中国双碳立法：实践考察、法理阐释与体系化路径

摘要：中国“双碳”目标立法实践呈现出“国家立法回应总体迟缓，地方立法供给比较零星”样态。既有立法存在“分散性立法较多，协调难度大”，“统合性立法缺失，实施成本高”，“专项性立法缺位，威慑效果差”三方面的问题。“双碳”目标的立法困境是立法者采用还原论理念下分散立法模式的必然产物，但要客观理性地评价这一模式。习近平总书记提出把“双碳”目标纳入生态文明建设整体布局的观念蕴含着协同主义、整体主义立法方法论，应在此方法论指导下破解“双碳”目标立法分散化及困境，把法律体系化作为重要路径，采用渐进式立法策略。中国“双碳”目标立法体系化的渐进路径可分稳步推进阶段的协同法、大力推进阶段的综合法、保障实现阶段的强制法三个阶段建设。

关键词：碳达峰碳中和；分散立法模式；统合性立法；渐进立法策略

中图分类号：D922.68" " "文献标识码：A" " "文章编号：1003-8477（2023）07-0132-12

收稿日期：2023-05-05

作者简介：王国飞（1985—），男，法学博士，武汉工程大学法商学院（知识产权学院）副教授（湖北武汉，430205）。

基金项目：国家社科基金青年项目“大气污染物和温室气体协同治理法律保障制度研究”（20CFX065）；湖北省法学会2022年度省级法学一般课题“保障‘双碳目标’的立法实践评估与体系化构想”（HBFXH22-311）。

引言

中国把碳达峰碳中和（以下简称“‘双碳’目标”）作为提高国家自主贡献力度的重要政策措施。运用法治手段推进“双碳”目标是国际社会的普遍做法，如制定或修改气候变化法为“双碳”目标提供法律保障。[1]“凡属重大改革都要于法有据”，[2]（p45）即重大改革要同立法结合起来，立法应及时为改革进程提供法制保障。“双碳”目标作为一场影响深远的经济社会系统性变革，其实现过程触及多领域多行业主体的利益，多元主体间利益的分配、纠纷的化解、权利（力）的行使、义务的履行、责任的承担等离不开健全的法制。[3]目前，国内已有一些保障“双碳”目标实现的立法基础，相关立法涉及众多领域，立法回应呈现出“迟缓、分散”的样态，存在着立法形态较单一且协调性差、实施成本高、威慑力差等体系化不足问题，这无法满足“双碳”目标对法制的协同性、系统性、专门性需求。而当前学界在立法模式、路径上存在修改现行相关法律法规、制定专门立法《应对气候变化法》等路径分歧。面对现实困境与学界争论，我们需要理性评价分散立法模式，深入挖掘将“双碳”目标纳入生态文明建设整体布局的立法方法论，据此寻求务实的立法模式，继而探索提出保障“双碳”目标实现的立法体系化路径。

一、中国“双碳”目标立法实践的考察

在“双碳”目标决策提出前后，为规制温室气体排放，中国进行了一些立法实践探索①，积累了一定的法制建设经验。但是，现阶段“双碳”目标的推进依然靠政策主导，立法实践整体显著滞后，难以满足这项改革决策的法制保障需求。

（一）国家立法回应总体迟缓

国家立法主体根据立法权限已制定或修改了一些法律、行政法规、部门规章等规范性文件，其中仅少部分立法与“双碳”目标实现密切相关，但多是倡导性地把气候变化、温室气体、碳汇或者“双碳”目标纳入立法调整。按照法律位阶的不同，这些立法的形式、形态和相关内容依次体现为：

其一，一般性法律有16部，立法形态主要是修改旧法、制定新法。相关法律主要涉及《气象法》（2000年实施）、《大气污染防治法》（2018年修正）以及《湿地保护法》（2022年实施）等。从立法目的、制度措施的规定来看，有7部法律与气候变化应对或温室气体控制密切相关。《气象法》第6章专章明确了气候资源的开发利用和保护，《大气污染防治法》第2条第2款规定对“大气污染物和温室气体实施协同控制”，《促进科技成果转化法》第12条第3项支持“提高应对气候变化能力”的科技成果转化项目，《防沙治沙法》第2条第2款把气候变化作为土地沙化的重要原因，《森林法》第1条将“调节气候”作为立法目的之一，《科学技术进步法》第3条第2款通过鼓励科技研发、推动应用科技改造传统产业等方式支撑“双碳”目标实现，《湿地保护法》第39条第2款把增强湿地碳汇功能纳入地方政府修复湿地的目的。概言之，上述密切相关法律规定了气候资源开发利用和保护、温室气体控制、应对气候变化能力支持、森林气候调节、科技研发、湿地碳汇功能增强等内容，但除《科学技术进步法》外，其他法律均未直接而明确地回应“双碳”目标。

其二，现行行政法规有6部，立法形态多是修改旧法，个别新法立法尚在推进。行政法规有条例、办法、实施细则、规定等法体形式。国务院制定的相关行政法规，具体立法涉及：《海洋观测预报管理条例》（2012年实施）第28条要求国务院海洋主管部门组织预测和评估影响气候变化的重大海洋现象，《矿产资源法实施细则》（1994年实施）、《矿产资源补偿费征收管理规定》（1997年修订）、《矿产资源开采登记管理办法》（2014年修订）和《矿产资源勘查区块登记管理办法》（2014年修订）均把“二氧化碳气”纳入矿种目录，《矿山安全法实施条例》（1996年实施）第5条把“二氧化碳赋存情况”纳入地质勘探报告书。另外，值得关注的是，生态环境部牵头起草的《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》第1条把“推动实现二氧化碳排放达峰目标和碳中和愿景”作为重要立法目的。上述行政法规立法时间普遍较早，主要集中在矿产资源管理领域，其立法目的和规则设置旨在规范矿产资源管理中的开采登记、勘查区块登记、补偿费征收等行为，“双碳”目标自然不可能纳入其中。

