水生野生动物利用法律问题研究

李恒顺,蔺 妍,裴兆斌

(大连海洋大学海洋法律与人文学院,辽宁大连 116023)

1 引言

中国水域辽阔,江河交错的自然环境为水生野生动物物种种群提供了优质的生存环境。而对水生野生动物的利用问题进行规范,不仅可以更好地保护水生野生动物,对于中国自然资源保护法治化进程的推进也具有极其重要的意义。

就目前来看,中国对于水生野生动物的利用许可程序、利用许可机制等方面仍存在一些问题,如在水生野生动物利用许可证件的办理程序上,个人买家办理有关许可证件程序繁杂,且因有关法律规定尚不完善,导致个人买家无法便捷高效地办理许可证件。自2017新的水生野生动物保护实施条例生效后,其中部分规定未能贴合实际,出现了条例交接不连贯、部分行为概念没有明确的界定等现象。除此之外,在水生野生动物利用市场规范管理工作中,其经营利用制度不甚完善,导致水生野生动物市场秩序紊乱、有关水生野生动物利用规范研究滞后等问题层出不穷。应时代发展的要求,正确处理好发展同生态环境之间的关系,树立牢固的社会主义生态文明观,将“生态文明建设”的目标提到更高层次,维护水生野生动物可持续发展工作刻不容缓。

因此,文章从现有关水生野生动物利用许可审批程序、规范各主体利用行为、明确水生野生动物利用相关范围与界定等方面入手,通过研究现有规章制度,结合实际案例,针对水生野生动物利用法律问题提出可行性对策与建议,并提供思路与启示。为维持生态平衡、处理水生野生动物利用难题提供智力支持。

因各类法律规定或有关政策条例中所称的水生野生动物及其产品大多是指国家重点保护的珍贵、濒危水生野生动物,各省列入保护名录的水生野生动物以及《濒危野生动植物种国际贸易公约》(以下简称CITES)附录中的水生野生动物物种(含卵)及其所制成的产品,因此除第一章有关各类水生野生动物相关概念界定的阐述外,文章所讨论的水生野生动物及其产品默认为国家重点保护水生野生动物及其产品。

2 水生野生动物利用的一般理论

2.1 国家重点保护的水生野生动物及其产品

目前有关国家重点保护水生野生动物物种范围的规章共有三类[1]:

第一类是由中国原林业部(现国家林草局)和农业部根据《中华人民共和国野生动物保护法》的相关规定,共同制定并颁布的国家重点保护野生动物名录。而在这份名录中,有关部门将其中的国家重点保护珍贵、濒危水生野生动物,根据其目前所存物种数量、生存条件及环境等分为了国家一级与二级保护水生野生动物。

第二类是《地方重点保护野生动物名录》,即各省根据本省实际情况制定的地方重点保护野生动物名录中的水生野生动物。

第三类是CITES附录中所列出的水生野生动物。CITES的目的是防止某些野生动物和植物物种因国际贸易而遭到过度开发利用,从而进行国际合作,保证其物种群能够处于健康安全的生存状态。自CITES实施以来,已对约超过三万种的动植物种实施了不同等级的保护,为规范野生动植物种利用与保证物种群生存状态稳定起到了良好的促进作用。而自1997年CITES介入了鲟鱼的管理后,从此便更多地介入了水生野生动物的管理范畴,物种涉及伊河豚(Orcaellabrevirostris)、珊瑚(Coral)、海参(Holothuroidea)、玳瑁(Eretmochelysimbricata)等。这一举措有效提高了全球水生野生动物利用管理水平,为规范全球水生野生动物利用提供了更多的思路与帮助。而中国在1981年正式缔约加入CITES,因此除了中国自行规定的国家重点保护水生野生动物以外,对于CITES附录中列出的水生野生动物,也要将其纳入国家重点保护的水生野生动物范围之内。

2.2 水生野生动物的利用现状

目前,通过各级渔政部门的共同努力,水生野生动物资源的利用与开发已有了显著的成效。对于水生野生动物的利用管理,各部门始终秉持着“限量、可控、有效”的利用原则,坚持“有效保护和增殖利用”的方针,健全水生野生动物利用制度。其中,常州市在水生野生动物经营利用方面,就做出了许多不菲的成绩,包括建立经营利用承诺制度、经营利用备案制度,实行一店一证制度、经营利用供销合同双控管理以及依法征收水生野生动物资源保护费等[2]。

