有成功经验,组建综合性的应急管理部门,构建新一代应急管理制度。2020年后迅速推进以国家疾病预防控制局为代表的公共卫生制度改革。除此之外,2012年以来,随着基层党建和基层治理的不断加强,城乡社区治理制度体系得以巩固夯实,形成了以党组织为圆心的基层风险共同体,在社会动员、群防群治等方面发挥了重大作用。这些变革都是在极为复杂的环境中,按照统筹发展与安全的原则,根据风险态势变化和公共安全需求而主动做出的动态学习调整,起到了补短板、强弱项、夯基础的重要作用,为抵御重大突发风险提供了坚实的社会基础和保障。

4 韧性治理的政策维度:灵活调适

公共政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则[21]50,也是对社会价值进行的一种权威性分配[22]291-292。常态化的政府治理活动主要由公共政策进行推动,在非常态的公共安全治理情境中,应急活动主要依靠非程序化的政策制定进行调适。公共安全治理政策的产生往往伴随着危机的突发性、危害性以及应对时间的紧迫性形势,风险后果的“飞去来器效应”(1)在社会心理学中,人们把行为反应的结果与预期目标完全相反的现象,称为“飞去来器效应”,即“飞镖效应”。乌尔里希·贝克在其著作《风险社会》中指出:“那些生产风险或从中得益的人迟早会受到风险的报应。风险在它的扩散中展示了一种社会性的‘飞去来器效应’。”要求治理主体做出关键性决策以更有效地应对外部冲击。政策作为治理活动的工具化体现,对公共安全治理的作用表现在两方面。一方面,通过灵活调整使治理系统在复杂变化的环境中保持稳定性及延续性。公共安全治理政策能够根据风险情境下的问题变化对以往的政策标准进行补充和修正,并通过政治强化来弥补原有政策执行上的不足。另一方面,通过行动引导确保治理系统中各主体能够快速响应,从而强化公共安全治理效力。由于治理系统深受外部环境变化影响,其韧性的实现依赖于政策工具的灵活调适,一方面紧随危机事件的治理形势调整政策内容,另一方面把握好调整时机,在适当时间做出最佳应对行动。另外,灵活调适的基础在于有充足、准确的政策准备,以避免变化引起的系统紊乱,确保治理的稳定。

4.1 政策的因势而变

韧性强调系统自身在外部扰动下的恢复能力,在结果上呈现为系统与环境的相对平衡。在公共安全治理过程中,正是作为治理工具的政策在动态调适中使系统能适应不断变化的外部环境并保持生命力。因此,公共安全韧性治理在政策内容上首先表现为危机事件的应对策略能够因势而变。政策主体为解决现实危机问题,在对形势判断的基础上,脱离旧的政策框架,生成更符合现实效应的治理思路。当然,政策调整并不意味着完全打破原有思维,而是通过学习吸收既往经验调整政策工具,在与政策环境变动保持相对一致中保持政策内容的连续性及稳定性,避免因政策的突变导致治理系统发生剧烈波动,加剧系统脆弱性。仅以洪水的治理政策为例,传统的控制洪水政策采取单一的工程举措,通过兴修水利对洪水严防死守;随着自然环境及人类社会环境演变,当代的治水政策更加主张适应洪水,调整人水关系,充分利用工程、非工程及管理举措,降低洪水灾害。

其次,治理的韧性还表现在政策调适内容的有效性、针对性、科学性,确保其贴切精准。在短期的应急决策中,难以预见的风险变化下危机事件的问题性质、演化机理、应对方案都表现为复杂无序,这导致决策者面临认知困境。如果一味强调效率目标,使用压倒性的政府力量以求在公共安全治理中取得决定性和快速的政策结果,就有可能陷入治理的“绝对刚性”[23]180。这种“全有或全无”的政策过度反应[24]原则,在追求唯一政策目标的同时忽视其他政策成本,可能导致政府信任危机。而一味强调政策成本,忽视政策效果,利用有限的资源和政府力量来实现政策目标,可能导致“有组织地不负责任”,从而贻误时机,影响应急效果。因此,公共安全治理的韧性要求政策调适摒弃非此即彼的“一刀切”,在综合各类政策目标的基础上适度调整,通过自动或半自动的调整反馈机制和程序[25]实现治理的韧性价值。