其三，现行部门规章主要涉及5部，立法形态以制定新法为主。部门规章主要有办法、命令、指示、细则等法体形式，涉双碳部门规章的法体形式主要表现为“办法”。代表性部门规章包括：（1）生态环境部制定的《碳排放权交易管理办法（试行）》（2021年实施）旨在推动温室气体减排，规范全国碳排放权交易及相关活动，由登记、交易、结算管理方面的3个部门规范性文件配套实施；（2）国家安全生产监督管理总局制定的《海洋石油安全管理细则》（2015年修正）第69条规定，在油气井产油前，采取有效措施加强对二氧化碳的防护；（3）国务院国有资产监督管理委员会出台的《中央企业节约能源与生态环境保护监督管理办法》（2022年实施）第8条和第14条分别要求中央企业把“双碳”目标纳入企业发展战略和规划，并制定“双碳规划”和行动方案；（4）财政部、生态环境部等7个部门联合出台的《中国清洁发展机制基金管理办法》（2022年实施）第3条把支持“双碳”领域的活动纳入基金的宗旨要求；（5）工业和信息化部出台的《工业节能监察办法》（2023年实施）第1条把“推进工业领域碳达峰碳中和”作为重要立法目的。上述现行部门规章中，碳市场管理立法和海洋石油安全管理细则均未明确吸纳“双碳”目标，其他3部立法则进行了政策宣示性、倡导性回应。

其四，现行国家部门其他规范性文件有5部，立法形态以制定新法为主。从规范性文件名称看，主要有办法、规定、意见等法体形式，具体包括：（1）国家发展和改革委员会制定的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》（2012年实施），该办法旨在保障基于项目的温室气体自愿减排交易活动；（2）财政部制定的《碳排放权交易有关会计处理暂行规定》（2020年实施）的目的是规范碳排放权交易相关的会计处理；（3）财政部制定的《大气污染防治资金管理办法》（2021年实施）第8条第1款第3项规定对“双碳”工作成效显著地区予以定额奖励；（4）国家林业和草原局、科学技术部共同制定的《国家林草科普基地管理办法》（2021年实施）第4条要求国家林草科普基地建设应为中国实现“双碳”承诺作出应有贡献；（5）交通运输部《关于贯彻实施〈中华人民共和国长江保护法〉的意见》（2021年实施）提出“积极推进交通运输领域碳达峰碳中和”。这些部门规范性文件中，除出台较早的前两部外，涉及大气污染防治资金、林草科普基地、水上交通运输等领域管理的3部立法均对“双碳”目标进行了积极回应。

（二）地方立法供给比较零星

其一，现行地方性法规有64部（省级地方性法规44部、设区的市地方性法规13部、经济特区法规5部、自治条例和单行条例2部），立法形态以制定新法为主、修改旧法为辅。①在这些地方性法规中，除天津市在全国率先制定了《天津市碳达峰碳中和促进条例》外，其他地方的立法集中于自由贸易区建设、生态环境保护、气候资源利用、大气污染防治、循环经济促进、能源节约、低碳促进、绿色金融发展等领域，并普遍设有涉及温室气体控制的零星条款规定。其中，天津、安徽、浙江、上海、陕西、江苏、山东、河北、重庆等9个省市的自由贸易区条例和厦门的《厦门经济特区两岸新兴产业和现代服务业合作示范区条例》、昆明的《昆明高新技术产业开发区条例》均设有一个条款，鼓励企业采用先进技术和生产工艺，节约能源，以减少污染物和温室气体排放。贵州、浙江、福建、青海、四川、吉林、河北、海南等8个省，唐山和广州2个设区市，深圳经济特区，以及甘孜藏族自治州、甘南藏族自治州分别出台了本辖区的（生态）环境保护条例，且均有条款对减少温室气体排放作出了规定。江西、陕西、福建、湖北等4省和温州市在其制定或修改的气候资源保护和利用条例中设置了控制温室气体排放的条款。南阳、咸阳、朔州、徐州、延安等5个设区市和安徽省的大气污染防治条例均设有大气污染物和温室气体协同控制的条款，《延安市大气污染防治条例》第1条还把落实“双碳”目标作为立法目的。山西、四川、甘肃3省出台的煤炭清洁利用、农村能源方面的条例，以及《浙江省实施〈中华人民共和国节约能源法〉办法》《广东省实施〈中华人民共和国循环经济促进法〉办法》，均有条款把保障“双碳”目标或减少温室气体排放纳入立法目的，要求建立农村温室气体排放管理制度、碳排放权交易体系。《江苏省循环经济促进条例》和石家庄、南昌的低碳发展促进条例设有条款分别明确把温室气体统计管理纳入县级以上统计机构的职责范围，把减少温室气体排放、加强温室气体管控纳入立法目的。《深圳经济特区绿色金融条例》第32条和《湖州市绿色金融促进条例》第18条分别规定了金融机构对碳排放项目进行绿色投资评估的义务，市生态环境部门向金融机构披露重点排放单位名单并支持其核实碳排放情况的义务。《杭州市生态文明建设促进条例》第16条第2款、《西藏自治区国家生态文明高地建设条例》第30条和《宁夏回族自治区建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区促进条例》第58条分别要求建立碳排放总量与分配制度，建立碳排放权交易制度助力“双碳”目标，编制“双碳”方案和开展“双碳”行动。《贵州省义务植树条例》第15条和《北京市绿化条例》第8条均规定“倡导……实现碳中和的绿色环保理念”。总体来看，“双碳”目标提出前，部分地方性法规设置了控制温室气体排放的条款，贵州、北京两地甚至把“碳中和”理念写入了倡导性或激励性的条款；“双碳”目标提出后，不少地方以制定地方性法规的立法形态积极回应这一目标，但多是零星的条款。