在水生野生动物利用主体方面,中国共有四种对于水生野生动物利用需求较大的主体。第一种是饭店、集市等主要以食用为目的出售可食用海龟、人工养殖“子二代”娃娃鱼(Andriasdavidianus)等不在国家颁布禁食名单中的水生野生动物的主体。第二种是具有展览性、表演性目的的水族馆类场所。第三种是需要进行科研项目研究的国家及地方科研部门。第四种是以人工养殖为目的,对水生野生动物进行驯养繁殖的各养殖基地。而针对以上四种不同主体的利用需求,政府也对此一一进行了程序上的规范,包括对整个利用过程中的每一个环节应具备的相关许可利用证件以及办理此类许可利用证件的条件都做出了有关解释与规定。如个人与集体性组织均可办理人工繁育许可证件以及经营利用许可证件,且以经营利用水生野生动物为目的的场所必须办理经营利用许可证件[3]。但办理许可利用证件的相关条件以及有关水生野生动物的利用原则,各省也会根据本省的实际情况进行调控。如一些省市对于商家办理水生野生动物相关许可利用证件的限制比较宽松,而有些省市仅对法人开放办理证件资格,个人买家等自然人主体则无法申请利用许可。

2.3 水生野生动物利用法律规制的必要性

近年来,市场对于部分稀有水生野生动物的追求度越来越高,导致人们对其进行非法利用、非法经营等不规范行为愈渐增多、屡查不绝。施氏鲟(Acipensersinensis)、鲥(Tenualosareevesii)、细鳞鲑(Brachymystaxlenok)、大鲵(Andriasdavidianus)等一些特有物种也因利用许可程序问题引发的市场流通交易受阻等不当利用行为导致生存条件遭到严重威胁,加之,目前对于审核此类国家重点保护水生野生动物的利用许可程序,并未有严格的专业小组或人员来进行先前评估和有效管理,导致水生野生动物的利用未能得到合理有效的规范与管理,破坏了原有水生生态系统,使得水生自然资源枯竭的情况愈加严重。不仅如此,据不完全统计,因水生野生动物的不当利用行为,中国长江流域濒危鱼类物种已达92种,上游受威胁物种多达79种,这个数据在全国各大河流之中已是位居榜首。例如,长江中的白鱀豚(Lipotesvexillifer)是国家一级保护动物,但对其的行迹追踪已多年毫无音讯, 并于2007年被宣布功能性灭绝,且长江鲟(Acipenserdabryanus)的野外自然物种群也几乎绝迹,物种群濒临灭绝。

规范水生野生动物利用是加快渔业产业优良发展进程,完善水生野生动物利用许可相关法律法规,提高水生野生动物利用效率的重要一环。中国对于黑龙江中的施氏鲟(Acipenserschrenckii)、达氏鳇(Husodauricus)的规范利用就是很好的例子。在规制之前,因对施氏鲟、达氏鳇的大量非法捕捞、售卖,此类水生野生动物种群逐渐稀少,生存条件岌岌可危。但通过国家对其的利用进行法律规制,黑龙江鲟鳇野生种群的规模得到了极大的恢复,并且其有序的利用程序与良好的利用成效也得到了国际社会的认可。目前黑龙江野生鲟鳇物种产量几乎占据了中国鲟鳇养殖总产量的一半,且其衍生制品鲟鳇鱼子酱的出口量已成为世界第一,数量和质量均享誉全球[4]。

由此,无论是从规范水生野生动物市场经营利用秩序,还是从坚持对水生野生动物种群及自然资源保护的角度,中国都应该加快规制水生野生动物利用相关程序,健全水生野生动物利用许可相关法规章程,推动中国渔业市场与渔业行政机制稳步发展。

3 水生野生动物利用法律规制现状

3.1 特许捕捉许可现状

严格控制水生野生动物的捕捉,特别是对于国家重点保护的水生野生动物物种,一直是保证水生野生动物生存环境健康发展与规范水生野生动物利用行为的基础。而管控捕捞行为就要求有关行政部门规范各类有关水生野生动物捕捉许可的申请审批程序与证件的发放程序,并且完善许可证制度,严格筛查具有捕捉资格的主体。一般情况下,中国不允许个人捕捞国家重点保护水生野生动物。如果是出于科研或者其他目的特别需要捕捉的,也要按照《野生动物保护法》《水生野生动物保护实施条例》的有关规定进行捕捞活动。且要明确的是,获得捕捞许可证也并不意味着有关单位可以肆意捕捞水生野生动物,而是依旧要遵循合法利用的原则,严格按照规定许可的捕捞次数与物种数量进行捕捞作业,减少已具备捕捞资格主体的利用活动对自然资源带来的破坏,并尽可能避免或减少对水生野生动物及其生存环境造成伤害[5]。

3.2 利用国家一级保护水生野生动物或者其产品许可现状

目前,中国对于国家一级保护水生野生动物及其产品的有关许可证件管控是极为严苛的,因此一般只有政府、高校、科研单位才有可能被准许办理,个人原则上不能进行办理。

在猎捕方面,只有出于科研、病原监测、动物种群调控或其他需要特别捕捉等有关可持续利用自然资源的重大目的时,单位或个人在向国务院野生动物保护主管部门申请特许猎捕证后才能进行捕捉。

