广东省粮食产业高质量发展现状、潜力与对策

方伟

（1. 广东省农业科学院农业经济与信息研究所 广东广州 510640；2. 农业农村部华南都市农业重点实验室 广东广州 510640）

农业高质量发展是关乎我国现代化建设的大战略，应坚持实施质量兴农战略、坚定不移走质量兴农之路[1]。2001 年我国粮食流通体制改革将广东、浙江、福建、海南、北京、天津、上海7个省/直辖市划定为粮食主销区，主销区粮食生产责任一度被忽视。随着近年国际和国内形势的变化，主销区种粮责任再度被提上日程，2019 年中央一号文件首次提出“压实主销区和产销平衡区稳定粮食生产责任”；2020 年《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》、2022 年中央一号文均明确提出了主销区粮食生产责任；2023 年中央一号文要求“各省（自治区、直辖市）都要稳住面积、主攻单产、力争多增产”。广东是全国最大的粮食主销区，临近港澳，地处经济发达地区，是传统的双季稻主产区，粮食“稳面积、稳产量”面临越来越大的社会经济压力。现实情况观测显示，近10 年，广东粮食种植呈现“面积微减，单产微增”状态。未来广东粮食生产责任履行将面临更为复杂的形势，在“稳面积、稳产量”基本责任基础上实现粮食产业高质量发展将面临越来越大的压力。系统分析广东省粮食生产现状、问题短板，分析土地潜力、劳动潜力、技术潜力、市场潜力和政策潜力等，为广东粮食产业高质量发展提供理论支撑。

1 当前广东省粮食产业面临形势

1.1 粮食产量和面积逐渐趋稳

十三五期间，广东省年平均粮食产量1 238.10万t，年平均粮食播种面积217.99 万hm2，均有微涨，整体处于平稳状态。2021 年广东粮食产量达到近9 年最高水平，早稻单产达到近22 年来最高水平。以县域为单位观测近20 年情况，发现广东省122 个县（市、区）粮食种植呈现“加强与消减”并行状态，其中处于种植面积“加强”的县（市、区）仅占30%，有40%的县（市、区）粮食种植处于“消减”趋势。处于加强的县（市、区）主要集中于粤西茂名、湛江一带，处于缩减的县（市、区）主要集中于珠三角区域，粤北韶关、清远、梅州一带粮食种植相对稳定[2]。

1.2 耕地条件逐步得到改善

“十三五”期间，广东新增、恢复灌溉面积6.34 万hm2，改善灌溉面积16.73 万hm2。2021年广东省发布《广东省农田整治提升行动方案（2021—2025 年）》以及《2021 年广东省粮食生产行动方案》，推进撂荒耕地复耕复种，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，保证种植粮食面积不减少，对撂荒耕地复耕实行双指标考核。2021 年，广东新增高标准农田10.73 万hm2、撂荒耕地复耕复种5.73 万hm2、垦造水田0.35 万hm2。

1.3 粮食种植呈现区域集中趋势

粮食生产县域统计数据显示，产粮大县在保障广东粮食种植稳定中发挥了主力军作用，且呈现愈发集中趋势[3]。以水稻为例，产量排名前20位的生产县，其产量占全省比重从 2000 年的40%，增加到2020 年的50%。深入县域内部了解发现，处于高度集中的粮食生产县域，其土地、劳动和资本产出效率与其他县域相差却不大，未体现集聚效率、优化效应，“非效率集中”特征明显。省内产粮大县处于专业化生产趋势的仍然较少，处于生产自给型或非专业型趋势的居多，急需提升产粮重点县域的产业效率[3]。

1.4 粮食品牌化发展趋势凸显

截至2021 年底，广东共有8 个地方的大米获得国家地理标志保护产品。2018—2021 年，广东省共建设水稻产业园23 个，有力推进了广东粮食生产、加工、流通和质量安全标准体系建设，推进了绿色、有机、地理标志保护、生态原产地产品保护认证，创建了区域公用品牌和企业产品品牌。如，惠州市惠城区丝苗米产业园的“水中鲤”“长生道”“东江矮陂”“禾宜佳”等丝苗米品牌逐渐打响。梅州市兴宁市丝苗米产业园涌现出“富裕香米”“绿旺丝苗”“齐昌红”“金谷”“家旺”等一批较具名气的特色品牌，品牌效益逐步凸显。