其二，现行地方政府规章有18部（包括试点省市碳市场规定7部，非试点省市碳市场规定3部，省级自由贸易试验区规定4部，省级气候资源开发保护规定2部，省级气候变化专门规定和设区市大气污染防治规定各1部），立法形态以制定新法为主、修改旧法为辅。2011—2016年间，“两省五市”制定了试点阶段的碳排放权交易管理规定，除北京市采用地方性法规和地方政府规章外，其他6个试点均是地方政府规章。[4]（p163）其中，《深圳市碳排放权交易管理办法》（2022年实施）第1条把实现城市“双碳”愿景写入了立法目的。非试点地区的四川、福建分别于2016年实施、2020年修订了本省的碳排放权交易管理暂行办法，但未明确回应“双碳”目标；非试点城市沈阳发布的《沈阳市碳排放权交易管理办法》（2021年实施）第1条把实现“双碳”目标作为立法目的。福建、广东、天津于2015年和河北于2019年制定实施的自由贸易试验区管理办法均有1个条款鼓励区内企业申请国际通行的环境和能源管理体系标准认证，采用先进生产工艺和技术，节约能源，减少温室气体排放。四川和吉林分别于2015、2017年制定实施的气候资源开发利用和保护办法规范了气候资源的开发利用和保护活动，另有2010年实施的《青海省应对气候变化办法》对适应、减缓气候变化以及保障措施等事项作出了规定。2023年修正实施的《德州市大气污染防治管理规定》第4条规定“大气污染物和温室气体实施协同控制”。从以上立法规定看，“双碳”目标提出前，部分地方政府规章已设有控制温室气体的条款；“双碳”目标提出后，深圳、沈阳等地通过修旧法或立新法形式把“双碳”目标纳入立法目的，而原试点阶段的碳市场立法大部分尚未被修改以明确回应“双碳”目标，德州市通过修改规章的形式回应了《大气污染防治法》大气污染物和温室气体协同控制条款。

二、中国“双碳”目标立法实践的困境：基于文本的分析

通过上文的梳理可以发现，既有立法存在“分散性立法较多，协调难度大”“统合性立法缺失，实施成本高”“专项性立法缺位，威慑效果差”三个方面的问题。实践中，这会导致“双碳”目标推进过程中执法、裁判依据难以确定或统一，亦会增加法律教育的成本，还不利于及时化解各类新型纠纷、维护当事人合法权益。困境的成因既有客观事实的制约，也有立法技术的问题。

（一）分散性立法较多，协调难度大

“双碳”目标立法的一个形式上的突出特点是分散性立法。相关立法散见于多部门法领域、多法体形式。既涉及污染防治法、资源法、能源法、生态法、税法、科技法等多部门法的子领域，又牵涉法律、行政法规等多元法律渊源。这些立法在一定程度上助推了“双碳”目标的实现。这一庞杂立法现状的客观成因主要缘于“双碳”目标涉及领域行业的广泛性，且这些重点行业领域已超出了传统某一单行法甚至部门法的调整范围。例如，《大气污染防治法》第2条规定的大气污染物与温室气体协同控制是基于两类物质同根同源的科学判断，旨在通过规制大气污染物排放来实现协同增效的目的。然而，温室气体在现行法上尚未被明确为污染物，[5]（p37-38）污染防治法的规则不能直接或简单适用于温室气体控制，要实现温室气体的全面控排还需借助能源利用、气候变化应对、生态保护等领域的立法。但是，相关立法在立法目的、监管体制机制、制度措施以及法律位阶等方面却存在不同。由此，分散性立法便在“双碳”目标实现的调整上产生诸多难以协调的问题。

其一，立法目的条款回应不一致。上述多数现行立法在“双碳”目标前出台，“双碳”目标提出后也普遍未及时作出修改，其立法目的条款在回应“双碳”目标上存在差异。以国家立法为例，有15部相关法律于“双碳”目标前制定实施，仅有《草原法》和《科学技术进步法》在“双碳”目标后进行了修改，但仍未把“双碳”目标写入立法目的；相关行政法规的立法时间普遍较早，部分立法在“双碳”目标提出前修订，此后多年未再修改，立法目的条款均未回应“双碳”目标；3部回应“双碳”目标的部门规章中，有1部是在立法目的条款进行了回应，其他2部则是在其他条款。再如地方立法，有个别地方性法规、地方政府规章在立法目的条款纳入了“双碳”目标。总体来看，立法目的条款呈“多数未回应，少数有回应”现象，这主要与立法时的前瞻性不足、后续立法跟进滞后等原因有关，同时从侧面反映出了既有立法的不完备性、不科学性、不合法律性。

其二，体制机制存在差异，配套保障制度普遍存在缺失。考察上述现行相关立法，不难发现：首先，这些立法在监管的主体、对象、手段等方面存在不同。例如，《大气污染防治法》是赋权生态环境主管部门通过环境行政管制手段对本行政区域内的大气污染物排放者进行监管，而《草原法》则是赋权草原主管部门通过自然资源行政管制手段监管本行政区域内的草原建设、利用等相关行为主体。其次，这些立法的制度设计旨在规范大气污染防治、资源能源利用、科技成果转化、环境资源税征管、碳市场监管、生态文明高地建设、植树绿化活动推进等工作。除天津外，即使个别立法设置了助力“双碳”目标的条款，但并未制定保障“双碳”目标实现的全面配套制度。譬如，《河北雄安新区条例》第6章第48条规定“加快碳达峰碳中和进程”，对于如何加快这一进程，除了第51条规定“节约和循环利用资源制度”“科学利用地热资源”等个别常规制度或措施，以及第52条规定“提高绿化和森林覆盖率”涉及减碳、吸碳功能外，并无保障“双碳”目标实现的系统性配套制度。这些倡导性、宣誓性条款说明，“双碳”目标政策要求尚未被全面、专门的法律制度予以固化，义务性规范普遍欠缺，法律制度供给严重缺位，制度的体系性、有效性不足。

