农村生态环境的精细化治理研究——基于安徽省Z 镇的考察

周全

（河海大学公共管理学院，南京 211100）

党的十九大报告指出“要创造更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”［1］，2021 年《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》明确将“实施农村人居环境整治提升五年行动”作为大力实施乡村建设行动、全方位促进乡村振兴的重要任务之一［2］，保护农村生态环境既是新时期乡村治理的重点方向，也是精英人士追求的价值理性。近年来，中国农村区域经济飞速增长，农民生活水平明显改善，但是随之而来的环境负效应也在持续浮现，集中表现在农业生产内源性污染、工业转移外源性污染和农民生活垃圾污染等方面，并在治理观念、内容及方式等层面受到了崭新挑战，“绿色贫困”愈发明显，成为束缚农村有效治理和影响乡村振兴的羁绊。

针对农村生态环境问题愈发呈现出的全面性、扩展性和滞后性特点，运动式治理因其固有的窠臼无法满足环境治理能力现代化的需求。党的十八届五中全会提出“社会治理精细化”，有研究者认为生态环境精细化治理不仅是消除“绿色贫困”的重要抓手［3］，而且对于预防显性污染的频发局面和隐性污染“有组织的不负责任”的现象具有明显作用。精细化之于生态环境治理的要旨不仅在于运动式的“救治”，更在于整体性的“根治”。因此，深入研究农村生态环境精细化治理这一新型模式，不仅对农村生态环境治理水平的提升影响深远，也是美丽中国建设过程中的应有之义。

1 问题的提出：如何规避农村生态环境陷入运动式治理的窠臼

农村生态环境是人们向往美好生活的物化载体和生态文明建设必不可少的重要环节。以历史的视野来看，运动式治理在实践中发挥过关键效用，然而由于内外部因素的变化，农村生态环境治理机制逐步显现出运动式治理向精细化治理嬗变的趋向。这不仅是概念的变动，更是政府在生态环境治理机制上所做出的动态调治。

实际上，中国生态环境治理体系历经数次变革，但是当前农村环境状况趋于繁杂，治理效果不甚理想。运动式治理是指政府通过官僚机构开展意识形态传播以动员人民群众，从而重组社会资源实现国家各种施政目标的路径［4］。目前对于运动式治理的认识不再仅仅将其视之为在整体性社会下国家利用自身权力和社会资源进行秩序整合［5］，而更多地被看作是一种行政管理方式，一种基于国家治理要素紧缺的理性抉择［6］。而作为传统官僚体制下衍生出来的运动式治理，诸如绩效激励缺失、治理资源匮乏和基本权力滞延等特征是其基本逻辑［7］，最终趋于形式化、内卷化，而非规范化的常规治理，受利益驱动进而忽视民意吸纳。故而导致运动式危机管控大于常规化的制度范式，存在“注重短期而非长期，喜好先例而非创新”的限度［8］。毋庸讳言，以往运动式治理模式遭遇了极大困境，如何规避农村生态环境治理陷入运动式治理的窠臼，是当下环境治理中的一道必答题。

基于这样一种现实需要，本研究聚焦和讨论一种愈发适应新时期农村生态环境的常态治理逻辑——精细化治理。精细化治理发轫于科学管理理论，由日本企业在20 世纪50 年代提出，意在提升制造技能和减少生产投入［9］。通过系统梳理现有文献发现，研究者主要是从以下两个方面对精细化治理进行研究：一是精细化治理的含义与特征。与运动式治理不同，精细化治理包括价值、制度和技术等多维度的全面型治理［10］，运用“互联网+”以了解基层动态讯息和群众真实需求［11］，在治理过程中映射出资源统筹、权责配置、多元主体、技术支持及行动策略等多维度的精细化特点［12］。二是精细化治理所触及的基础结构。有学者从公共管理的“过程论”视角入手，认为精细化治理是一种增量型的革新，强调精细化控制和多元共治［13］。由于精细化治理是对传统运动式、经验化管理模式的反省与突破，符合时代发展要求，于是被引进政府管理畛域［14］。当前，精细化治理已普遍运用于社会治理领域，并在逐渐向环境治理范畴深度延伸。余敏江［15］认为，环境精细化治理就是在多元主体合作过程中，以精细的制度设计和治理技术，进一步改进职能和流程，对传统环境治理模式在宏观与微观两个层次所进行的双重改革。由此可知，环境精细化治理是从宏观的制度和体制层面去处理当前突出的环境问题。

