欧洲能源危机的原因及其对我国能源保供的启示

张跃军,石 威

(1.湖南大学 工商管理学院,湖南 长沙 410082;2.湖南大学 资源与环境管理研究中心,湖南 长沙 410082)

一、引言

2023年国务院政府工作报告提出“统筹能源安全稳定供应和绿色低碳发展”[1],能源供应安全是关系国家经济社会发展的全局性、战略性问题。党中央、国务院始终把保障能源供应安全摆在突出位置,推动筑牢能源供应安全基础,端牢能源饭碗。[2]作为全球最大能源消费国[3]及排名第一的石油、天然气、煤炭进口国,我国虽然越来越重视能源安全问题,但国际能源供需形势扑朔迷离,严峻、紧张、复杂仍是主基调,不确定性因素较多[4];国内经济发展强劲恢复带动能源需求稳定增长,区域性、时段性能源供需矛盾依然存在,给我国能源保供稳价工作带来了不少压力[5]。2022年2月24日,俄乌冲突突然爆发。多方势力的交锋不但对国际地缘政治格局造成了重大冲击,而且直接或间接导致欧洲居民和工业用能短缺,引发了一场影响深远的能源危机。[6]由于全球能源市场早已高度互联互通,欧洲地区天然气供应紧缺、能源价格飙升、批发电价高涨的冲击迅速传导至世界其他地区,导致全球能源市场重塑,引发了第一场真正意义上的全球性能源危机。[7]乌克兰危机骤然升级引发欧洲能源危机,使欧洲国家在短期内“处境艰难”[8],这给保障我国能源供应安全带来了重要警示。

二、2023年我国能源供需宏观形势研判

2022年以来,国际局势复杂性加剧,国内社会局势稳定,社会生产生活逐步恢复,预计2023年我国能源需求将持续上升,能源供给面临一定压力。

(一)经济总体回升,能源消费总量持续增长

2023年国际形势仍存在较大不确定性,但我国经济韧性强、潜力大、活力足,各项政策效果持续显现,经济运行有望总体回升。据OECD和IMF预测,2023年我国GDP增速将达到4%～5%左右,潜在经济增长率维持在中高速水平。此外,随着我国抗“疫”工作进入新阶段,疫情防控措施不断优化,经济秩序和社会秩序会加快恢复,这将释放巨大经济活力,加速经济循环运转,加快向潜在经济增长速度靠拢;能源对经济社会发展的基础支撑作用将进一步显现,预计2023年我国能源需求将持续提升。据预测,2023年我国能源消费增速将达3%左右,能源消费总量将达55亿吨标准煤,其中可再生能源占比将超过18%。[9]

(二)电力需求稳步增长,供需平衡偏紧

从电力需求影响因素看,经济方面,我国经济社会具有良好的优势和潜力,2023年经济运行将总体回升,但仍落后于潜在增长水平;气候方面,根据国家气候中心预测,拉尼娜事件将持续到2023年年底,其将导致我国大部分地区冬季气温较常年同期偏低,加之全球气候变暖影响,将导致我国大部分地区夏季气温较常年同期偏高,因此气温因素仍将在2023年用电增长中发挥正向作用。预计2023年我国全社会用电量将快速回升。据中国电力企业联合会发布的《中国电力行业年度发展报告2023》预测,2023年全社会用电量增速有望达到6%。根据国网能源研究院数据,从电力供应看,预计2023年全国新增发电装机约3.2亿千瓦,比上年增长12.2%,其中新增发电装机主要为可再生能源发电装机。[10]根据国家能源局数据,2023年一季度,全国可再生能源新增发电装机4 740万千瓦,同比增长86.5%,占新增发电装机的80.3%。[11]按照国家能源局《2023年能源工作指导意见》,2023年我国非化石能源发电装机占比将达到51.9%。可以预见,未来我国可再生能源发电装机容量将进一步提升,可再生能源发电占比将进一步扩大。但可再生能源发电具有间歇性、随机性、波动性特征,限制了其供应能力,导致其目前在电力供应体系中尚难担当中流砥柱。从电力供需平衡看,迎峰度夏和迎峰度冬期间,预计全国电力供需平衡偏紧,其中华北、华东、华中、西南高峰时段电力供需可能出现紧张现象。