其三，法律位阶普遍较低且具有潜在的矛盾与冲突。除《大气污染防治法》等少数立法属于一般性法律外，其余立法的效力层级均较低。“效力层级过低导致立法权威性不足，立法权限也受到极大限制”，[6]（p96）还可能带来低位阶的立法同高位阶的立法不一致或相抵触、同一或不同部门法的同一位阶的立法间存在矛盾与冲突、不同行业立法存在功能分配重叠或边界不清等法律渊源冲突与法律部门冲突问题，甚至可能存在法律规范的逻辑结构不一致问题，这就不足以为“双碳”目标实现提供有力法律保障。这些问题与“双碳”目标提出时间晚、传统部门立法导向以及立法规划不足等因素有关，还暴露出现行“双碳”目标相关立法的法体形式不尽合理、科学性有待提升以及价值目标的协同性、整体性不足。

（二）统合性立法缺失，实施成本高

目前，“双碳”目标涉及的众多领域普遍有了代表性立法，随着“双碳”政策的循序推进，这些立法正在逐渐被完善。但是，分散性、碎片化、零星的立法存在立法目的、监管体制机制、保障制度等方面的差异，除了可能产生法律分割性、[7]（p43）部门利益法定化弊病外，也与“双碳”目标实现的整体性、系统性等要求相悖，进而会带来行政执法、司法适用、法律监督等方面的高成本和低效率问题。行政执法的高成本源于“双碳”目标涵盖多领域，涉及的监管主体、监管对象非常广，现行执法存在“体制规范上的冲突、不协调以及职能上的交叉重叠、边界模糊等问题”，[8]（p110）导致不必要的行政资源消耗；司法适用的高成本主要由于“双碳”目标相关的司法纠纷多样（如配额分配、交易、清缴以及碳汇认定、CCER抵消等方面的纠纷），法律关系错综复杂，专业技术性要求高，潜在的权利诉求多元，权利请求基础规范的确定、构成要件分析、事实认定等法律适用过程难度大，需要投入较多的司法资源；法律监督的高成本主要是由于监督主体不明确、事权划分重叠，主管部门或相关部门间相互推诿，不履行监督职责或怠于履行监督职责。

由于当前尚无一部统合性或者综合性的法律，而分散性立法弊病众多，那么，在现行立法的基础上，是否有必要以及采取何种法体形式、立法形态推进“双碳”目标立法的整合或者统合则成为“双碳”法治建设与法学研究应关注的重要议题。对此议题的回应，学界不能回避以下问题：其一，“双碳”目标立法统合是否确有必要，若有必要，统合的时机或条件是否成熟？其二，假设已经具备统合的时机与条件，“双碳”目标立法统合是分行业领域或分部门法式的统合，抑或跨行业领域或跨部门法式的统合，且具体应统合到何种程度？其三，“双碳”目标立法统合的可行路径是什么，应该选择何种统合模式，这种模式是否有充足的理论供给作为支撑，具体模式下的立法框架内容又该如何安排？这些无法绕过的问题间接反映出了既有立法的体系化不足和对未来立法的完备性、科学性、形式与形态合理性的呼唤。

（三）专项性立法缺位，威慑效果差

与国内环境污染防治法律制度的“刚性”立法趋势不同，[9]（p37）“双碳”目标现行相关立法更多体现为“柔性”特点。从已对“双碳”目标作出回应的立法来看，条文内容表述基本上分为“纯粹柔性”和“形式刚性，实质柔性”两类。“纯粹柔性”特点主要体现在一些倡导性或激励性立法表述上，如《贵州省义务植树条例》第15条和《北京市绿化条例》第8条均规定“倡导……实现碳中和的绿色环保理念”，财政部制定的《大气污染防治资金管理办法》（2021年实施）第8条第1款第3项规定的“定额奖励”。而“形式刚性，实质柔性”的特点是指立法条文使用了“应当”“必须”“应该”等刚性表述，却没有明确违反规定时的具体责任条款，仅有政策宣示性。如《西藏自治区国家生态文明高地建设条例》第30条“自治区人民政府应当探索建立碳排放权交易制度，……促进实现国家碳达峰、碳中和目标”，但法律责任部分缺乏针对性的责任条款。当然，这种柔性立法在“双碳”目标初期具有现实意义：其一，“双碳”目标国家顶层设计尚不够清晰，在重点行业领域的路线图、实施方案出来前，目标分解任务不明确的情况下，不能盲目以刚性立法的形式强力推进；其二，“双碳”目标实现具有典型的阶段性特征，且各地在产业结构、能源结构、经济水平等方面存在较大差异，不宜通过“过早、过严”的刚性制度强制其进行绿色低碳转型，而应给予其合理的缓冲期或过渡期；其三，“双碳”目标柔性立法既能回应国家绿色发展的立法需求，也能彰显中国以立法推进落实《巴黎协定》框架下国家自主贡献承诺的国际形象。

从长远来看，“双碳”目标柔性立法的现状需要改变，只有刚性立法配合才能保证“双碳”目标实现。发达国家在完成工业化且实现碳达峰后才提出碳中和，而处于工业化、城市化中后期的中国同时提出“双碳”目标则面临着可用时间短、减排任务重等压力。由此，在缓冲期过后，中国只有加速减排、强力推动减排才能确保“双碳”目标承诺如期兑现。这一过程的推进，需要有一部具有威慑力的专门问责法律，以合理配置政府、企业、公众等各方的权利（力）、义务和责任。总之，“双碳”目标现行立法存在“重柔性，轻刚性”，但未来立法需要通过适当的法体形式、立法形态增强刚性，以实现“刚柔并济”。