鉴于此，本研究根据安徽省Z 镇农村生态环境的治理实践，试图围绕“何以可能”与“何以可为”这两个问题展开追问和分析，从资源、职责、结构和技术等方面探讨农村生态环境精细化治理的可能空间，并提出可为进路，从而规避陷入运动式治理的窠臼，实现从“粗放”到“精细”的逻辑转换，以期能够在解决农村生态环境问题中构建公共性学术话语。本研究的问题意识与经验材料来自于2021 年11 月至2022 年1 月在安徽省Z 镇及其若干村庄所开展的为期3 个月的田野调查，出于学术伦理，对所涉及的具体地名和人名均做了技术化处理。

2 多维度构建：农村生态环境精细化治理的可能空间

Z 镇域属安徽省南部，位于长江北岸，总面积51.9 km2，下辖13 个行政村，人口3.8 万人，其中农村常住人口2.68 万人，多条高速公路穿境而过，是近年来迅速崛起的一座发展快、功能全、潜力大的新型“农民城”，先后被列为“中心镇”和“综合改革试点镇”。Z 镇旅游资源充裕，拥有4A 和3A 级旅游景区各1 个。但在农村人居环境整治行动实施之前，Z 镇存在着农村垃圾堆积、塘沟淤泥发臭、秸秆焚烧和家禽随意散放等环境问题。近年来，Z 镇积极响应乡村振兴战略，深入实践“两山”理论，扎实推进农村人居环境整治行动，对治理资源、职责、结构和技术进行精细化构建，在各村组大力推进“四清一引”行动，着力实现农村生态蝶变。此外，Z 镇新能源产业园区得到快速发展，生态环境治理显得尤为重要，故而本研究选取Z 镇为个案对农村生态环境精细化治理进行研究。

生态环境精细化治理打破了传统条块分割、运动式治理的固化思维，以最大程度满足公众对环境治理的需求，从而达到系统化、长期化的治理目标。但是，一种治理制度的改换并非一蹴即至，其需要处在治理场域中的不同结构、因素之间的彼此塑造。经分析Z 镇农村人居环境整治行动的前后对比发现，基于要素投入、流程再造、多元共治和“互联网+”等多重逻辑维度上的耦合构建，为农村生态环境精细化治理提供了可能空间。

2.1 资源精细化：要素投入是提升治理水平的必要保障

充盈的环境要素投入是减少农村生态环境治理问题的物质条件，亦是提升环境治理水平的必要保障。但是在中国城乡二元经济结构的影响下，“重城市、轻农村”的观念在生态环境治理领域更为明显［16］。一方面，农村环保资金投入不足。调研得知，Z 镇生态环境治理资金主要倚赖上级扶助，但囿于环境治理具备公益性强的特征，加之投入资金多、周期长但经济收益见效慢［17］，故而现实情况往往并不如人意。另一方面，农村环境治理知识悬浮。在Z 镇实践中，由于受到国家和民间层面环境治理知识的内在张力、城市环境治理观念单向嵌入农村等影响，致使农村环境治理理念实用性低以及本土知识资源匮乏，极易出现环保时间观念混淆、空间感知错配、价值思想离散等新的知识悬浮问题，难以支撑环境治理的巨大需求。

自农村人居环境整治行动实施以来，Z 镇不断进行农村金融改革，打造和完善契合农村发展特点的、多元化的金融服务制度，将金融资源有效配置到弱势环节；吸引社会资本参与农村生态环境治理，大力实施财政资金奖补，整合财政涉农资金，并运用政府购买服务等手段，进一步强化对社会投资项目的扶持程度。同时投身生态环境治理和宣传，增强农民的环保潜意识和行动力，变被动为主动。Z 镇农村生态环境精细化治理水平有了强有力的资源保障。