(三)煤炭价格整体维持高位,供需基本平衡

2023年欧洲能源危机仍将持续,欧洲高价天然气进口困境短期内无法解决,欧洲或将继续增加煤炭采购量,分流我国在印尼和美国煤炭进口资源,高价天然气将继续推动国际煤价上涨。从国内煤炭供应看,当前我国煤炭仍有增产计划。比如,新疆提出新增产能1.64亿吨/年的煤矿项目建设,产能增幅60%以上;内蒙古提出新建一批大型煤矿,120万吨/年及以上煤矿产能占比达到92%。但随着小煤矿关停政策收紧,这将抵消一部分煤炭产能增量,预计2023年我国煤矿有效产能将有小幅增长。从国内煤炭需求看,由于2023年我国经济总体回升,全社会用电需求会快速增长,据预测,全社会用电量增速有望达到6%。目前,我国电力行业长期依赖火力发电,尽管可再生能源发电占比持续提升,火力发电占比继续下降,但我国全社会用电量基数较大,预计火力发电同比或继续微增,煤炭需求将小幅提升。总体来说,预计2023年我国煤炭供需将保持基本平衡。

(四)油气价格持续高位震荡,供需博弈加剧

乌克兰危机爆发后,七国集团(G7)、欧盟以及澳大利亚同意从2022年12月5日起限价并禁购俄罗斯原油及其产品,而俄罗斯则以减产原油和“断供”天然气反制欧盟制裁。若乌克兰危机得不到缓解,2023年俄罗斯将进一步缩减油气产量。据瑞银预测,2023年俄罗斯原油产量可能减少100万桶/日。与此同时,为支撑原油价格,OPEC宣布2022年11月起原油产量减少200万桶/日,再度进入“减产模式”,凸显“限产挺价”决心。俄罗斯和OPEC原油减产措施可能导致全球原油结构性供给不足,预计原油价格仍将高位震荡。据荷兰国际集团预测,2023年国际原油价格将维持在90～110美元/桶。此外,当前美国为欧洲LNG的主要供应国,且美国的天然气库存持续处于历史低位,而受乌克兰危机影响,欧洲或将持续增加从美国进口LNG,因此不排除2023年全球出现气荒的可能。《中国油气产业发展分析与展望报告蓝皮书(2022—2023)》显示:纵观我国油气储量及产量形势,2022年我国新增石油和天然气探明地质储量分别超过14亿吨和1.2万亿立方米;原油和天然气产量分别为2.05亿吨和2 201亿立方米,同比增长2.9%和6.07%;此外,2022年我国进口原油和天然气分别为5.08亿吨和1.09亿吨,同比下降0.9%和9.9%,对外依存度降至71.2%和40.2%。预计2023年我国油气产量将持续保持增长趋势,但对外依存度依然较大,易受到国际油气市场的影响,我国能源安全面临严峻挑战。2023年中国经济总体回升,油气需求将呈持续上升趋势,但在当前全球油气供应短缺格局下,油气价格仍将在未来一段时期处于高位震荡,供需博弈更加激烈,我国油气进口量可能进一步缩减。

三、我国能源保供面临的关键风险及问题

近年来,我国深入推进能源革命,扎实提升能源供应保障能力,但国际国内环境发生深刻复杂变化,能源系统内外部风险和问题层出不穷,严重制约我国能源供应能力提升。

(一)国内能源供应面临局部性、周期性紧缺风险

我国能源保供与转型统筹难度较大,若路径设计不合理可能引发能源供应风险。当前各地政府密集出台“十四五”能源发展规划和“双碳”行动计划,重点谋划未来5～10年的能源转型路径[12]。在当前我国经济发展与能源消费需求仍保持中高速增长的背景下,如果能源转型路径设计不合理,特别是煤炭退出、可再生能源发展等政策选择过于激进,可能导致能源供给能力无法匹配经济发展需求,引发局部地区能源供应短缺问题。

可再生能源快速发展,未来极端天气对能源供应的影响更加明显。可再生能源具有“靠天吃饭”的明显特征,除短期供给能力波动显著外,在热浪、极寒等极端天气影响下,可能发生季节性短缺,需要大量的能源储备和调配支撑。如2022年8月四川全省平均气温27.4摄氏度,较常年同期显著偏高3.9摄氏度,全省平均降水量较常年同期显著减少40%,水电发电能力断崖式减少50%。随着我国能源转型持续深入,清洁能源供给能力的随机性、波动性将持续放大,极端天气下能源供需将进一步呈现出异常复杂的局面[13],可能以“两面夹击”态势构成对能源安全的围困。