4.2 政策的因时而变

公共政策的时间性问题是政策制定、执行过程中的关键问题。一方面,时间为政策主体及政策制定过程提供了激励和动力;另一方面,时间使制定情境结构化,政策过程中各要素组合成为时间链条[26],政策制定、实施、调整的时间选择是决策者需要考虑的重要因素。在公共安全治理中,复杂系统中的行为难以预测,基于某个时间点静态分析的应急政策通常在危机事件的应对中不是一劳永逸的,而是随着时间推移及事件演化而不断调适。在这一调适过程中,正如历史制度主义理论所认为的,时间问题不只是长时段的时期,也是短时间的某个重要节点。因此,治理的韧性在政策时间选择中首先表现为调适节点合适,意味着在适当的时间作出正确的选择,决策者在评估何时做出反应的基础上,采取迅速、有力和果断的行动来控制危机,保障应急政策的有效及可持续。

其次,治理的韧性还表现在政策调适的及时性,即在外部环境发生变化后迅速通过政策调整回应现实需求。在我国公共安全治理政策的长期演变中,重大焦点事件对政策变化起到颠覆性的驱动作用[27]。一系列重大事件作为外部扰动因素,倒逼政策进行及时调整以对现实公共安全治理情境进行回应。因此,韧性治理的实现就在于及时根据国家发展需求、突发事件应对检视现行公共安全治理政策,并在修订政策短板的基础上进行渐进式调适,以危为机,为公共安全治理体系完善优化提供政策支撑。运用好政策过程中的时间策略,在时空环境被极大压缩的公共安全治理活动中能够为应急决策提供稳定的秩序及合法性。正如行政管理的节奏需要服从社会的节奏,公共安全治理的节奏同样需要服从风险情境下社会环境变化的节奏。公共安全治理政策的制定中采取行动的机会稍纵即逝,决策者要根据危机事件演化确立决策制定实施的最佳时间切入点,做出及时且适时的调整,避免危机应对的失败。

4.3 政策的有备调适

韧性的多样性是通过配置充足的资源使系统自身在外部冲击下保持稳定及可靠的基础特性。在公共安全治理研究中,这一特征则强调治理系统在风险情境下的预防准备能力。政策作为治理的工具,其韧性就在于政策调适前的充分准备和详细研判,这被称为“有备调适”。相比于常态化治理中的政策设计,应急情境下的政策调适在时间上更为迫切,难以采取一般意义上的政策实验及政策试点对政策效果进行检验,致使应急政策在设计、实施、反馈的过程中缺乏缓冲带,其产生的后果很难逆转。因此,充足的政策准备首先基于对风险的识别研判,即在既定治理模式和政策逻辑的基础上,准确判断现实的风险情境,并将政策文本与其相统一。一方面针对当前公共安全治理政策的遗留问题进行重新设计或修正,另一方面强化系统的风险识别能力,敏锐抓取内外部冲击源的表征,针对风险演化路径进行预测进而做出更具前瞻性的设计。

其次,政策调适的准备还在于配套政策的储备。应急情境下,快速响应的政策难以充分适应复杂变动的社会环境,可能导致政策对于特定群体或特定社会问题的遗漏,进而演变为次生危机。因此,在公共安全治理政策调适前,需保障冗余的弹性空间和足量的政策资源储备,将常态中的缓冲带前置,以回应难以预测的衍生灾害。动荡的环境中有些变化是已知的,随着时间推进产生规律性的结果;而一些未知的变化源于随机扰动,无法预见。这意味着政策资源储备很难判定,过多的资源储备容易提高政策成本,储备不足则难以应对风险冲击。因此将政策调适尺度限定在一组风险参数内,从而使政策具有一定的灵活性。具体而言,政策试验、政策学习、知识共享、领导能力、利益相关者参与、多层次治理等都可以增加工作、信息和资源的储备,帮助系统应对突发事件的冲击[28]。

5 韧性治理的组织维度:弹性运行

组织是现代社会的基础,是国家治理活动中权力与资源分配的具象化。在一般性治理活动中,组织承载着治理主体个体或集体规范化、有序化的行为,在提高治理效率的同时通过配置公职人员的注意力引导他们有效回应民众需求[29]。公共安全治理有效性及韧性在很大程度上取决于组织的应对能力,即组织的韧性。这一特性表现为组织在危机中迅速重新配置资源并积极应对突发事件的能力[30]257。从组织层面来看,治理系统的韧性基于调节组织规模与治理资源的张力而实现。在这一过程中,组织的结构、领导、文化等因素都通过强化组织的行动能力、调整组织的治理规模使其兼具稳定性与灵活性的韧性特征,促进治理系统在常态与应急态间衔接转换。

