集体建设用地减量再利用研究：进展与展望

范文洋，刘 玉

（1北京舜土规划顾问有限公司，北京 100070；2北京市农林科学院信息技术研究中心，北京 100097）

0 引言

在快速城镇化进程中，中国大多数城市面临着建设用地指标的“硬约束”。在产业结构调整、技术提升和发展理念转变等综合作用下，出现一些不符合区域功能定位和产业布局要求的低效建设用地，导致产业用地紧张和利用低效并存的问题加剧。为此，中央及相关部委出台了《关于促进节约集约用地的通知》《节约集约利用土地规定》《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》等文件，提出“实施建设用地总量控制和减量化战略”，对布局散乱、利用粗放、用途不合理、闲置浪费等低效用地进行再开发。2015年，中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，明确“实施建设用地总量控制和减量化管理”，建设用地减量化管理上升为国家战略举措；《国土资源“十三五”规划纲要》进一步明确了“实行建设用地总量控制和减量化管理……盘活农村闲置建设用地”的新要求。在保证生产、生活和生态用地合理布局的前提下，严控建设用地总量、推进集体建设用地减量增效成为土地利用变革的新方向[1-3]。

由于社会、经济和自然环境的差异，不同国家和地区的建设用地减量路径和模式也存在明显差异。国外学者比较重视建设用地再利用潜力评价与再利用方向优选模型的研究，国内学者则结合具体案例区，围绕建设用地减量潜力评价、减量地块识别、政策机制等重点领域进行探讨和分析，但对相关研究仍缺乏系统性梳理和总结。因此，按照理论分析与实际调研相结合，基于“概念基础—减量地块识别—再利用方向优选—保障机制”的思路梳理集体建设用地减量的主要进展，并探讨亟待开展的重点方向，以期为乡村振兴实践中的建设用地减量规划编制与实施等工作提供指导，服务于减量地块的高效利用和乡村振兴发展。

1 集体建设用地减量再利用研究的主要进展

1.1 集体建设用地的类型与特征

集体建设用地是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。在“城乡统筹”、“多规融合”等发展诉求下，衔接城市建设用地和土地利用两套分类体系，细化完善集体建设用地分类体系势在必行[4]。当前，多是简单套用城市宏观土地利用分类体系及方法，依据使用功能将集体建设用地细分为商服、工矿仓储、居住、公共管理和服务、特交水和其他等类型，较少考虑土地管理的复合型及控制属性等要求[5]。近年来，一些学者从微观视角探讨集体建设用地分类，构建了精细化的村级土地利用分类体系[6-7]，划分出宅基地、公共服务设施用地、基础设施用地、经营性建设用地等类型，为集体建设用地调查奠定基础。此外，部分学者从土地利用功能角度构建了涵盖生产功能、生活功能、生态功能和潜在功能的农村居民点用地分类体系[8]。总体上看，农村居民点和工矿用地的细化研究较多，针对后续复合利用的集体建设用地分类体系有待细化。

集体建设用地减量化是指经济发展到一定阶段后，通过政策和工程技术等手段，把利用不佳或者与发展定位不相符的集体建设用地恢复成生态或农业使用状态[9-10]。在建设用地减量实践中，主要对集体产业用地、农村宅基地、公共服务设施用地等通过存量优化、集约高效设计，实现空间腾让，达到减量目标[11]。集体建设用地减量化具有丰富的内涵，是以减定增、增减结合的动态过程，减的是区域不合理的建设用地负担和城市外延式发展对土地资源的侵蚀[12]。建设用地总量控制的上位约束叠加上集体建设用地持续健康发展的内在需要，迫切要求通过集体建设用地的综合整治来实现规模集约和高效利用[9,13-14]。

1.2 集体建设用地减量地块识别研究

低效建设用地在国际上具有一定的普遍性。全球范围内污染物和污染场地的多样性，叠加上城市可用土地的稀缺性，使得建设用地再利用受到国外学者的持续关注，提出了棕地、空地、废弃土地等概念[3,15]；构建了低效用地的SSRA 风险评估模型、MCDA 优先度模型等[16-18]，来推动低效建设用地的开发再利用。总体上看，国外在产业废弃地再利用实践中积累了丰富经验，围绕“棕地”再开发为生态用地的适宜性评价提出了多种思路和方法，在低效产业用地的保留与更新、生态修复等方面形成了成熟的理论体系和技术方法，并呈现出混合利用等新趋势。