(二)我国能源进口面临“硬封锁”与“软遏制”风险

我国境外能源进口来源集中度较高,地缘政治环境恶化可能导致我国能源进口受到“硬封锁”。2022年我国从中东和非洲地区进口原油占全部进口量的62.3%,从沙特与俄罗斯进口量合计占全部进口量的35%,其中超过80%的原油进口需途径马六甲海峡和霍尔木兹海峡。[14]近年来国际冲突日趋频繁,加之亚太地区地缘政治环境日益复杂,极端情况下,只需对少数航运要道或我国能源进口国进行干预,就将形成对我国能源供给的实际封锁,进而引发国内能源供应安全危机。

我国在国际能源市场中的议价权较弱,在国际竞合关系中或将遭遇能源“软遏制”。目前,我国与国际能源市场的互联互通水平有限,特别是中长期协议、期货等金融工具发展相对滞后,我国在国际能源市场中的影响力和主导权与我国作为全球第二大经济体和第一大能源消费国的地位不匹配。[15]在此情形下,其他国家即便不对我国能源输入通道进行封锁,也可能通过干预国际能源价格、狙击国内能源头部企业等手段,引发国内能源市场动荡。随着中长期大国博弈不断深化,来自其他国家的价格战、金融战将成为我国能源供给安全的重大国际隐患。[16]

(三)能源供需不匹配问题突出

我国能源资源与负荷需求呈现明显逆向分布特征,致使我国长期存在能源供需不匹配问题,加大了能源供应难度。“十四五”时期,我国能源资源的生产力逐渐向优势资源地高度集中,能源供需不匹配的格局将进一步显现。[17]在能源资源分布上,煤炭产能高度集中在山西、新疆、内蒙古和陕西四个省区,产能占全国总产能的70%以上;油气和煤电、水电资源都集中在西部地区;风能、光能等新能源集中在“三北”地区。而在负荷需求上,能源资源相对匮乏的东部地区则较大。

我国能源资源跨区域调配能力和电网灵活运行能力不足,难以缓解能源供需不匹配问题,阻碍了能源供应效率提升。我国长期存在北煤南运、西电东送、西气东输问题,能源资源富集区与能源需求集中区逆向分布特征明显[18],需要能源资源跨区域调配和电网灵活运行来缓解能源供需不匹配问题。但当前我国能源资源跨区域调配能力和电网灵活运行能力不足,比如,坑口电站方式西电东输、北电南供比例较低,可再生能源发电并网消纳能力不足,各省电网联通程度不高等,致使能源资源相对匮乏且负荷需求高的地区“迎峰度冬(夏)”时能源调运紧张,很大程度上阻碍了我国能源供应效率提升。

(四)能源供应弱韧性问题明显

我国能源系统运输能力明显不足,制约了能源系统应急调峰能力的发挥,降低了能源供应的韧性。“西煤东运、北煤南调”需求规模持续增加,加上多地出台“汽运煤”限令,现有跨区铁路运输压力将在局部时段明显增大。原油管道布局建设基本完成,但成品油输配的“最后一公里”还没有完全打通,支线管道建设依然不足;天然气管道布局还较为稀疏,整体密度偏低,尤其重点区域天然气管道互联互通难题尚未化解。随着“长三角”等区域电力资源统一配置规模越来越大、可再生能源占比快速提升,集中式电源与分布式能源不协调矛盾日益严重,将给电网整体安全带来压力。

我国能源应急储备体系建设相对滞后,降低了能源系统抵御突发事件和灾害的能力,阻碍了能源供应韧性的提升。我国石油储备规模尚未达到国际能源署建议的90天“基准线”[19];供气企业、燃气企业和地方政府尚未建成分别不低于年供气量10%、5%和3天的储气调峰能力;电力系统调节能力难以适应可再生能源大规模并网消纳要求。截至2022年末,我国可再生能源渗透率仅为13.7%,而欧盟可再生能源渗透率达22.9%,其中德国可再生能源渗透率更是高达36.7%[20],电力系统调节能力不足成为限制我国可再生能源大规模并网消纳的关键原因。目前,我国电力系统可用的灵活性调节资源包括可控电源机组、电化学储能和抽水蓄能等。截至2023年5月,我国煤电装机占比高达43.75%,导致电力系统内的灵活性资源仍以煤电为主。但煤电的启停和爬坡速度较慢,难以满足电力系统秒级/分钟级的调峰调频需求。而电化学储能和抽水蓄能等更具调峰填谷、调频调相、事故备用和黑启动多种优势功能的灵活性调节资源,仍处于发展初期;且由于我国电力系统市场化改革尚未完成、市场化交易机制尚未成熟,导致更具优势功能的灵活性调节资源成本疏导机制和调峰调频费用分摊机制仍未完全落实,其建设和发展不及预期,不能适应可再生能源规模并网消纳需求。