2 广东省粮食产业高质量面临困境

虽然近年来广东省粮食产量及种植开始回稳，但粮食生产实际面临着较为突出的内生动力问题，一方面，由经济效益主导的农业结构调整仍在持续；另一方面，粮食需求快速增长导致产需缺口日渐增大，粮食“稳面积、稳产量”面临压力也在不断增加。

2.1 主粮比较收益依然低下

近年来化肥、农药、种子等主要农业生产资料价格持续上涨，种植成本居高不下。2021 年，广东早稻和晚稻总成本分别为1.95 万和2.01 万元/hm2，较全国平均水平高0.27 万元，水稻成本利润率低于全国平均水平，盈利能力并不乐观，农民种粮积极性较差，降低了粮食生产能力。此外，由于农户种粮规模较小，无法形成产业化、规模化效应；种植水稻利润相比于甜玉米、马铃薯和蔬菜而言较低，最终抑制农业生产的积极性，降低了粮食生产能力。另一方面，大量青壮年劳动力外出务工，工资水平相比种田效益高，务农者基本为50 岁左右的老人和妇女，劳力结构以弱势群体为主，部分农民转移就业后，不耕地也不愿流转土地。

2.2 粮食生产资源未实现有效配置

从粮食生产自然资源来看，广东粤西地区日照充沛，土地平坦，连片地块较多，水稻生产先天条件良好，是广东省粮食生产的重点布局区域。但2021 年，粤西地区耕地有效灌溉面积占耕地面积比例为58.5%，其中以湛江地区最低（49.7%），低于全省18 个百分点，粮食生产资源远没有实现有效的配置。

2.3 规模化、机械化生产水平不高

广东省粮食种植以小规模农户为主，粮食种植远远没有达到规模经济的效应水平，农机数量少，农机服务费高，农机社会化服务无法满足小规模农户的需求。以广东雷州东西洋地区为例，目前直播稻仍以人工撒播为主，机收仍需依靠农机跨区作业完成，时常出现水稻成熟后不能及时收割、雨后倒伏发芽减产的情况。此外，社会化服务组织还比较少，也不够强大，服务的专业化水平较低。如广东湛江地区现有农机专业合作社55 个，但大部分资产不够强大，拥有的农机数量不多，农机品种不齐全，服务项目比较单一，服务范围和面积小；尤其以统防统治、烘干为代表的农业社会化服务严重不足。

2.4 整体离高质量水平有差距

广东省内仍有不少地方的水稻种植还处于低效传统状态。以粤西为例，素有“广东第一田”之称的雷州东西洋水稻种植区，仍以高产型品种为主，由于品质不高，90%以上卖给烘干厂，而烘干厂则将绝大部分稻谷卖给国家粮食储备库；由于优质不优价，农户采用优质水稻品种意愿不高，导致当地稻谷以较低价格流向广西，部分稻谷被广西当做指标“收储”；田间种植方面“大肥大水”粗放栽培管理方式依然盛行，机械化、规模化生产水平不高，粮食生产效率较低。推进全省粮食产业高质量发展依然面临不小的挑战，需进一步对其具体构成进行差异性分析，以获得更加科学和有实践意义的认识[4]。