在经营利用方面,原则上来讲,中国是禁止出售、收购国家一级保护水生野生动物或者其产品的。但同理对其的捕捞许可标准,出于科研、展览等国家允许的特殊情况,需要出售、经营利用国家一级保护水生野生动物或者其产品的,在向省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门提出申请,国务院渔业行政主管部门批准后,方可进行利用。

3.3 利用国家二级保护水生野生动物或者其产品许可现状

与国家一级保护水生野生动物相比,国家二级保护水生野生动物的利用许可范围要相对宽泛许多。目前在市场上可流通的最高等级的水生野生动物即为国家二级保护水生野生动物。

在猎捕方面,有必要猎捕国家二级保护野生动物的,应当向省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管机关提出许可。而且,只有在处于以下几种情况,才能对国家二级保护水生野生动物进行猎捕。其一,为进行生物研究需要猎捕的。其二,为进行合理物种资源采集需要捕猎的。其三,人工繁育国家重点保护水生野生动物,其种源应从天然水体或场地取得的。其四,为完成省级科研项目和国家药品生产任务,需要从天然水域、地点采集国家重点保护的水生野生动物等。

在经营利用方面,需要出售、收购、利用国家二级保护野生动物或者其产品的必须向省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门提出申请,并经其批准[6]。

4 水生野生动物利用所面临的法律困境

4.1 利用水生野生动物相关配套章程的滞后性

2017年1月1日,新修改的《中华人民共和国野生动物保护法》正式实施,为新形势下的水生野生动物利用工作带来了重要影响。但是,在新法律施行后,有关法律法规还没有得到及时的修改,有关水生野生动物利用许可事项也没有得到及时调整。在此笔者引用了2017年一起非法饲养、养殖国家重点保护水生野生动物的案例。该案件中,当事人在未持有合法利用水生野生动物相关许可证件的情况下,将一只国家二级重点保护水生野生动物绿海龟,放置于餐厅水箱中进行展览,用于招揽顾客。首先,当事人的行为违反了《水生野生动物保护实施条例》第十七条第一款的规定,应当认定其为未取得驯养繁殖许可证驯养繁殖国家重点保护的水生野生动物。但根据新修订的《野生动物保护法》,驯养繁殖的概念已经被进行调整,且不再沿用此概念,而是将“驯养繁殖”修改为“人工繁育”。根据新法,各有关部门已停止办理原法规规章中的驯养繁殖许可证。因此,原则上,如案件当事人想要对案件标的绿海龟进行驯养,尽管不具备繁殖目的,但依然要办理人工繁育许可证件。由此,案件当事人在改正违法行为履行处罚决定后,必须向省级渔业主管部门申请办理人工繁育许可证。但案件中的案件标的仅为一只海龟,无法进行繁殖,当事人也不具备人工繁育技术及相关设备使海龟繁殖子代,因此其无法取得人工繁育证。也就是说,当事人在接受并进行行政处罚后,其违法行为将继续存在,并陷入程序闭环[7]。

4.2 个人买家购入或利用水生野生动物及其产品程序过于严苛

近年来,随着国家对水生野生动物利用许可证件的管理愈加规范,办理证件的流程也愈加方便。办理证件时,把所需材料邮寄到市场大厅农林局或者农村局窗口即可。但如果个人买家不以二次售卖为目的,仅仅是想要单纯购入利用水生野生动物产品或饲养水生野生动物,如在取得经营利用许可证件的农贸市场或集市等合法销售地,无其他经营利用目的购入水生野生动物进行饲养,或在已取得相关利用、销售权限的药房购买药用水生野生动物产品等,都还需办理一系列水生野生动物利用许可证件。且在办理过程中,个人买家还需提供卖方的各类有关许可利用水生野生动物的资质文件。但作为零售,商家在一般情况下是不会提供完整的购销合同和销售资质给个人买家的。买家最多可以要求开发票,而目前办证的大部分省市的规定是不认发票的。换言之,理论上个人买家从合法商家处购买水生野生动物后,商家自行登记,并开购物凭证即可。但是实际上,个人买家还需要凭借购物凭证向政府申请饲养许可,且个人买家在申请利用许可时还要提供买卖合同以及卖家的销售资质文件等。这就对个人买家购入并利用水生野生动物带来了极大的不便。

4.3 水生野生动物利用制度尚不完善

随着水产经济的蓬勃发展,有关水生野生动物的买卖逐渐兴起。但目前中国对于部分水生野生动物的利用规制却不甚完善,使得供求与规范利用之间的矛盾逐渐被激化,破坏了市场经营利用秩序。尤其是在个人及商户对于水生野生动物的利用许可方面,商家可以售卖国家重点保护水生野生动物的前提是要具备各类水生野生动物利用许可证件,以此来保证自身售卖行为的合法性。但目前,国家对于买方从这类已具备经营利用许可证件的卖家处购买的水生野生动物及其产品,以及重要的进出口水生野生动物及其产品等,进行驯养繁殖或经营利用的特许申请是否需要先行评估并没有明确的规定[8]。

