我国商业航天政策分析与未来展望

文|高国柱

北京航空航天大学

本进入，不限投资比例；限制类，允许社会资本进入，但重要领域须由国家控股；禁止类，实行国有独资。2010 年，国家国防科技工业局发布了《国防科技工业社会投资领域指导目录》（放开类，2010 年版），其中包含空间飞行器领域和运载火箭，将“民用卫星开发总装测试”“载人飞船各分系统开发装配”“空间站各分系统开发装配”“运载火箭固体火箭发动机壳体、喷管加工制造”列入放开类。

2010 年，《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13 号）进一步指出要鼓励和引导民间资本进入国防科技工业领域：鼓励民间资本进入国防科技工业投资建设领域。引导和支持民营企业有序参与军工企业的改组改制，鼓励民营企业参与军民两用高技术开发和产业化，允许民营企业按有关规定参与承担军工生产和科研任务。

国发〔2010〕37 号文进一步提出：“引导社会资源进入军品能力建设领域，进一步放开一般能力。”“修订武器装备科研生产许可目录，并面向全社会公开发布，为各类企事业单位参与武器装备科研生产创造条件。”“对从事武器装备科研生产的各类企事业单位执行统一的税收政策。”“进一步完善政府投资管理，对承担同类武器装备科研生产任务的企事业单位实行同等投资政策。”

2013 年11 月12 日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中进一步指出要“改革国防科研生产管理和武器装备采购体制机制，引导优势民营企业进入军品科研生产和维修领域”。其后国防科技工业局等部门联发了《关于加快吸纳优势民营企业进入武器装备科研生产和维修领域的措施意见》（装计〔2014〕809 号）。2015 年，《中共中央 国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》（中发〔2015〕8 号文）再次要求“放宽民口企业和科研单位进入军品科研生产和维修采购范围”。

从上述政策性文件可知，我国商业航天政策在起步阶段首先解决的是民营企业进入航天业的制度性障碍——准入资格问题。从“允许”到“鼓励、引导和支持”体现了国家对民营企业从事航天活动支持力度的不断增强。从放开的领域看，从最初的“建设领域”扩展至“投资建设领域”，除可参与军工科研生产任务、军工企业改组改制和技术开发与产业化之外，还在科研生产许可目录、税收政策、投资政策、采购体制机制等方面提出了改革的方向性要求，从而为民营企业从事航天科研生产活动打下了良好基础。

二、我国商业航天政策的发展阶段：点面结合的放松管制

在上述航天业准入政策的基础上，2014 年至2018 年期间，我国的商业航天政策聚焦于航天科研生产领域的细分环节，采取了点面结合的放松管制模式，鼓励和引导民营企业从事特定航天科研生产活动。

2014 年，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号文）指出：鼓励民间资本参与国家民用空间基础设施建设。完善民用遥感卫星数据政策，加强政府采购服务，鼓励民间资本研制、发射和运营商业遥感卫星，提供市场化、专业化服务。引导民间资本参与卫星导航地面应用系统建设。该政策文件第一次明文提及民企参与国家民用空间基础设施建设，为民企投资于遥感卫星、卫星导航地面应用系统提供了政策支持。

2014 年，《国务院关于国家重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放的意见》（国发〔2014〕70 号）鼓励国防科研单位在不涉密条件下探索开展科研设施与仪器向社会开放服务。这一科研设施共享政策在很大程度上减轻了民企在大型航天基础科研设施上的投资压力，并有效提高了国家现有航天科研设施与仪器的利用效率。