3 广东省保障粮食产业高质量发展的潜力点

3.1 土地潜力

提升现有耕地地力和撂荒地整治是当前推进广东粮食产业高质量发展的主要土地潜力点。根据第三次全国土地普查，目前广东的耕地面积190.19万hm2，水田137.41 万hm2，另有草地23.85 万hm2、园地132.47 万hm2、林地1 079.25 万hm2。早、晚两造水稻的播种面积理论上共可以达到274.83 万hm2。2021 年，广东粮食播种面积达到221.30 万hm2。但从实际耕地利用角度来讲，目前粮食扩种潜力几乎接近天花板，截至2021 年底，广东高标准农田建设已超过166.67 万hm2，剩下未开展建设的地块大多交通不便或者是分布零散的“插花地”，继续推进建设难度陡增，高标准农田增加潜力有限。而高标准农田建设是全面落实“藏粮于地”战略的重要抓手，是推动农业转型升级的有效手段，是确保国家粮食安全的战略性举措[5-6]。因此，未来重点是加强对高标准农田的保护利用，切实加强建后管护，并结合高标准农田建设和保护做好土壤改良，加强高标准农田后续培肥，着力提升耕地质量。地处粤西沿海的湛江、茂名与粤北山区的清远、韶关是未来广东粮食种植土地潜力挖掘的重点区域。另外，在全省范围内开展撂荒耕地整治，恢复和新增耕地，也是挖掘粮食种植土地潜力途径之一；通过全面撂荒耕地整治，预计会有3.33 万hm2左右的新增潜力。

3.2 劳动潜力

劳动力的非农转移是不可逆转的趋势，如何将有知识、有文化的新农人吸引到粮食生产领域，对广东粮食产业高质量发展尤为重要。广东自2020 年开始推进农业生产托管服务，帮助农户解决“不会干、干不好、干了不划算”等问题；截至2022 年3 月底，广东已完成6.63 万hm2托管服务协办任务。城镇化为农村居民提供更多非农就业机会，小农户生产转向“兼业种粮”，植保、机耕等农业社会化服务的覆盖范围扩大，促进小农户与现代农业的有效衔接。促进农民种粮收入提高，确保有利可图，是将种粮行为由国家号召转化为农民自发行动的内生动力，这就需要扶持政策的合理制定及有效落地，通过政策干预引导劳动要素的投入增加。

3.3 科技潜力

提升单产、扩大优质食味型优质稻面积和补齐机械化短板是当前广东粮食产业高质量发展的科技潜力点。通过不断挖掘农业科技潜力，加强技术突破和跨越式升级，从而加速广东省粮食产业向精准化、数字化、智能化转型升级[7]。广东省目前双季稻每公顷仅11 985 kg，全省年单产5 000 kg/hm2以下的稻田约有133.33 万hm2，在宜栽地区加强推广高产品种，配合良法，全省单产还有挖掘潜力。以粤西为例，目前湛江和阳江水稻每公顷（单造）产量分别为5 355 和5 250 kg，比茂名的6 105 kg 分别低了750 和855 kg，主要是当地水稻技术资源没有实现最佳配置，这也正是通过技术推广实现增产的潜力所在。另外，通过科技增加食味型、增香型水稻选育品种数量和推广面积也还有不少潜力。机械种植、机械烘干仍然是广东省水稻生产全程机械化发展中的最大短板，也是未来提升粮食产业高质量发展的最大潜力板。

3.4 市场潜力

依托粤港澳大湾区的市场优势，探索粮食“优质优价”市场机制，具有巨大现实优势和潜力。城乡居民对高品质农产品新需求的提出，将不断促进粮食作物品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产，提升粮食价值创造和市场竞争能力[8]。目前，广东珠三角地区的超市大米产品已经呈现多样化，优质大米成为主流，大米产品细分明显，大米品牌和原料米品质对最终产品价格影响显著。港、澳对广东农产品需求也在逐年提升，广东作为湾区“米袋子”，拥有一批集粮油储备、粮油食品加工、粮食中转物流、粮食电子交易等功能于一体的综合性粮油食品市场，对率先探索“优质优价”市场机制具有优势和潜力，有助于实现粮食产业质量与产量并重，既丰富米袋又激发农户生产潜能。

3.5 政策潜力

支持政策逐渐从“惠农”向“强农”过渡，补贴目标逐步从“稳产增产”向“提质增效”过渡，既是当前广东粮食产业高质量发展的政策需求，也是进一步发挥政策作用的潜力点和着力点。面对全省粮食种植整体涉及面广、省内微观区域差异大和高质化发展需求越来越迫切的形势，未来政策的潜力点主要是提质增效和“有的放矢”，包括增加对省内产粮重点区域的重点扶持政策，提升品牌化、规模化、社会化服务水平，重点支持农业基础设施等方面的建设，注重政策和补贴的综合功能，以支持“地力保护”“藏粮于地”的政策为主，提高土地的持续利用能力[9]。