2.2 职责精细化：流程再造是避免利益冲突的共意表达

流程再造是农村生态环境精细化治理区别于运动式治理的显著特点。深刻了解相关治理主体所追逐的利益，不仅是生态环境治理理论研讨的重心，更是化解当前生态环境治理困局的症结所在［18］。Z 镇政府在生态环境治理中遭遇自身需求、部门利益及经济发展等各种因素的综合影响，使得基层政府（本研究指乡镇一级政府）面临环境治理难题。第一，个人与集体的利益摩擦。考核、晋升及利益等个人考虑驱使治理主体采取“粗放式、运动式、快餐式”的治理方式，“立竿见影”变成激励官员提升的捷径。第二，环保责任部门内部的横向、纵向利益冲突。横向上，各部门都会以本部门的利益为导向，对于环境治理责任经常出现相互推诿的局面；纵向上，由于不同层级部门的环境治理职责界限不同，极易造成下级部门选择性地执行上级的环保政策。

自农村人居环境整治行动实施以来，Z 镇细致界定了横向的平级部门和纵向的上下级部门的权责。首先，横向细化。平级部门按照部门属性解决对应的污染问题，同时在部门内部将工作内容划分为更小的单元，方便任务的具体落实和责任归属。再次，纵向细化。Z 镇要求各环保部门在厘定各自的职能后，将任务分解至下级部门，下级部门进一步将任务细分，直至最后所有任务都细化为最小单位。只有创建明晰的治理体制和治理链条，进而才能高标准地实现精细化治理的应然效能，显然这是避免利益冲突的共意表达。

2.3 结构精细化：多元共治是促进政社互动的动力选择

随着公众参与意识的醒悟，协作型的治理模式逐渐被引至环境治理中［19］。但是在农村人居环境整治行动之前，Z 镇普遍存在着政府“单打独斗”的顽疾，村民、企业及社会组织很少介入。此外，Z 镇公益性社会组织并不多，特别是环保类的团体更是稀缺，环境治理无法做到持续性。就村民参与而言，目前Z 镇提供村民参与环境治理的途径主要有信访、“我们来拍照”活动等，但在走访过程中了解到，多数村民对这些参与渠道并不了解。以该镇每月开展的“我们来拍照”活动为例，2021 年在其公众号发布“我们来拍照”活动共12期，其中有3 期主题为垃圾分类，2 期主题为环境卫生创建，但每期招募人数仅为10 多人，且参与过程多为被动式体验，村民参与环境治理的效果甚微。

自农村人居环境整治行动实施以来，Z 镇的“四清一引”行动由镇政府统一领导，将工作细化到各村组，防止整治工作中出现相互推诿的情况。同时，Z镇政府与当地企业积极合作，由特定企业参与承建垃圾焚烧发电项目，产生的发电收益分拨给“四清一引”行动专项资金，为农村生态环境树立起了一道“绿色屏障”。农民是农村生态环境治理的实践主体和价值主体［20］。Z 镇以每年发放固定工资的方法与企业签署劳务合同，聘请农民为垃圾焚烧发电项目公益性岗位人员，使农民成为农村环境治理的主要力量。此外，Z 镇也在积极孵化环保型社会组织，通过予以一定的政策补贴来培育环境治理的“自治基因”。毋庸置疑，环境精细化治理中的多元治理主体的加入是促进政社有效互动的动力选择。

2.4 技术精细化：“互联网+”是驱动“无缝隙治理”的有力支撑

“互联网+”的发展是生态环境精细化治理的催化剂，有利于形成一整套详尽而严密的操作范例从而驱动“无缝隙治理”。“无缝隙”首先由拉塞尔·M·林登提出，以“纵向到底、横向到边、没有盲区、不留死角”的无缝操作为方针［21］，追求治理的畅通与高效。然而Z 镇在生态环境领域技术工具的使用依旧处于薄弱态势。调查发现，排放到空气中的废气源于流动性强便迅速被稀释，这给了部分企业可乘之隙；再者，大部分村民对环境政策不甚了解，对污染的危害程度也无法通过有效或便利渠道知晓；最后，执行信息系统的不完善使得Z 镇各村组无法做到信息共享，加大了农村生态环境实现“善治”的难度。

自农村人居环境整治行动实施以来，并以发展新能源产业园区为契机，Z 镇大力开发“互联网+”技术，打造线上交流互动服务平台。线上信息服务平台的建设以镇政府和村（居）委会政务信息为主，集政务公开、新闻资讯、政民互动于一体，主要用于民意传达、环境污染监控、考评问责等方面。与此同时，利用互联网平台及时传播政府的环保政策，并且提供互动便捷窗口，健全村民利益表达机制，以便各治理主体有效掌握村民的环境利益诉求，切实完成从“门诊式”的应急治理到事前预防、事中控制、事后监督的“无缝隙”精细化治理的蜕变。