2015 年，国家发改委、财政部和国防科技工业局三部门联发了《国家民用空间基础设施中长期发展规划（2015—2025 年）》，明确了国家民用空间基础设施是指利用空间资源，主要为广大用户提供遥感、通信广播、导航定位以及其他产品与服务的天地一体化工程设施，由功能配套、持续稳定运行的空间系统、地面系统及其关联系统组成。该政策文件明确提出要“完善政策体系”，包括：研究制定规范国家民用空间基础设施管理、建设、运行、应用的相关政策和国家卫星遥感数据政策，建立和完善政府购买商业卫星遥感数据及服务的政策措施，逐步开放空间分辨率优于0.5 米级的民用卫星遥感数据，促进卫星数据开放共享和高效利用。完善直播卫星电视产业化政策。制定应用北斗卫星导航系统及其兼容技术与产品的政策和标准。建立民用卫星频率和轨道资源统筹申请和储备机制。显然，该政策文着力于完善国家民用空间基础设施建设、运行的管理型政策和政府采购、数据共享使用等具体措施，为民营企业投资建设通信、导航、遥感卫星等国家民用空间基础设施建设与相关应用服务提供了明确的指导意见。

2016 年，国防科技工业局 发展改革委《关于加快推进“一带一路”空间信息走廊建设与应用的指导意见》中指出：积极推动商业卫星系统发展。积极推进“一带一路”沿线国家政府对“一带一路”空间数据和服务的采购力度，不断探索政府引导下的市场运行新机制。支持以企业为主体、市场为导向的商业航天发展新模式，通过政府和社会资本合作模式（PPP）等多种模式鼓励社会和国际商业投资建设商业卫星和技术试验卫星，完善空间信息走廊。鼓励商业化公司为各国政府和大众提供市场化服务。加强卫星频率和轨道资源的规划、协调与指导，研究放宽卫星系统、地面系统、相关设备及服务的（生产制造、运营服务等）行业准入和出口限制，研究探索建立民用卫星发射场的可行性，鼓励社会资本参与“一带一路”空间信息走廊建设和运行服务。加快出台国家民用遥感卫星数据政策以及鼓励政府加大遥感数据采购服务的相关政策。鼓励引导社会资本参与“一带一路”空间信息走廊建设与应用。中央和地方财政相关专项资金应按照有关政策规定，对符合条件的“一带一路”空间信息走廊建设应用项目予以支持。研究鼓励社会资本采取市场化方式主导建立“一带一路”空间信息走廊建设应用基金。

《2016 中国的航天》指出要“探索发展商业航天测控系统，创新服务模式，加强国际合作和测控联网，构建开放共享的航天测控服务新格局”。“进一步完善准入和退出机制，建立航天投资项目清单管理制度，鼓励引导民间资本和社会力量有序参与航天科研生产、空间基础设施建设、空间信息产品服务、卫星运营等航天活动，大力发展商业航天。”

2017 年，国办发〔2017〕91 号文指出：“打破军工和民口界限，不分所有制性质……核心能力由国家主导；重要能力发挥国家主导和市场机制作用，促进竞争，择优扶强；一般能力完全放开，充分竞争。”“以遥感卫星为突破口，制定国家卫星遥感数据政策，促进卫星资源和卫星数据共享。探索研究开放共享的航天发射场和航天测控系统建设。”“……积极引导支持卫星及其应用产业发展，促进应用服务创新和规模化应用。”“修订《国防科技工业社会投资核准和备案管理暂行办法》和《国防科技工业社会投资领域指导目录》，减少和下放政府对国防科技工业领域社会投资的审核，除战略能力外，鼓励各类符合条件的投资主体进入国防科技工业领域。”此外，在健全配套支持政策方面，指出对符合条件的民营企业，在企业自愿和确保安全保密的前提下，采取投资入股、补助、贷款贴息、租赁、借用等多种方式给予支持。显然，该政策文件彻底打破了过去存在的“所有制”准入障碍，将对社会资本的禁止类、限制类和放开类领域转为核心能力、重要能力和一般能力，分别采取国家主导、国家主导与市场机制相结合以及完全实施市场竞争机制的方式，彻底从体制上为民营企业从事国家主导的航天活动扫清了障碍，为民营企业的商业航天活动创造了前所未有的宽松环境。此外，该政策文件在国发〔2014〕60 号文的基础上进一步向民企开放了航天发射场和航天测控系统建设，从而扩展了国家航天基础设施对内开放的力度。