科学评估集体建设用地的综合成效，进而识别减量地块，是编制建设用地减量规划的基础。集体建设用地利用成效主要是指在一定时间和范围内，在集体建设用地利用过程中单位面积产生的经济效益、社会效益、生态效益的综合效益值。集体建设用地利用效益越高，代表该地区的集体建设用地利用集约程度越高。国内外学者多采用熵权法、层次分析法、多因素综合评价法、主成分分析法等评价建设用地利用成效。部分学者采用物元模型评价土地集约利用状况，对比发现物元分析得出的评价结果更符合实际[19-20]。此外，部分学者构建了碳排放约束下的建设用地利用效率评价体系，综合运用超效率模型、核密度估计、标准差椭圆等方法分析建设用地利用效率的时空分异特征[21]。然而，不同学者构建的集体建设用地集约利用评价指标体系不尽相同，但用地结构、产业结构、投入强度、利用程度、经济效益与生态效益等是常用的评价维度[22]。总体而言，中国现阶段关于土地利用效益的评价主要集中在城市开发区、城市主城区以及城市港口等重点地区的国有用地土地效益评价，针对集体建设用地利用效益评价的研究不足。

在国内，城乡土地分治制度叠加监管缺位、退出机制缺失、再利用技术支撑不足等，低效集体建设用地不断涌现[23-25]，并根据成因划分为政策导向型、开发利用型等类型。重点围绕工矿用地，从布局合理性、用地经济性、主体意愿性等方面构建再利用潜力评价方法[26-27]；部分学者基于规划约束、村庄自身资源禀赋、村庄发展适宜性等构建村庄类型划分模型，识别出搬迁撤并型村庄[28-29]；一些学者基于“源地—廊道”生态安全格局的逻辑范式，以优势物种的生境和迁移廊道为依据，采用目标物种生境网络优化模型确定减量地块[30-31]。此外，各地依托城镇低效用地再开发、工矿废弃地复垦利用、城乡建设用地增减挂钩等试点，积极探索减量腾退、政府收购储备、村集体自行开发等多元化模式[32-34]。总体而言，工矿用地、农村居民点等再利用潜力评价方法较多，准确、快速地掌握待减量建设用地的类型、数量、分布等状况还较为困难，集体建设用地减量地块以定性判定为主。

1.3 集体建设用地减量地块再利用方向优选研究

集体建设用地减量再利用是一个复杂的巨系统，涉及地质、环境、生态、工程、社会经济、管理等诸多学科与领域。在国外，棕地的再利用包括多种土地用途（住宅、商业、工业、公园、开放空间等）和多种再利用强度[35]。合理确定集体建设用地再利用方向，盘活利用集体建设用地是实现乡村经济可持续发展与资源高效利用的有效抓手[9,32]。在新型城镇化进程中，存量工业用地再利用呈现出由被动更新到主动升级、目标诉求多元化、多元利益主体参与合作、地方实践领先于中央政策等特点[36]。针对工矿废弃地，消去与选择转换法、偏好顺序结构评估法和层次分析法的综合运用[37-39]，基于适宜性和驱动力的再利用竞争评价模型[40]，以及基于“推理条件—推理规则”的再利用方式选择模型[41]等不断涌现，为再利用方向优选提供技术支撑；与此同时，部分学者围绕农村居民点的再利用方向选择展开研究[42]，形成了生态安全格局视角下村庄用地减量地块识别与分区方法、基于布局适宜性—规划约束—村庄等级的村庄整治类型划分方法[43-44]。此外，一些学者在总结中国城乡建设用地减量更新嬗变的基础上，提出了“三位一体”减量更新路径及策略框架，以期为国内村镇工业用地减量化转型和振兴政策制定提供理论参考[45]。总体上看，国内外学者重点围绕采矿废弃地、居住用地等构建了集体建设用地再利用方向优选模型，但选取的因子相对笼统，且多缺乏条件剖析和论证；注重生态景观恢复或者建设用地潜力挖掘，相对忽视混合利用等再利用新趋势。

1.4 集体建设用地再利用保障机制研究

集体建设用地减量化是中国社会、经济和生态建设的需要，需要重点关注空间管制底线、调整三生空间结构与布局等[1]。减量化涉及市、区、镇政府以及村集体、农民和企业，在空间治理过程中存在着复杂的博弈关系[46-47]。在实践中，上海市出台了一系列的政策文件，积极推进以工业用地为核心的建设用地减量化工作；北京市相关部门协同推进建设用地减量工作，加强减量发展政策创新，2018 年建设用地减少约34 km2，2019 年减少约30 km2，涌现出废弃矿山修复治理、空闲地减量、集体产业用地减量、村庄宅基地及公共服务设施用地减量等实施途径。但是，由于减量任务艰巨、社会矛盾强烈，加之现状底数不清、政策措施不稳、规划统筹不足、制度体系不健全等问题，北京市后续的减量工作面临较多约束[48-49]。集体建设用地减量面临着产权制度、规划机制、规划引导、人才缺失、实施推进等方面的障碍，亟需从明晰集体建设用地边界、明确利益分配机制、制度突破和政策创新等方面构建减量地块高效利用与有效管控的策略框架[50-51]。结合现行政策和实际调研，从必要性、操作平台、资金平衡等方面总结了建设用地减量化的实施路径和运作机制[52-53]，提出建立土地指标市场化交易机制及配套措施等[12,33]。注重减量化的规划引导，构建合理的减量化指标使用方和供给方之间的增值收益补偿机制、合理保障村民和村集体的基本权益等是实现减量化推进乡村转型发展目标的有效路径[54]。总体上看，当前研究注重梳理典型区的再利用模式与管护机制，缺乏对减量路径、保障机制等的系统研究，集体建设用地减量再利用与区域经济、社会协调发展的系统研究滞后。