3 由“粗”变“细”：农村生态环境精细化治理的可为进路

生态环境精细化治理是一个庞大而又复杂的系统工程，其能最大程度地解决当前农村生态环境治理的“体制性”窘境，真正实现由“粗”到“细”的转变。要推动农村生态环境精细化治理的长效发展，必然需要避免其在运行过程中运动式治理的弊端。在综合考查安徽省Z 镇农村环境治理现状与精细化方向的基础上，拟从环境精细化文化、环境法治化体系、环境痕迹化管理和自下而上式考核4 个方面来探寻农村生态环境精细化治理的可为进路。

3.1 以培育环境精细化文化为基础，消释运动式治理的潜在隐患

有研究者在有关环境污染问题的研究上鲜明提出了“治污为标、治人为本”的理念，即要处理好环境污染问题首要重心在于人的理念和行为［22］。农村生态环境运动化治理的文化在基层政府管理中早已形成一种固化思维，“短期式”“检查式”等治理现象相当普遍，务实文化不足，使得环境治理工作踌躇不前。因此，若要消释运动式治理治标不治本的潜在隐患，必然需要从“人”的精细化文化的价值培育出发，充分发挥环境治理的“软法韧性”。为此，治理主体应当秉持精细化服务理念，提高服务回应力，以满足村民的环境公共需求。不断进行环保宣传教育，指出村民生产生活中各环节的不良行为，引导其形成良好的习惯。同时需发挥乡村精英（主要指村干部）作为本地环境治理“领头人”的作用，引导广大农民自觉主动地加入农村环境治理工作中。

近年来，Z 镇以精细化理念为指导，结合当地实际，规定政府部门、有关单位和个人的任务范围，明确了农村垃圾堆积、塘沟淤泥发臭、秸秆焚烧和家禽随意散放等具体解决办法。另外，他们通过告知村民过分应用农药品造成的危害、帮助村民进行垃圾分类等，从根源上减少农业生产污染、农民生活垃圾污染产生的概率。当地的村委会也会定期走访村民、举行村民会议，倾听村民们的想法和提议。

3.2 以健全环境法治化体系为重点，确保精细化治理的持续推进

法治是国家治理的根本方法，对于国家治理现代化有着决定性的意义［23］。完整度高和协作性强的农村生态环境法治化体系是确保精细化治理得以持续推进的可靠保证。一方面，完善农村生态环境精细化治理立法。在立法内容方面，应当精细区分各治理主体之间的职能权限，重视主体间的协同与配合。尤其需要注意的是，应当考量不同村组的实际状况，因地制宜地进行可操作性的立法。另一方面，强化农村生态环境精细化治理执法。执法部门必须坚持依法执法，通过明晰执法方向、完善执法准则、细分执法工作等方法对农村差别化的环境问题依法实行精细化治理。

Z 镇政府要求全镇认真执行《中华人民共和国环境保护法》及环境污染防治相关规章制度，构筑富有当地特色的环保法律制度，严格规范环境执法，不管是哪个企业、哪个单位、哪个人，一旦触及红线，则彻查到底。此外，他们还要求把农村生态环境优先保护的理念和要求贯彻到计划制定、项目建设、环评审议、企业管理、行政监督等众多层面。

3.3 以加强环境痕迹化管理为导向，搭建精细化治理的监督网络

环境美好是国家治理绩效评判的基本指标之一，而有效的评判离不开监督网络的“保驾护航”。在农村生态环境治理中，基层政府普遍趋向于“任务型”，重建设轻监督，导致后期缺少常态化的治理［24］。在这种情境下，健全农村环保监督反馈机制显得尤为迫切，需不断加强环境监管的力量。痕迹化管理对环境监督起着提速器的效用，对于缓和硬法制度策略运行、软法机制形式主义的失效现象具有重要意义。从国内既有做法来看，例如浙江省“说议办评”监督机制、山西省“N 长+检察长”工作机制等模范样板，给农村生态环境监督带来了有益参照。综上所述，政府应引导多元主体搭建环境监督网络，通过复构政府公信力、统筹社会力量设置地方环保融合网络，从而协同监督环境治理。环保职能部门应成立特定的网站反馈平台，依靠互联网向社会公众公开征言征策，提升环保监督透明度以及留痕意识。