三、中国“双碳”目标立法体系化的法理检视

从立法理论和立法技术角度审视，“双碳”目标立法困境的生成是立法者采用还原论理念下分散立法模式的必然产物，但要客观理性地评价这一模式。习近平总书记在2021年3月15日的中央财经会议上提出把“双碳”目标纳入生态文明建设整体布局的观念蕴含着深刻的法理，可以为破解上述立法困境提供理论支持。

（一）分散立法模式的理性批判

目前，“双碳”目标法制建设采用的是典型的分散立法模式。该模式是指不针对“双碳”目标进行专门立法，而是以国家政策为指引，在大气污染防治、森林监管、能源利用、科技成果转化等相关领域进行的系列立法活动。分散立法模式之所以受立法者所青睐，除了立法者可以借助该模式的灵活性、针对性特点，根据实践需要和客观条件成熟度，及时对单一领域立新法或修旧法外，也“与各领域的立法难度、共识程度、发展阶段等因素都有关联”[10]（p62）。首先，立法难度大。“双碳”目标涉及领域广，短期内对相关领域进行统合立法难度非常大，因为各相关领域的立法本身是不健全的，很难在此基础上提炼出共性的原则、制度。其次，基础共识未形成。学界、实务界尚未就一些立法涉及的基础性或前提性问题达成共识。例如，二氧化碳的法律地位未立，碳排放权的法律属性未明，涉碳法律关系性质不明。[4]（p164）这些问题无疑增加了立法统合的难度。最后，发展阶段不允许。中国尚处在工业化上升期，在加强生态文明建设的同时需要大力发展经济去实现扩大就业、预防返贫、鼓励科技创新等，相关立法不宜以过早、过严限制传统行业领域发展的方式来减碳、固碳。

与此同时，“双碳”目标分散立法模式也为学界所诟病，这与其因循的还原论理念有关。还原论是西方现代科学之源，主张通过分割整体，经由部分去揭示事物的本质。它的核心主张是，“事物或现象的本原是最小的不可再分的物质颗粒‘原子’（或其化身‘物质成分’等），核心是将事物或者现象‘还’到其‘本原’，以揭示其本质，阐明其根源”。[11]（p72）当还原论适用于立法，构建与法学概念范畴一致的体系时，首先应区分民法、刑法、行政法、诉讼法等法律子系统，然后再逐层降解，每个子系统下有若干法律、法规、规章、规范性文件。[11]（p72）保障“双碳”目标实现的立法及困境实际上体现了还原论思维。立法者认为，减碳、固碳涉及污染防治法、资源法、能源法、生态法、科技法等法律子系统，子系统里有部分立法可以直接或者间接调整单一或多种温室气体，因此首先需要建立健全这些立法。显然，这种思维方式主导的立法体系设计的整体主义精神不够强，部门立法色彩浓厚。在相关立法不健全、不成体系时，其可以在特定发展阶段发挥立法“应急”的作用，以及时回应温室气体规制的迫切需求。但是，从长远来看，因循该理论，会出现涉碳领域立法的过度分散、部门利益法制化倾向，实践中还会因此产生事权划分重叠、监管有效性不足的问题。

（二）统合性立法的法理：将“双碳”目标纳入生态文明建设整体布局的方法论

1.将“双碳”目标纳入生态文明建设整体布局的方法论意蕴

习近平总书记提出的把“双碳”目标纳入生态文明建设整体布局，不仅揭示了“双碳”目标与生态文明建设间存在的减排与发展、部分与整体、短期与中长期等事物间的客观联系，[12]更蕴含了深刻的协同主义、整体主义方法论。

首先，协同主义方法论。协同是指基于共同的目标，不同的主体发挥自身优势或者履行法定权限，通过沟通或协商等程序，运用一定的工具或者手段，实现放大整体功效的过程。协同既强调不同主体间的合作关系，也强调组织目标的一致性。[13]（p26-27）生态文明建设的核心任务除了“确保生态产品在环境良好、资源永续和生态健康三个方面的持续有效供给”，[14]（p47）还应保证传统能源与绿色能源符合经济社会发展阶段的科学供给。那么，把“双碳”目标纳入生态文明建设整体布局就需要协同考虑环境、资源、生态、能源等领域，使其在监管主体、治理对象、体制机制以及法体形式等方面分工明确，如此有助于化解风险、应对公共事务、提升治理效能。[15]（p16）从法律规范体系建设角度来看，“双碳”目标立法应协同谋划、协同部署、协同推进、协同考核，要求现行环境、资源、生态、能源等方面的各层级立法要形成较完备的法律规范体系，且要把实现“双碳”目标作为其共同的立法目的。

其次，整体主义方法论。整体主义或整体论是由斯穆茨创用，后经哈耶克、波普尔等人予以发展。[16]（p218）在斯穆茨看来，整体并非静态或一成不变的，而是由低层到高层的演进式“动态趋向”；后经学者发展，整体被普遍认为是对相关联组分的整合，[17]（p63-64）且整体功能大于部分之和[18]（p10）。整体主义要求应正确认识、处理整体与局部间的关系，“克服复杂事物简单化的惰性思维，要针对各种缤纷复杂关系寻求有针对性的解决方案”[19]（p74）。整体主义适用于生态文明建设，则要求统筹考虑环境、资源、生态、能源等要素。需要注意的是，整体主义指导下的相关领域立法具有缓和性，并不是说对既有立法盲目进行整体性改动，而是要根据不同发展阶段的立法需求，或增加共同的目的性条款或建立健全单行法，待时机成熟后再推进立法的体系化。从立法角度来看，把“双碳”目标纳入生态文明建设整体布局，要求在系统观念指引下把涉碳行业领域的法制建设纳入生态文明法律规范体系建设中去把握和定位，明确这些领域在不同建设阶段的法制需求，避免出现不协调或相互冲突。