5 解决水生野生动物利用法律困境的对策与建议

近年来,水生野生动物在经济作用中的地位越来越突出,有关资源可持续发展的问题也变得越来越重要。中国作为渔业大国以及水生经济物种的重要消费国,必须不断完善水生野生动物可持续发展与利用方面所存在的问题。长期以来,中国对于规范水生野生动物利用管理,一直想要寻找到一套符合中国水生野生动物利用现状与渔业治理实情的规范利用模式,实现规范利用与合理开发两套理念并行的愿景。因此,笔者结合各类理论研究,在多维度剖析水生野生动物利用所存在的法律困境的基础上,针对各类法律困境,如何完善不同主体对于水生野生动物利用许可证件的取得程序、规范市场中水生野生动物的利用行为以及健全有关水生野生动物物种合理利用的配套法规规章等问题提出以下对策与建议。

5.1 制修订水生野生动物许可利用配套法律规章

在上述绿海龟案中可以看出,目前中国要求办理有关水生野生动物利用许可证件的行为要求与规定利用许可内容仍有偏差。本案中,当事人虽不具备任何驯养繁殖水生野生动物的实质条件,其购入绿海龟的目的也仅仅是为了饲养与展览,但根据有关规定,当事人仍需办理有关水生野生动物人工繁殖许可证件。此时就出现了利用行为与法律章程不配套的问题。因此根据“严规许可审批、创新监管许可利用、创造良好利用环境”的立法本意,只有进一步完善并规范利用水生野生动物相关许可程序与内容,使利用主体有法可依、有章可循,能够在各类许可利用证件中,找到最符合自己利用行为的一项,并进行申请,才能够更好地促进水生野生动物利用市场良性发展,并且此举也符合当前中国生态文明建设要求[9]。因此为进一步落实新野生动物保护法,应加快制定或修改相关配套法律规章,使各类水生野生动物利用行为都有与其对应的规制条例,便于利用主体申请各类有关水生野生动物利用许可证件。各地也应因地制宜地制修订配套的地方性法规规章制度。同时,也还应对人工繁育的水生野生动物利用许可尽快完善其相关规制条例、明确其可利用物种范围与相对应的许可证件,避免在行政执法工作中产生歧义。

5.2 优化个人买家购入或利用水生野生动物及其产品许可程序

目前对于水生野生动物的个人买家而言,合法购买或利用国家重点保护的水生野生动物并非易事。个人买家不仅要满足以个人观赏为目的,不再进行二次销售的条件,还必须在合法销售地购入国家许可利用的水生野生动物及其产品。除此之外,还需要办理各类有关合法利用或饲养水生野生动物的许可证件。这将对个人买家合理利用或饲养相关水生野生动物带来极大的不便。此项政策的实施本意是为了规范对水生野生动物的合法利用与饲养行为,但针对个人买家过于严苛繁琐的利用许可制度在某种程度上反而会干扰水生野生动物交易的市场秩序。因此笔者认为如果个人买家已经满足允许利用及饲养的主客观条件,如不以二次销售为目的、购入的具有经营利用水生野生动物相关资质等,并且个人买家的购入与利用行为不会对水生自然资源造成破坏的情况下,有关部门可以适当放宽对于个人买家购入或利用水生野生动物的相关限制,省略个人买家办理水生野生动物利用相关许可证件的程序。且对于部分需要证明购入的水生野生动物物种来源合法性的,也应由购入地即卖方持证证明。或在法律中明确规定,卖家在向个人买家出售水生野生动物的同时,也要出具相应的经营利用许可证件,便于个人买家利用或饲养相关水生野生动物[10,11]。

5.3 健全水生野生动物利用特许审批机制

规范各类有关水生野生动物利用的许可证件制度,是合法利用水生野生动物的前提与保障。完善水生野生动物利用许可证件的申请及审批程序,重点对经营利用、人工繁育、捕捉等许可的申请条件、审核材料、审批程序和权限进行具体规范,对不同种类、不同等级的水生野生动物物种分别进行审批。水生野生动物种群繁多,因此对其的利用管理规范也应当根据不同种群的自身条件,量身定制管理规划,不能一概而论。而在对单位或个人发放各类许可证件后,也不能“一证永逸”,要定期对已发放的利用许可证件做好检查管理工作、年检工作以及换证工作,分别建立详细的检查、年检与换证管理制度。同时也要做好群众与审批机制之间的政策咨询、信息交流工作,及时更新公示信息,便于利用主体了解利用申请所需上交的审批材料。