“风光水火储”多能互补能源系统建设不如预期,对我国能源供应韧性支撑不足。在新型能源体系的实现路径中,“风光水火储”多能互补是潜力空间巨大、技术经济可行的关键举措,但我国“风光水火储”多能互补能源系统建设依旧挑战重重。目前,我国已有增量配电网、微电网、分布式发电交易等手段,但在用户侧电源交易与平衡机制、“过网费”与结算机制等方面仍不成熟。此外,在充分市场化的电力市场环境下,能够通过响应电力市场的价格信号来充分发挥“风光水火储”多能互补能源系统的经济性,弥补其本身建设成本较高的缺陷。但是我国电力现货市场刚刚起步,尚无法反馈用于“风光水火储”多能互补能源系统集成优化的短期“价格”信号,使“风光水火储”多能互补能源系统经济性得不到充分体现。在构建清洁低碳安全高效能源系统的背景下,“风光水火储”多能互补能源系统建设的滞后性,难以为我国能源稳定供应提供根本保障,使我国能源供应弱韧性问题难以解决。

四、欧洲陷入能源危机的主要原因

当前欧洲陷入能源价格高涨和能源供应短缺的困境。欧洲此轮能源危机,与近些年欧洲短期事件性冲击和长期结构性矛盾密不可分。

(一)短期事件性原因

乌克兰危机爆发后,俄欧能源合作关系破裂,叠加后疫情时代欧洲能源供需失衡,是欧洲陷入能源危机的短期事件性原因。

一方面,俄欧能源合作关系破裂,欧洲能源供应急剧缩减。2021年欧洲能源进口中,45%的天然气、27%的石油、46%的煤炭来自俄罗斯。乌克兰危机爆发后,能源成为俄欧双方地缘政治博弈的重要手段,欧美对俄全面制裁,叠加俄罗斯减少甚至中断欧洲天然气供应的反制裁,致使俄欧能源合作关系破裂,加剧了欧洲能源短缺,引发天然气和电力价格持续上涨。[21]尽管欧洲国家也在积极寻找替代能源,但短期内完全取代俄罗斯的能源供应几乎不太可能。另一方面,后疫情时代欧洲能源需求快速回升,能源供应难以满足快速增长的能源需求。后疫情时代,欧洲国家采取一系列量化宽松政策刺激经济复苏,欧洲能源需求快速回升,但能源产业链供应链不同环节主体之间的协作运行仍未达到预期[22],全球能源生产运输恢复相对滞后,制约了全球能源供应能力,致使欧洲能源供应缺口增大,能源供需失衡加剧。

(二)长期结构性原因

欧洲传统能源对外依存度高,叠加能源转型激进、清洁能源供应不稳定,是欧洲陷入能源危机的长期结构性原因。

一方面,欧洲传统化石能源对外依赖度高,尤其天然气供应难以自主可控。天然气是欧洲最主要的化石能源,在欧洲能源消费结构中占24%,但欧洲天然气对外依赖度却高达90%。除荷兰、丹麦等少数国家外,欧洲大多数国家的天然气主要依靠进口,而且欧洲天然气进口集中度较高,致使能源供应体系相当脆弱[23],如2021年欧洲从俄罗斯进口天然气占比达到45%[24]。另一方面,欧洲能源转型激进,长期推崇清洁能源,造成能源供应稳定性下降、脆弱性上升。近些年,欧洲出现了“天然气为支柱、退煤退核、风光并进”的能源转型趋势[13]。电力供应方面,欧洲较早推动电力清洁化,可再生能源在欧洲电力生产中的地位愈发重要。根据《BP世界能源统计年鉴》的数据,欧洲电力生产中,化石能源在电力生产结构中的占比从2000年的50.8%下降至2021年的35.6%,可再生能源占比则从16.4%上升至39%,其中水电占比相对平稳,风力、光伏发电占比显著提高。但可再生能源发电高度依赖天气状况,极易受到极端天气影响。[25]2022年欧洲极端天气频发,很大程度上冲击了可再生能源电力生产供应,致使欧洲电力紧缺,电价大涨。

五、欧洲能源危机对我国能源保供的启示

我国应充分吸取欧洲能源危机的教训,立足我国能源供应面临的多重风险和问题,坚持系统推进和重点突破原则,多维度、多举措、多方位筑牢我国能源供应基础,保障能源供应安全。