2 集体建设用地减量再利用的研究趋势

综上所述，国内学者重点研究了集体建设用地减量的概念、地块识别、再利用方向选择和保障机制等，为建设用地减量规划编制与实践提供参考，但仍存在一些不足：拟减量的集体建设用地数量大、类型多、分布散，缺乏高效的集体建设用地调查与评价技术，难以快速、准确地摸清区域集体建设用地的类型、数量、分布及其现状特征；未形成兼顾适宜性评价和综合成效分析的集体建设用地减量地块识别技术与方法，以及现代农业发展、生态保育和城乡建设多重压力下的减量地块再利用方向优化模型等，减量路径等的系统研究亟待加强。

RS、GIS技术手段和空间分析技术日臻成熟，以及土地资源利用管理理念的深化，为集体建设用地减量研究提供新的方法和技术手段[55]。在新型城镇化建设、生态文明建设、土地节约集约利用、乡村振兴等国家重大战略需求下，把握低效集体建设用地的特殊性、问题的综合性和再利用的多目标性，解析集体建设用地利用与区域功能演化、区域内外要素的互动关系，综合考虑减量地块的利用现状、生态质量、区位条件等进行再利用，提高减量地块及其周边区域的综合产出率，侧重回答“为什么减”、“在哪减量”、“如何减”、“减后如何用”等问题，是集体建设用地减量及再利用技术的发展趋势（图1）。

（1）集体建设用地利用现状特征与规律。集体建设用地减量涉及的问题复杂、主体多元、任务综合，准确掌握集体建设用地的现状特征和规律，是规范、有序实施减量的基础。为此，依托第三次全国土地调查、地理国情普查、宅基地和集体建设用地使用权确权登记等工作，构建集体建设用地多维度多要素特征数据库；分析集体建设用地的类型、现状特征及利用中的突出问题，研判集体建设用地的整体变化轨迹与规律；明确相关因素限制集体建设用地利用的方式、程度和典型路径，揭示限制集体建设用地利用的主导因素及其作用机制；剖析新型城镇化、产业调整、区域政策、城镇居民需求等因素与集体建设用地的相互作用机理，识别各因子的作用方式与影响程度。

（2）集体建设用地减量再利用规划设计技术。集体建设用地呈现类型多样、总量大、单个图斑小、分布散等特征，构建集体建设用地减量地块识别方法，快速、准确地掌握待减量建设用地的类型、分布及其形成原因，是亟待研究的重点问题。因此，在宏观和中观尺度，明确减量任务确定与分解的基本原则和主要依据，科学确定减量总目标并对其进行分解；构建基于多源数据的集体建设用地综合成效评价模型，形成集体建设用地多维度多要素信息快速获取技术与方法；研究减量建设用地再利用潜力评价与预测、用地结构调整与布局优化技术；研究基于国土空间规划、新型城镇化规划、生态文明建设等的再利用规划设计技术方法；探求集体建设用地减量地块空间识别的基本原则、方法及路径，建立集体建设用地减量时空配置模型；研究施工类型区划分、构筑物附属物拆除工程优化、工程施工时序组合优化配置等精细化再利用施工设计技术。

（3）减量地块的高效再利用路径与措施研究。减量地块盘活利用的政策性强、影响因素复杂、实施主体多样、地域特征明显，构建系统性、可操作性的减量地块再利用路径，面临较多挑战。为此，分类型分析集体建设用地减量地块再利用的动力因素、阻力因素和导向性因素，研究生态文明建设、新型城镇化建设和现代农业发展等多目标下的减量地块再利用潜力评价模型，形成集体建设用地减量地块的再利用方向优选方法；系统研究集体建设用地的再利用类型、发展路径和适宜区域，提炼特色鲜明的政府主导、土地权利人主导等集体建设用地再利用模式；借鉴国内外相关经验，强化对农户、村干部、政府等相关行为主体的实地调研和理论分析，从指标统筹、规划管理、监督监管、评估考核、利益分配机制等方面创新再利用的保障机制。