对于以前村里的环境污染问题，村民会出现不知道向谁反映以及如何反映的现象。现在情况则不同，Z 镇建立了“群众参与、群众监督”的机制，在公共位置设立了征询和监督电话，接受群众的咨询和举报。政府工作人员对反映的环境问题及时进行核查，促进农村生态环境长期保持干净、整洁和有序。

3.4 以推进自下而上式考核为突破，扭转运动式治理的行政倾向

在环境治理领域，中国施行的是上级政府向下级政府下发指标，并划分具体任务、定量考评的目标责任制［25］。但是，就既有经验教训来看，基层政府执法不力、治理举措施行不实、信息不对称和资源限制是生态环境治理很难达到预期的主要缘由［26］。在“政治锦标赛”和“委托-代理”关系所环绕的环境中，下级政府时常会通过各类应付策略来搪塞政策的执行，削弱精细化治理的优势，从而陷入传统科层制的窠臼。因此，要保证农村生态环境精细化治理在实然层面的有效性，很大程度上取决于问责考核系统和公开透明的秩序是否完整、健全。自下而上式考核机制的意思是，Z 镇在农村生态环境精细化治理的过程中，推举村民代表对工作人员的日常工作进行量化打分及评价，并将其纳入日常绩效考核制度中，利于村民对相关人员的监督，以此突破基层政府的“惟上负责制”。

村民代表模式的最大特点就是村民直接给决策人员量化评分，以此督促Z 镇相关人员把环境治理工作做牢做实。如果当地村委在村民提议或举报的问题上处置不当，则直接反映在评分上，同时这些考核结果也会按月份直接向镇里及县里进行说明和公示。

4 小结与思考

当前，虽然基层政府在农村生态环境治理中能够借助运动式治理的长处发挥作用，但环境治理想要获得长效化保障，同时为了防止坠入运动式治理的困境，就必须实现非常规的常态治理向“新型常态治理模式”的转变。对于这种尝试的思索，研究者们更多的是将关注点聚焦在与生态环境治理系统具有高度契合性的精细化治理领域。

通过对安徽省Z 镇人居环境整治行动的实践分析发现，基于要素投入促使资源精细化、流程再造促使职责精细化、多元共治促使结构精细化以及“互联网+”促使技术精细化的前提，农村生态环境精细化治理成为可能。然而，这种“可能”从某种程度上说是确立在社会互利的关系上。一是基层政府依赖社会主体来维持政府权威，下级需要最大程度完成上级分配的指标任务，以取得环境方面的“佳绩”；二是出于政府掌控着权力这种稀缺资源的考虑，社会主体要实现环境治理“善治”的目标，势必需要政府部门的帮助。在这种情况下，任何一方的利益失衡都将打破其构筑的可能空间。

基于文献回顾和实践调查，有一点必须明确，政府对运动式治理的偏好实质上取决于国家的治理逻辑，社会并不是孤立的范畴而是寓于国家之中的［27］。在中国，生态环境治理的使命主要仰仗于政府，对于构建多元共治的公共空间及其所需的技术条件任重道远。在安徽省Z 镇农村生态环境精细化治理的实践中，主要是从培育环境精细化文化、健全环境法治化体系、加强环境痕迹化管理以及推进自下而上式考核等方面来弥补文化氛围脆弱、合法性不足、监督漏洞和行政倾向等运动式治理的弊端。不过，在一定程度上而言，目前中国农村生态环境精细化治理的实践力量依然相当薄弱，极易造成社会主体公对公的“事本主义”转为政府内部官员私对私的“人本主义”［28］，从而使得推动农村生态环境精细化治理以实现社会公共利益的重要性大打折扣。

要推进农村生态环境精细化治理，不但要找到各治理主体间的共同利益以促使环境治理朝着正确的方向前进，同时还要在制度上进行多维度的建设与完善以回应村民的环境诉求，从而确保精细化治理的可持续发展，助力农村生态环境振兴，最终实现“美丽乡村”和“宜居乡村”的中国乡村梦。