需要注意的是，以上述两种方法论指导双碳立法，不是说要把两种方法论同时作为立法的理论向导，而是要综合考量经济社会的承受能力、“双碳”法制的阶段性需求和立法体系化的演进规律等因素来选择适宜的方法论。具言之，在推进“双碳”目标的前期阶段，产业优化升级、能源绿色转型、生态系统碳汇能力提升、基础能力建设等方面都需要稳妥推进，反映到立法上即应重点去解决相关领域立法回应不一、滞后或矛盾冲突问题，这就需要协同主义方法论的指引；随着“双碳”目标不断推进、协同性法律不断完备、综合性和专项立法需求逐渐彰显，届时则需要在整体主义方法论的指导下进一步推进法律体系化。

2.统合性立法的策略

在将“双碳”目标纳入生态文明建设整体布局的协同观、整体观下，法律体系化是破解“双碳”目标立法分散化及困境的一种重要途径。法律体系化是指基于法律的协同性、整体性要求，以立法为主要手段对相关法律规范按照一定的逻辑进行统合或者整合的过程。法律体系化包括外在法律规则体系化和内在价值体系化，前者要求法律规则在形式上内容完整、前后一致、结构合理、逻辑严密，后者强调相关规范具有内在的目标一致性，[20]（p87）这也是立法完备性、科学性、合法性等方面的内在要求。对“双碳”目标立法进行法律体系化统合具有可能性、必要性。具体说来，“双碳”目标立法体系化统合可能性体现在：其一，保障“双碳”目标实现的现行相关立法在环境、资源、生态、能源等领域均已有所体现，并且国家和地方正在通过修旧法、立新法等方式陆续回应“双碳”目标的法制需求，这些法制实践奠定了立法统合的基础。其二，“双碳”目标相关立法具有不同的立法目的、价值追求，但可基于“双碳”目标对其进行体系化统合。其三，“双碳”目标立法统合已经有了一定的域外实践，可为中国“双碳”目标立法整合提供路径参考。如英国专门法《气候变化法案》（2019年6月修订）设置了2050年净零碳排放目标，加拿大专项法《加拿大净零排放问责法案》（2020年11月通过）明确了本国的中长期温室气体减排目标。“双碳”目标立法体系化统合的必要性在于，通过整合相关法律规范以改变现行立法分散（或分立）、碎片化、疏漏、重叠乃至矛盾的现状，使法律规范间形成统一、协调的体系，以降低实施成本、增强威慑力，最终达到保障“双碳”目标实现之作用。

理论上，“双碳”目标立法统合的模式主要有基本法模式、形式法典化、实质法典化。基本法模式是从各相关领域单行法中抽象出共性内容，继而制定出一部具有基本法地位的《气候变化法》；形式法典化模式指在既有单行法基础上采取汇编式整合的方法，制定一部松散的《气候变化法》；实质法典化模式则是采取概括抽象方式，概括归纳出具有实质意义的《气候变化法》。可以看出，前两种模式的立法难度相对较低，但这种简单“组装式”法律体系化的价值不大，存在浪费立法资源之嫌；实质法典化模式则对共识程度、立法技术水平等要求较高，但“双碳”目标相关行业领域法律规范变动性强、更新快，短期内难以实现。“双碳”目标具有阶段性特征，且涉及行业领域广泛，立法者应遵循立法规律和经济社会发展规律，保持与时俱进，宜采渐进式立法策略。渐进式立法主张，基于将“双碳”目标纳入生态文明建设整体布局的协同性、整体性要求，可先建立健全相关领域法律规范，在基础性法律规范体系相对完备时，再结合届时的国内外气候变化应对客观情况，在适当的时机提炼分散立法中的共性规则，实现立法体系化。同时，还应注重融贯性，法律体系的各部分间连贯、无逻辑矛盾、相互支持，融贯性实现需要坚持立法协同观、整体观。由此看来，渐进式立法呈现出鲜明的阶段性、灵活性、适应性、融贯性特征。

四、中国“双碳”目标立法体系化的路径构想

根据将“双碳”目标纳入生态文明建设整体布局的方法论，结合《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（下文简称《中央双碳工作意见》）、《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》等提出的2025、2030、2035和2060等时间节点的阶段性目标，中国“双碳”目标立法体系化的渐进策略实现可大致分为三个阶段。①

（一）稳步推进阶段（2021—2025）的协同性立法

早在2009年8月，《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》要求“把加强应对气候变化的相关立法纳入立法工作议程”；2010年10月，《全国人民代表大会财政经济委员会关于第十一届全国人民代表大会第三次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》就气候变化立法提案提出“建议先通过制定和修改相关法规规章”；2020年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》要求“强化绿色发展的法律保障”；2021年1月，生态环境部发布的《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》要求“协调推动有关法律法规制修订”。可见，中国气候变化立法政策呈现出“加强相关立法—制定和修改相关法规规章—强化绿色发展法律—协调推动制修订有关法律法规”的发展轨迹。但是，从考察中国“双碳”目标立法概况看，现行立法没有很好地回应这些立法政策要求，相关法律规范尚不完备。鉴此，国家“十四五”期间，保障“双碳”目标实现的立法重点是修订相关法律法规，出台配套规定，鼓励地方立法，以构建较完备的保障“双碳”目标实现的法律规范体系，这也契合了《中央双碳工作意见》提出的“全面清理现行法律法规中与碳达峰、碳中和工作不相适应的内容，加强法律法规间的衔接协调。……抓紧修订节约能源法、电力法、煤炭法、可再生能源法、循环经济促进法等，增强相关法律法规的针对性和有效性”的政策思路。诚如有学者指出的，碳中和目标实现的法治化路径首先是建立健全相关领域的法律规范体系。[21]（p22）根据协同主义方法论的要求，此阶段的具体任务是：