5.1 组织的规模结构

作为治理活动的主导,政府组织内部治理和结构问题是影响治理效力的关键。官僚制自诞生以来在很长一段时间中被视为是政府组织和运行的有效形式。然而,官僚制在发展过程中存在种种“韦伯式”难题,如组织僵化、利益博弈、信息壁垒等。长期固化的组织结构及行动惯性使政府对外界环境变化感知迟钝,应变能力逐渐丧失。这一弊病在当今巨型灾害、极端事件频发的社会中更为显著。科层困境的不良影响在中国共产党领导的国家治理体系中得到了有效减少。原因在于党通过政治领导在组织和意识形态层面塑造并形成了集中统一的组织结构,既能集中力量办大事,维系政府体系的效率,又具有一定的伸缩空间,能在常态下以最小成本储备应急队伍并在遭遇危机事件中扩大应急的组织规模、延伸应急的工作体系,及时回应社会需求。现有研究表明,“干部下挂”通过调整组织结构空间,扩大应急组织规模,强化组织间的资源对接及组织的应变能力,相关的救援物资、拨付的财政资金、负责救助防灾的专业人员通过这一形式都能得到合理的分配和利用。对“干部下挂”的研究也充分证明了中国特色党政组织适应性、衔接性、动态互补性[31]的优势,为组织结构规模的伸缩空间对组织韧性的塑造提供了有力支持。

作为治理活动的重要参与者,多地区、多部门治理主体间的信息资源互通互动对公共安全治理尤其是应急管理效能产生关键影响。社会网络理论下的应急组织网络结构被视为适应性最强、恢复效用最高的应急管理组织结构[32]。在多元主体构成的组织网络中,治理或系统控制中的多中心意味着在特定地理区域或管辖级别有多个决策单元在运作,每个决策单元都具有一定程度的自主权,并与其他单元水平连接以处理共同的问题,也可以与嵌套在分层治理系统中的其他单元进行垂直交互。基于网络的多中心组织结构是建立韧性的关键原则,其在使治理水平与问题的规模相匹配以及通过治理结构的冗余和多样性[33]鼓励自我纠正机制方面具有优势。网络中的多元参与者在灾难发生时会响应彼此的需求,且网络中的各个参与者相对独立,并不特别依赖其他参与者。研究表明,松散耦合的网络结构容易根据组织间信息交互进行调整适应,在抵抗灾害中深具韧性[34]。

5.2 组织的领导动员

对组织而言,危机既可能使自组织走向消亡,也可能成为组织变革的新契机,正如社会冲突论所指出的,冲突能够增强特定关系或群体的适应和调节能力。而组织在经历外部冲击后转向何种状态在很大程度上取决于公共安全治理主体的领导动员能力。一方面,政府承担着公共安全治理组织体系中“元治理”的领导角色,其公共安全治理能力和效力是衡量和反映治理系统韧性能力的重要方面。我国在公共安全治理发展历程中形成了自上而下、党政主导的治理模式,党的领导核心地位使其能够凭借强大的政治领导力、组织号召力和思想引领力,成功抵御危机[35]。另一方面,治理的韧性形成还基于组织的动员力。在重大危机事件情境下,政府单方面的治理力量无法满足应急需求,需要通过动员社会力量实现多元主体共同参与进而形成全国“一盘棋”局面,以此提升公共安全治理效能。

非常规情境下治理主体间往往处于价值冲突、紧张的状态,组织成员间的高度异质性决定了如果没有良好的控制和协调机制很容易走向混乱、无序,在外部冲击下如同一盘散沙,不利于系统韧性的塑造。因此,组织的领导动员以组织间及组织成员对公共安全治理的共识为前提基础。共识本质上指治理体系中的组织均拥有相同的价值追求和目标愿景。一方面,外部环境风险构成了基本共识。贝克的风险社会理论揭示了当代社会中环境风险的分散化、均等分配、无差别分布已经取代了“阶级等级”逻辑[36],风险影响的整体性使各主体之间自然构成抵抗风险的共同体。另一方面,基于秩序构建、意向生成、优势整合、行动调节[37]的共识机制建设是组织协同的前提条件。兼容性的合作目标、有序的协同行动、守望相助的合作氛围、嵌合支撑的合作内容方能形成能动、稳定的网络关系。此外,在长期磨合中建立的相互信任也是组织在应急状态下能够有效参与互动、提升治理韧性的关键。已有研究表明,在面对复杂的外部环境时,信任通过降低交易成本、提高成员间互动的灵活性来产出治理效能。多元主体组织间的信任建基于制度规范,完善合作制度、建设科学可行的合作模式、赋予多元主体参与治理活动的合法性地位是实现信任的基石。