三、我国商业航天政策的现行阶段：鼓励促进与规范发展相结合

2019 年，国家国防科技工业局 中央军委装备发展部联合发布了《关于促进商业运载火箭规范有序发展的通知》（科工一司〔2019〕647 号），对商业运载火箭科研、生产、试验、发射、安全和技术管控等有关事项做出了明确通知。

从严格意义上说，这是一份在结合现有火箭科研生产管理体制基础上对具体环节和相关事务做出明确规定的行政规范性文件，其中大部分规定涉及商业运载火箭主体的义务和责任，这与一般的政策引导性文件存在较大差异。但考虑政策性文件的载体就是行政规范性文件，且其中也包含了下列鼓励性规定：“鼓励和支持商业火箭企业在科研生产活动中，通过与相关国有企事业单位等签订委托合同和保密协议等形式，充分依托和利用军工重大科研、生产试验设备及厂房，以及国家发射场、试验场等设施开展科研生产和发射试验活动。……国家航天发射场作为基础资源，应积极为商业运载火箭发射提供服务保障。”因此，仍可将其归为商业航天政策的一部分。

2020 年4 月20 日，国资委和国家发展改革委同时召开经济运行例行发布会。明确新基建中的“信息基础设施”主要是指基于新一代信息技术演化生成的基础设施，如以5G、物联网、工业互联网+、卫星互联网为代表的通信网络基础设施，以数据中心、智能计算中心为代表的算力基础设施等。由此，卫星互联网首次被纳入“新型基础设施”。其后，各地区发布的新型基础设施建设相关政策中也将卫星互联网纳入其中。

2021 年，国家国防科技工业局 中央军委装备发展部又联合发布了《关于促进微小卫星有序发展和加强安全管理的通知》（科工一司〔2021〕466号），对微小卫星的科研生产、发射申报、安全管理等方面有关要求做出了具体通知。该文件在最后部分提及了部分政策支持措施：“不断完善市场准入、安全监管、管理流程、体系标准等方面的相关政策法规，鼓励上下游企业开放合作，鼓励政产学研用金的跨域合作，促进形成健康良好的产业生态和日趋均衡的产业布局，推动微小卫星规范有序快速发展。”“鼓励商业企业参与国家任务，积极促进科技成果转化应用，倡导微小卫星企业技术创新、管理创新和商业模式创新，避免低水平重复投资建设。”“鼓励和支持相关国有企事业单位，根据有关政策的规定，开放使用国家投资的重大科研、生产试验设备及厂房等。”

《2021 中国的航天》鼓励引导商业航天发展，指出要“研究制定商业航天发展指导意见，促进商业航天快速发展。扩大政府采购商业航天产品和服务范围，推动重大科研设施设备向商业航天企业开放共享，支持商业航天企业参与航天重大工程项目研制，建立航天活动市场准入负面清单制度，确保商业航天企业有序进入退出、公平参与竞争”。

由上述政策性文件可知，在解决了“准入”这一体制性障碍并在不断拓宽准入领域和完善配套措施的基础上，近期的政策重点放在了促进商业火箭和微小卫星产业发展和创新方面，但又各有侧重，前者聚焦于设备设施和发射场的开放共享使用，后者聚焦于产业链的完整性、技术成果转化、创新等方面。在鼓励、支持和促进产业发展的同时，还考虑到既有科研生产体制和安全、保密、出口管制要求，又对从事相关商业活动的主体做出了一些约束性规定，从而体现出鼓励促进与规范发展相结合的特点。

四、对我国现有商业航天政策的思考

1.商业航天的定位仍不够清晰

（1）现有商业航天政策并未明确“商业航天”的定义

“商业航天”一词属于舶来品，源于美国。根据2010 年美国《国家航天政策》，“商业”是指承担适当的投资风险和活动责任的、基于典型市场的激励来控制成本和优化投资回报的私人部门企业，提供产品、服务或从事活动，并有向现有或潜在非政府客户提供产品或服务的法律行为能力。由于美国在航天领域不存在国有企业，NASA 相当于政府出资的公共研究机构，因此，美国意义上的“商业航天”大体等同于“私人航天”，其盈利依赖于市场需求+政府采购+军品采购。在欧洲，由于存在一定的国有企业参与营利性航天活动，因此对商业航天的主流观点是不考虑从事活动的主体的所有制性质，而是强调此类活动应当依据市场规律运行。