其一，立法目的协同。为解决立法回应不一问题，全国人大常委会可以《全国人民代表大会常务委员会关于积极推进碳达峰碳中和的决议》的形式提供立法指引，[22]据此，在制定修改相关领域法律法规时，便可以在立法目的条款中统一回应“双碳”目标。例如，在修改《电力法》《循环经济促进法》《节约能源法》《可再生能源法》等现行法律或者制定《能源法》等相关法律时，可把“保障碳达峰、碳中和工作有序推进”纳入立法目的。

其二，体制机制、法律制度的功能协调。针对立法中体制机制差异、配套法律制度缺失和法律位阶低、冲突矛盾问题，可从以下方面着手：首先，在制定修改相关领域的法律时，要回应国家机构和行政体制改革，明确涉碳行业领域的主管部门及相关部门的监管权力、义务和责任，避免职权边界不清、重叠或缺位等问题，同时明确规定各行业领域法律助力“双碳”目标实现所必须及承载特定功能的重要法律制度，如碳排放标准制度、碳税制度、碳排放权交易制度、碳汇制度、碳排放影响评价制度等。其次，通过制定配套行政法规、部门规章的方式细化落实上述制度。例如，现行《大气污染防治法》第2条确立了大气污染物和温室气体协同控制制度，但该制度的落实还需要有配套的行政法规或部门规章。最后，应积极鼓励有条件的地方在制定修订植树、绿化、生态文明建设高地、碳排放权交易管理等方面的地方性法规或地方政府规章时，要结合各地实际，设置落实“双碳”目标相关上位法的条款，调适相应制度。例如，2021年7月，为限制“高能耗、高排放”建设项目的碳排放，生态环境部办公厅发布了《关于开展重点行业建设项目碳排放环境影响评价试点的通知》，要求7个试点省市把6个重点行业的碳排放影响纳入环境影响评价。环境政策法律化要求，应及时修改《环境影响评价法》以便把碳排放环境影响纳入调整范围，地方的相关立法也应随之调适环境影响评价制度。

其三，法律规范冲突的解决。针对相关立法的法律位阶普遍较低且具有潜在的矛盾与冲突问题，在上述提升立法位阶的基础上，可进行类型化处理。首先，以“上位法优于下位法”原则解决纵向的法律渊源冲突。“双碳”目标立法涉及的所有法律、法规、规章和其他规范性文件均不能违背宪法；法规、规章、其他规范性文件不能与宪法、法律相抵触；地方立法均不能与宪法、法律、行政法规相抵触；立法变通规定也不能违背宪法、法律、行政法规的原则、精神。其次，以“特别法优于一般法”“新法优于旧法”的原则解决横向的法律部门冲突。“双碳”目标立法涉及的多行业领域立法的冲突，若属于同一部门法，应根据特别法优先或新法优先的原则进行解决；若分属不同部门法，则可根据纠纷类型、权利诉求、案件事实、争议焦点等因素确定应适用的特别法规范。最后，以内部结构协调解决微观的法律规范逻辑结构的不和谐。“双碳”目标各相关立法的体例要科学、合理，立法语言使用应规范，篇章结构中的具体法律规范设计应符合整体逻辑框架且要做好与外部其他相关立法的衔接。

（二）大力推进阶段（2026—2035）的综合性立法

十余年来，国家层面的气候变化立法停滞不前，除了立法技术掣肘、理论供给不足等一般立法面临的共通性问题外，还涉及一些客观存在的非法律因素。《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》并未对包括中国在内的发展中国家课以温室气体强制减排的义务，直至《巴黎协定》，中国才开始承担这一义务，[23]（p19）但美国肆意退出《巴黎协定》对全球气候治理结构产生了深远影响，这令全球气候治理愈加充满不确定性。在此背景下，若国内过早推进气候变化立法工作，明确政府及相关部门的监管主体职责、重点排放单位的减排义务与责任等事项，在国际气候外交谈判中便可能出现发达国家要求中国严格按照本国法律进行温室气体减排等“作茧自缚”问题，继而影响国家经济的绿色低碳稳步转型、能源结构的科学调整与供给安全、发展权益维护与环境保护的协调等工作的有序推进。因此，国家气候变化立法工作不宜盲目推进，而应综合政治、经济、能源等因素选择适宜的立法契机。为回应此问题，国家2035年远景目标在综合考量上述因素的基础上，提出了“强化绿色发展法律保障”的要求。这实际上是说，此阶段在上一阶段法制建设相对完备的基础上，针对综合性立法缺失、实施成本高等问题，可以正式启动、积极推进中国的《气候变化法》立法工作。

整体主义理念指导下的这部法律应被定位为气候变化领域（特别是保障“双碳”目标实现）的基本法、基础法，结构上可采取中国《民法典》式的“总则编—分则编—附则编”。总则编主要规定具有普适性、原理性的原则、规则；分则编的内容设置可在各具体行业领域立法基础上抽象出公因式，以单行法形式解决不能提取公因式的行业领域立法，同时分则编还要做好与有关单行法的衔接；附则编对有关法律概念、科技术语、法律效力等事项予以明确。而立法目的、基本原则、监管职责、有关主体权利（力）义务、减缓和适应措施、保障制度、奖惩制度、国际合作制度等具体条款设计则要能体现和服务于“双碳”目标的实现。具言之，这部法律至少应涵盖以下框架性内容：