5.3 组织的文化营造

组织文化对于组织韧性塑造具有根本作用。组织文化包括组织的价值观、文化符号、行为规范等,这些要素相互作用并在组织长期运作中逐渐内化为组织成员行为的理念指引,形成危机下的反应模式和行为逻辑,为治理活动指明方向。在公共安全治理中,最为显著的组织文化是防范风险的安全文化,这也正是韧性治理形成的基础。自古以来,“凡事预则立,不预则废”“防微杜渐”的文化理念就引导组织成员形成长期的预防性风险意识及公共安全的责任意识,决定了中国能够在重大灾害面前凭借集中力量办大事的治理优势,整合各方力量参与灾害救援,进而维系社会治理系统的长期稳定。随着公共安全治理环境、形势变化,当代公共安全治理组织在总体国家安全观的基础上形成了更加丰富的文化内涵。一方面,常态情境下“居安思危”的安全发展理念,强调将风险视为一种系统常态,强化常态与非常态间的制度衔接,进而形成治理闭环;另一方面,非常态应急情境下“转危为安”的防治理念,以防灾减灾救灾为目标,坚持“人民至上”“生命至上”的价值取向。

此外,共同体文化产生于组织内部成员的认同感和一体感,是基于信仰和情感维系的意识总和。“人人有责、人人尽责、人人享有”作为我国社会治理共同体建设的基本要求,旨在通过突出人民群众在治理中的主体地位和功能,以形成利益共享、责任共担的良好风气,从而引导其积极参与公共安全治理。因此,公共精神的培育有利于系统形成公共安全治理的共同体文化。这一文化通过提升成员对治理行为的认同及强化参与塑造治理的软性环境。在公共安全治理过程中,共同体文化能够降低组织成员间的交易成本,强化成员对组织的归属感、认同感、信任感,保障成员对组织应对危机的信心,从而使行动更加稳定、有序、高效,这些正是治理系统韧性形成的重要方面。组织文化韧性较强的社区基于长期治理中积累的丰富社会资本,促进其成员在公共安全治理中积极参与自救互救,进而形成社区共同体,为社区应对突发事件提供了坚实的社会基础。

6 制度、政策、组织的相互建构及良性互动

公共安全治理系统是一个复杂的巨系统,涉及多种要素,且要素间彼此相互影响。制度、政策、组织三个要素间相互作用的动态过程最终影响着系统的韧性治理。面对无法预见的风险,明确定义治理的韧性状态究竟为何是困难的。因为在未知情境中很难判定何种方式是对危机的最有效回应,实际上只能在监测中发现某一应对战略在一定程度上促进或是阻碍了韧性结果的达成,更加理想的治理方案需要在不断评估、迭代、更新中实现。因此,对韧性治理的认知并非只是静态的、停滞的要素分析,更是动态演变的互动关系剖析,以呈现出复杂巨系统的韧性治理全貌。

6.1 以制度为主导的建构及互动

制度是韧性治理的核心支柱,为政策和组织提供基本框架。制度对政策的影响主要表现为性质认定。一方面,制度是政策的基础,对政策范围进行限定。在危机事件应对中,韧性治理的制度韧性直接影响对该事件的定性,包括治理结构、治理规范、治理主体责任等,稳定权威的制度为治理的具体策略及行动奠定基础。制度通过对事件性质进行认定为政策确定范围限度,即政策依据、政策主体、政策对象等。另一方面,制度为政策拓宽治理空间,使政策在一定程度上能够灵活调整治理范围。不同治理系统的外部环境及其内部资源各不相同,制度的多样性意味着治理主体能够通过各自的自主性对系统进行调整优化。党的十九大报告指出“赋予省级及以下政府更多自主权”[38]39,意味着地方治理系统作为承担更多政策功能的角色,被赋予更多自主权后有利于通过灵活性的政策调适提升治理效能。从这一角度而言,在公共安全治理中,制度的多样嵌套为政策的制定执行拓展了空间,使其在面临复杂且不确定的危机情境下能够根据时势灵活变动。

制度对组织的影响表现在制度指导组织行动。在治理活动中,制度通过以明确的规章、协议等形式确定组织的行为目标、基本规则及职责分工等。制度明确治理结构,基于结构功能主义,结构的作用在于对行为的约束性设定,因而制度通过结构设定对组织的角色进行划分安排,包括有什么能力、承担什么责任、组织间关系是支配关系还是合作关系,进而对组织认知、行为策略起决定作用。