在我国，对商业航天存在着不同理解。既有基于国家航天基础设施向商业市场开放、体制内企业寻求商业订单、政府采购市场化的航天商业化之说，也有主张完全按照市场机制配置资源，以营利为目的的商业航天之说。结合我国现有商业航天政策的内容来看，是将二者均包括其中的。尽管如此，仍需要政策性文件尽快对商业航天的定义、内涵、发展模式等予以适当明确，以便在新型举国体制下促进商业航天的长久稳定发展。

（2）相关政策文件对商业航天的地位缺乏明确表述

尽管有相当多政策文件允许、鼓励、支持、引导民间资本（部分文件使用了社会资本一词，其含义更为广泛，包含国企的自有资金）从事航天投资建设，并且不断扩大其投资建设的领域，但因对商业航天未给出明确定义，因此，对其地位（尤其是民营商业航天）始终缺乏明确表述。因此，一个根本问题在于我们为什么要搞商业航天？是基于扩大投资来源？还是利用市场竞争提高资源配置效率？还是为国家航天事业发展提供助力或补充能力？这可能需要从多个角度予以思考。

2.现有商业航天政策是体制改革、摸索前进的产物

尽管本文从历史维度对我国涉及商业航天的政策进行了梳理，但仍应注意到，很多政策性文件从本质上看是国防科技工业体制改革文件，只是因为航天行业在传统上从属于国防科技工业才得以适用，并非专门为商业航天而制定。因此，这些文件最初解决的主要是封闭式的国家航天向社会开放的问题，航天领域的民企是这一改革的受益者，但不是唯一受益者。从历史来看，仅在2016 年后才逐步提及企业为主体、市场化运行的商业航天新发展模式，由此掀开了民营航天企业快速发展的新篇章。由于国防科技工业的体制性改革难以一蹴而就，因此，航天业的准入和准入后的监管体制也处于不断探索中。就民营商业航天而言，其未来发展的政策性机遇取决于在新型举国航天体制下传统管理体制的改革与市场化机制的充分结合。

3.现有商业航天政策呈现分散化和试点性特点

在很长一段时期内，由于缺乏航天最高决策机制，航天管理体制也呈现分散管理、政出多门的特征，导致我国航天政策层级众多、内容分散。加之各部门职权、业务范围不同，因此，各类政策性文件侧重点不同，其内容也呈现分散化特点。由于我国航天管理体制不同于欧美，有自身特点，缺乏足够成熟可行的经验加以借鉴，因此，难以避免政策呈现试点化的特点，即通常只做原则性、模糊性规定，再结合实践情况决定是否需要推出具体的配套性政策和措施。我国的民营航天企业管理层大多是技术起家，如何更好地理解和把握政策对其而言存在较大困难。

4.现有商业航天政策也面临一些棘手的挑战

（1）如何解决国企和民企的竞争问题

尽管目前国内有很多声音希望商业航天要采取充分、完全的市场化竞争模式，但如上文所述，我国的商业航天政策从来没有完全确认这一点，仅有部分政策文件将“以企业为主体、市场为导向”作为商业航天发展的新模式，而非唯一模式。究其原因，由于管理体制问题，我国航天行业在很长时间内一直处于封闭的计划经济之中。在民营企业进入航天行业之前，已经形成了大的国有企业集团从事航天活动，并一直是我国航天事业的主力。尽管体制改革为民营企业创造了从事商业航天的机遇，但这种机遇不能以完全颠覆既有体制为目标，否则代价无法承受。

国办发〔2017〕91 号文对于解决竞争问题做出了方向性指示：“不分所有制性质……核心能力由国家主导；重要能力发挥国家主导和市场机制作用，促进竞争，择优扶强；一般能力完全放开，充分竞争。”因此，竞争的核心在于能力。问题在于如何划分核心能力、重要能力和一般能力？如何理解国家主导和市场机制的区别？从提升能力的视角看，不能狭隘地将其理解为划分了国企和民企的地盘，应结合国家的统筹决策、竞争性采购方式的适用范围等综合考虑。