其一，增加立法目的内容。立法目的不能局限于温室气体控制、应对气候变化、促进可持续发展，还应明确纳入保障“双碳”目标的稳步推进。

其二，明确基本原则。至少应包含气候变化风险预防原则、减污降碳协同推进原则、气候变化信息公开原则、气候变化应对公众参与原则、气候变化损害责任原则等基本原则。

其三，确立核心制度。主要涉及：（1）监管体制：根据国家机关和行政体制改革，确立生态环境部门主管与相关部门分管相结合的监管体制，建立涉碳领域的部门间协调机制，同时发挥好应对气候变化专家咨询委员会的作用，明确监管主体间的事权划分。（2）减缓制度：既要注重吸纳现有制度，同时也要创设一些新制度，例如碳排放标准制度、碳税制度、碳排放权交易制度、碳汇制度、温室气体统计与核算制度等。（3）适应制度：明确重要制度，譬如气候变化领域的规划、环境影响评价、风险预警、灾害防治、保险等方面的制度。[24]（p106-108）（4）保障制度：从财政、教育及实践环节等方面设置保障制度，可以确立碳预算制度、气候变化应对宣传教育制度、MRV制度（即“可监测、可报告、可核查”制度）等。（5）奖惩制度：保障该法实施需要有“刚柔并济”的制度安排，如气候变化项目优先审批制度、气候专项资金制度、低碳产品政府采购制度、低碳信贷制度、减污降碳技术研发与利用制度、文明单位优先评比制度等“柔性”制度；气候变化目标责任制度、气候变化审计制度及其他方面的民事、行政、刑事法律责任制度等“刚性”制度。（6）国际合作制度：明确合作原则、合作领域，例如坚持《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》等确立或重申的“共同但有区别责任原则”“公平原则”“各自能力原则”“可持续发展原则”等国际法原则，寻求低碳、零碳、负碳技术以及清洁能源等领域的广泛、深入合作。

（三）保障实现阶段（2036—2060）的强制性立法

《中央双碳工作意见》提出“研究制定碳中和专项法律”，但虑及我国承担共同但有区别的国际减排责任和国家发展权维护，第一、二阶段的法制建设不应过早、过严地限制碳排放主体的排放行为，这就意味着随着碳中和工作的推进，后续的减排要求会渐进提高，逐步进入快速减排、全面实现阶段，此处将之统称为保障实现阶段。这一过程中，碳中和目标的实现将触及多元主体利益并可能因此招致越来越大的阻力。在上述立法的基础上，针对专门立法缺失、威慑性不足问题，在该阶段有必要制定专门的、具有震慑力的《碳中和问责法》或者《碳中和保障法》来确保碳中和承诺如期兑现。整体主义理念指导下的这一立法，是渐进立法策略适应性特点的体现，旨在通过规范监管主体、排放主体等主体行为，督促其履行监管职责、履行减排义务，在不履行或怠于履行监管职责、减排义务时依法追究有关主体的责任，确保碳中和目标能够分阶段、有条不紊地按期实现。由此该法的直接目的、根本目的是为国家兑现碳中和承诺提供有力的法律保障；基本原则方面，可确立碳中和分期实现原则、碳中和信息公开原则、碳中和迟缓担责原则等基本原则；核心制度方面，至少应该确立碳中和目标设定制度、碳减排计划编制制度、碳中和进度报告制度、碳中和报告评估制度、碳中和报告公布制度、碳中和实现第三方评估制度、碳中和实现专家咨询制度、碳中和实现公众参与制度、碳中和迟缓法律责任制度等。

五、结语：迈向保障中国“双碳”目标实现的良法善治之路

在推进全面依法治国的时代背景下，中国“双碳”目标工作不能过度依赖国家政策，更需要在法治的轨道上推进。但是，中国保障“双碳”目标实现的法律规范体系尚不完备，实践中面临着分散立法带来的协调难、综合性立法缺失引致的实施成本高、强制法立法缺位产生的威慑性差问题。问题的根源在于还原论下的分散立法模式的选择，但不能一概否认这一模式存在的历史必要性，而要理性客观评价。走出理论困境，把“双碳”目标纳入生态文明建设整体布局蕴含着协同主义、整体主义方法论，未来立法可以此为指导采用渐进式立法策略，进行分阶段的立法，推进“双碳”目标法律依据的体系化。[25]（p107-108）同时，还需要处理好“双碳”目标立法体系化与正在推进的生态环境法典的关系，比如环境法典绿色低碳发展编与双碳立法的衔接问题、[26]（p41-42）能源立法与绿色低碳发展编的关系问题。[27]（p143）当然，除完备的立法外，“双碳”目标实现还需要重点行业领域行政机关的严格（联合）执法，需要最高司法机关出台专门司法解释明确案件审理范围、纠纷性质与类型、公益诉讼适用情形、管辖法院、裁判方式等内容来助力“双碳”目标实现，需要探索多元法律监督主体在该领域的监督权、监督方式、监督责任，需要明确公众实质性参与“双碳”目标相关立法、执法、司法活动的渠道。

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责任编辑" "王" "京

Chinas Dual Carbon Legislation：

Practical Examination， Legal Interpretation， and Systematic Path

Wang Guofei

（Law and Business School ， Wuhan Institute of Technology，Wuhan 430205， China）

Abstract： The legislative practice of Chinas “dual carbon” target shows a pattern of “overall slow response of national legislation and scattered supply of local legislation”. The existing legislation has three problems： “more dispersed legislation， difficult coordination，”“lack of integrated legislation， high implementation costs，”“lack of specialized legislation， and poor deterrence effect”. The legislative dilemma of the “dual carbon”goal is the inevitable outcome of the decentralized legislative model under the concept of Reductionism adopted by legislators， but this model should be evaluated objectively and rationally. President Xis concept of incorporating the “dual carbon” goal into the overall layout of ecological civilization construction implies a collaborative and holistic legislative methodology. Guided by this methodology， the decentralization and dilemma of legislation on the “dual carbon” goal should be resolved， and legal systematization should be taken as an important path， adopting a gradual legislative strategy. The gradual path of systematizing Chinas “dual carbon” target legislation can be divided into three stages of construction： the collaborative law in the steady promotion stage， the comprehensive law in the vigorous promotion stage， and the mandatory law in the guarantee realization stage.

Keywords： carbon peak and carbon neutrality; decentralized legislation model; integrated legislation; progressive legislative strategy