(一)夯实能源自给基础,构建能源供给保障体系

我国应立足国内、多措并举,加快构建坚强可靠的能源供给保障体系,提升能源自给自足和应急调控能力,把能源饭碗牢牢端在自己手里。第一,优化能源供应体系。从全国看,要强化传统能源稳存量保安全、清洁能源优增量调结构的观念,避免能源结构种类单一或新旧不接,产生安全隐患。从区域看,要充分尊重各地能源禀赋和经济社会发展差异,坚持先“立”后“破”,审慎稳妥引导各地政府谋划好能源领域“双碳”目标和能源转型实施路径,支持清洁能源禀赋突出、经济社会相对发达的地区合理加快转型进程,同时允许传统能源大省站在保障全国能源安全的角度,适当放慢转型步伐,保障传统能源的“压舱石”作用。第二,健全能源应急体系。坚持宁可备而不用、不可用时不备原则,围绕我国能源消费核心区,依托重要交通枢纽或能源富集区域,建设一批区域级应急调峰能源储备基地,并统筹规划跨区域油气管网、主干电网、交通网络等基础设施,增强能源跨区调配能力。在此基础上,完善能源储备基地的季节性调控策略,发挥能源储备基地急时保供给、平时稳价格的作用。

(二)稳定能源外部供给,防范外部输入性因素对能源安全的冲击

要继续强化大国能源合作,提升我国在国际能源市场的影响力和不可替代性,降低国际地缘政治因素对我国能源安全的影响。第一,拓展外部能源进口的种类和来源。加快拓展中亚、东北亚、俄罗斯市场,逐步改变我国能源进口过于集中的局面。近期,可重点加强与俄罗斯的能源贸易谈判,通过长期协议交易或金融合同形式吸收俄罗斯油气出口产能,力争以更低价格锁定更多能源供给。中远期,应持续拓展与“一带一路”沿线国家能源贸易往来,特别是鼓励我国能源央企加强在能源勘探、开采领域与外方合作,建立稳定的海外油气生产供给基地;同时,统筹规划好伊朗—阿富汗—中国石油、天然气管道等一批大型陆上能源基础设施,减少对马六甲海峡、霍尔木兹海峡运输通道的依赖。第二,积极融入国际能源秩序与全球能源金融体系。把握好期货交易和人民币结算两个关键抓手,推进国内能源市场与国际接轨,提高我国在国际能源市场中的议价权与影响力。一方面,稳步做强做大我国油气期货市场,适度扩充油气期货交易品种及交割库容,逐步推动上海油气期货成为亚洲油气定价基准,以降低国际油气价格波动对国内市场的影响程度;另一方面,加快完善跨境人民币结算体系,推动能源贸易及投资采用人民币结算,以人民币国际化助力提升我国在国际能源定价方面的话语权与影响力。

(三)攻关能源核心技术,发挥科技创新的关键作用

我国应将能源技术发展以及对前沿技术的掌握作为保障能源安全的关键支撑,布局重点领域核心技术攻关与装备国产化替代。第一,精心谋划能源技术中长期发展路径。组织能源技术专家对我国现有能源技术水平进行评估,摸清国际先进能源技术发展历程、发展阶段、部署格局、装备水平等,研判评估国内外重点领域能源技术水平差距,对符合我国能源发展战略和实际需要的能源技术予以长远谋划和布局。第二,加快综合能源系统相关技术研究和推广。加快从全局角度、战略高度谋划能源物理和信息系统的耦合模式,突破异质能源耦合存在的时间尺度差异难题,加快推进综合能源系统由理论研究、试点示范阶段向大规模推广阶段发展,为保障能源安全构筑更加坚强可靠的物理平台。

(四)优化能源政策体系,完善能源供应安全支撑机制

进一步强化市场常态主导、政府应急兜底作用,为能源安全提供政策制度保障。第一,充分发挥市场的常态风险疏导功能。有序建立更为灵活开放的能源市场体系和价格机制,特别是强化国内与国际、一次能源与二次能源、能源及其衍生品市场之间的协同联动。当能源安全出现风险时,通过成本价格疏导机制,将局部风险合理疏导至上下游环节乃至整个国民经济体系,充分发挥我国庞大经济体系和市场规模优势,通过风险共担的方式保证各环节承压可控,避免局部冲击过大引起大范围的能源安全问题。第二,持续提升政府的应急统筹和监管效能。对于能源供给严重失衡、市场价格大幅波动、国内外环境极端变化等市场无法自主调节的能源安全风险,建议政府部门强化能源系统各主体保障能源安全的权责和监管机制,明确不同应急场景下政府对能源市场的介入手段和干预强度,特别是要及时发挥好大型能源央企在保供稳价方面的社会责任。