考虑到现有的管理体制在科研生产、资质、保密等方面的限制，加之国家重大科研工程和重点研发计划等对能力的要求，现有的竞争大多体现于应用端或国企未涉足的某些服务领域，即一般能力的竞争层面，但未来随着民企在火箭、卫星总体能力方面的提升，国企和民企不排除在重点能力乃至核心能力方面存在激烈竞争的可能。尽管能力应当是主要考虑标准，但国家主导意味着仍需考虑国企和民企在利益上的平衡，完全的市场化竞争也存在其难以避免的缺陷。

（2）如何保障民营企业共享使用必要的设备设施

这方面尽管存在政策上共享使用的规定，但考虑到国企本身承担的科研生产任务的自身需要，从政策落实层面仅能督促国企尽可能以合理价格和合理方式安排民企使用，由政府出面定价或制定指导价并不合适，因此实践中问题仍旧很多。这方面应实地进行充分调研，对于利用率较高、协调难度较大的科研生产设备设施，国家应考虑出资兴建新的科研生产设备设施。也可考虑在政府引导下形成适当的中介服务机构，协调这些共享设备设施的合理使用问题。对于发射场、试验场，可以考虑在既有国家发射场、试验场的基础上，采取合资、合作等方式建设必要的民商发射工位，共享使用。

（3）如何保障民营航天企业的供应链

尽管现有商业航天政策提及建立完整的产业链和商业生态集群，但一个不可否认的问题是：一些民营企业在零部件、分系统等方面因缺乏足够的技术能力而只能依赖国企。在不存在竞争或竞争不明显的情况下，考虑到技术团队的历史渊源等因素，供应链还可维持完整性，但仍无法保证及时性。一旦出现直接竞争关系，这种供应链可能出现问题。因此，两者之间如何进行合理分工协作、如何开展错位竞争既是民企面临的挑战，也对政策制定者提出了更高的要求。

五、我国商业航天政策发展的未来展望

商业航天作为新生事物，在我国现阶段正处于蓬勃发展阶段。伴随着航天管理体制改革的不断深入，未来我国商业航天政策仍将不断推进。这种推进可能体现于以下几个方面：第一、政策将继续呈现由点到面、逐步深入细化的特点；第二、准入门槛将不断降低，能力水平将成为未来放开的主要衡量标准和主导方向；第三、在一般能力领域——目前主要体现为下游终端设备制造领域和应用领域有望实现更充分的市场竞争；第四、在重要能力领域，包括特定类型火箭、卫星研发等基础设施建设领域和测运控等服务领域，伴随着民企能力的不断提升，未来在国家引导下可实现有序的市场竞争；第五、随着决策机制的不断完善和统筹协调水平的不断提升，未来的政策性文件主要通过部门联发形式发布，其适用范围不断扩展，公开性和透明性大大增强；第六、如何在既有管理体制背景下通过有效的措施最大限度发挥民企投身于航天业的热情，为其创造更好的营商环境将成为政策研究制定中的重点。

尽管我国的商业航天政策仍处于不断摸索的前行状态，但其积极效果已经不断显现。从国际的历史经验来看，动员社会资本（包含民间资本和国企自有资金）投资于航天业，可以有效减轻国家的巨额财政投入负担，适当的市场化竞争有助于提高资源配置和生产效率，从而有助于航天能力的提升。从新型举国体制来说，我国应制定有效的商业航天政策，充分发挥国企和民企的各自优势，在不同能力领域找准定位，实施错位竞争和有利于促进能力提升的互补式竞争。国家和地方可以充分利用产业基金等方式开展公私合作，对有潜力的和优势民营航天企业进行适当扶持，助其迅速成长。国企和民企也可在产业链、供应链和特定关键技术上开展分工合作，充分发挥民企的市场化特色、资金利用优势和国企的技术特长，攻克技术难关，共同开拓市场，共同书写我国航天事业的新篇章！