6.2 以政策为动力的建构与互动

政策是韧性治理的本质属性,作为治理活动策略的制定和执行环节,对韧性治理的实现起到关键性作用。一方面,政策对制度的影响体现为其具象化表征功能。制度是治理活动的源头,但对危机事件的定性并不会直接引发治理行动,政策作为治理的行动指导会根据时势分析研判后制定行动策略以实现治理诉求。另一方面,政策的适应性执行有助于完善制度体系。灾害场景的复杂性导致应急管理制度规定与实际响应存在不一致的现象,制约应急管理的职能实现。政策的外在表现正是多个治理主体不同策略的运用。地方政府和基层社会在政策制定与执行中,面对制度与实际不匹配的问题,通过灵活应对、因应运作对制度设计进行反馈,最终演变为制度上的完善修正,从而推进韧性治理的形成。

政策的策略属性决定其对组织的影响主要通过提供行动策略来进行。精准的策略供给一方面能够清晰地厘定多组织协同的职责分工,避免因责任不清导致组织间的推诿扯皮;另一方面能够通过划定纵向组织间的责任层级,调整治理主体上下级的权力资源配置结构,激发组织在治理中的自主性及活力。

6.3 以组织为支撑的建构与互动

组织是韧性治理的行动载体,是治理活动实现的最终落脚点。组织韧性决定行动者是否采取行动、采取什么样的行动、以何种方式行动。组织对制度的影响表现在组织的应变力是连接制度优势与治理效能的重要变量[39]。制度的稳定性意味着在短期内难以及时调整,因此会导致制度滞后于现实治理情境。而组织相对制度而言更具灵活性,在突发危机事件中能够突破常规制度体制,通过创新组织结构、行为机制及互动关系适应新的治理需求。如在常规组织基础上调整改造而成的任务型组织能够通过灵活运用组织工具、调节自主性,改变与其他组织间的关系,形成精准回应机制,在重大风险中具有较强的决策能力、执行能力和适应能力[40]。

组织对政策的影响表现在任何一项政策均需要经受组织的检验。组织目标、激励与约束的差异导致在高度分化的组织结构下,政策执行结果易受到组织间相互博弈的影响进而呈现出与政策设计目标相背离的困境。在应急情境下,强烈的问责压力、利益冲突使得政策执行与组织结构间的张力尤为显著。如果不能使政策和所牵涉的组织相适配,可能会导致过度反应或反应不足的政策走样。

7 结论与讨论

为了从韧性视角完整地揭示公共安全治理背后的决定性因素及其影响机制,本研究创新性地从治理模式的三个层面——作为核心框架的制度、作为行为指导的政策、作为行动载体的组织着手,构建了一个理解公共安全韧性治理的整合性理论框架,探讨在整个治理过程中,哪些属性能够使治理系统更好地适应风险、敏捷地应对风险,从而达到韧性的、良善的治理结果。通过这一理论框架,研究者可以从某一维度深入探讨中国公共安全治理的运行逻辑,也可以整体关注治理过程中从制度、政策到组织自上而下的行为表现与复杂互动,探析影响公共安全治理的一般性因果机制。以制度、政策、组织构成的公共安全韧性治理分析维度,其适用情景覆盖常态化治理情境与风险情境,不仅囊括应对全过程,还涉及常规治理中韧性的塑造和培养。这一范式弥补了传统应急管理及风险治理对于常态或非常态下的公共安全治理绝对性划分的缺陷,在认识到环境变化难以预测性之上更加强调系统自身抗风险能力的强化,即将治理重点回归到系统本身而非单一的问题解决或风险预测。从这一视角而言,韧性治理是现代社会中公共安全治理的新范式,是对传统应急理念的更新与超越。

虽然本文结合已有的研究成果和具体的实践案例,在框架内对影响韧性治理的各类要素进行了详细的阐述,但仍有继续讨论的空间。一方面,由于各国间公共安全治理体制机制存在差异,某些影响韧性治理表现因素的适用性还有待进一步探讨,因此,需要研究者在整合性分析框架基础上,结合具体的治理模式及实践表现,进一步深入分析;另一方面,本研究对于韧性治理的分析框架跳出一般性的灾后情境,将治理的研究视野拓展至较长的时间跨度内,从而观察治理的韧性是如何形成、演化的。在这一过程中,未来的研究可以通过单案例的深入阐释或多案例的比较研究对这一框架进行检验及完善,以对当代中国公共安全治理进行更加科学的探索。