4 对策建议

4.1 加强耕地保护与提升，筑牢粮食安全基础防线

落实“长牙齿”的硬措施保护耕地，高质量推进全省高标准农田建设后续任务，建设一批真正高产稳产、旱涝保收的高标准农田。将土壤改良作为高标准农田建设的一项重要内容，加强高标准农田后续培肥，着力提升耕地质量，严格落实管护责任，健全管护机制，鼓励各地引入商业保险，开展高标项目金融保险创新试点。推进撂荒地复耕复垦，坚决纠正制止耕地非农化、非粮化现象，因地制宜有序推进粮食复耕复种。

4.2 推进区域差异化发展，优化粮食生产区域功能布局

珠三角以种植优质常规稻为主，重点建设大型稻米加工厂，加强产销衔接，配套先进加工设备，生产高档次的优质稻米；将粤西地区建设为良田连片、水利良好、稻企集聚、适度规模经营的粤粮生产重镇，打造广东粮仓中流砥柱；将粤东、粤北地区建设为品质优良、绿色有机、效益突出、具品牌特色的优质稻米生产重镇，依靠科技进步提高粮食单产，开发中档次的优质稻米品牌。积极建设全省优质稻、马铃薯和鲜食玉米粮食产业带，重点依托40 个产粮大县，打造水稻优势产业带；积极开展粤东、粤西地区的冬种马铃薯和鲜食玉米种植，打造“稻-稻-薯”“稻-稻-玉米”的三熟轮作模式，建设旱粮产业带。

4.3 推进关键环节机械化，打破种粮主要靠人力的困境

立足推进种植机械化，兼顾田间管理和干燥机械化，重点推动水稻种植环节机械化，推进土地宜机化整治，鼓励具备条件的农户自行开展土地整理工作，为机械化生产经营提供保障，加强农机和农艺融合集成技术推广，以机械化种植为重点，适度发展机械化育插秧，探索在产粮大县开展机种(机直播或机插秧)示范点，推动生产全程机械化；在省内粮食种植面积相对集中镇，依托当地专业合作社或龙头企业建设一批粮食烘干中心，进行水稻机械化烘干示范，开展代烘干服务，培育水稻烘干专业合作社，实现集中连片种植区烘干服务全覆盖。通过不断提升粮食产业机械化水平，打破种田主要靠人力的困境。

4.4 创新经营体制机制，提升粮食产业整体效率

创新土地流转机制，推进适度规模经营，积极探索“土地托管”“土地股份合作”等新型土地流转模式，推动适度规模经营；支持和培育各地规模化农业经营户和家庭农村等经营主体，充分利用农村内在力量，减少农地流转中的交易成本，促进农业地适度规模经营。推动粮食生产全过程社会化服务体系建设，培育各类专业服务主体，帮助小农户与现代农业的有机衔接，弥补农村劳动力流失缺口。

4.5 培优高质量发展元素，打造主销区粮食高质量发展样板

以丝苗米品种为核心，继续加强品种选育、示范和产业化，筛选出符合不同地区的拳头品种，在打造“广东丝苗米”省级区域公用品牌背景下，不断推出各地区域公用品牌。做优、做强、做实丝苗米现代农业产业园，持续推进粮食省级现代农业产业园建设，探索创建粮食产业现代化示范区，挖掘区域特色和潜力，打造不同主题的现代化示范区和主销区粮食产业高质量发展样板。

4.6 加大龙头带动扶持力度，带动当地粮食产业升级发展

加大龙头带动扶持力度，扶持有条件的企业提升稻米加工工艺和品质，逐渐形成区域龙头企业，带动当地粮食产业升级发展。支持粮食生产龙头企业产购储加销全链条建设，带动小农户参与生产，并分享全产业链效益，树立一批高产高效种粮致富典型，调动农民生产积极性[10]。