论政府购买服务项目的绩效评价研究

吴能全 周常利 柳 杨 王世英 广东中大管理咨询集团股份有限公司

全面实施预算绩效管理是党中央和国务院的重要战略决策，旨在推进国家治理体系和治理能力现代化，深化财税体制改革。这一举措对于提高财政资金的使用效率具有至关重要的意义。为了有效推进政府购买服务改革，在2022 年3 月25 日，财政部发布了《关于做好2022 年政府购买服务改革重点工作的通知》(财综〔2022〕51 号)。在该通知中，明确强调了加强政府购买服务项目的事中监控，以确保项目的有效执行。通过监控项目的执行过程，可以及时发现问题并采取相应的措施，以保证项目的顺利进行和质量的高效提升。此外，通知还强调了绩效评价结果的应用，意味着绩效评价将成为评估和决策的重要依据。绩效评价可以对项目的成效和效益进行客观评估，为后续政府购买服务的决策提供有力支持。

一、政府购买服务项目绩效评价概述

(一)政府购买服务绩效评价内涵

政府购买服务所需资金来自财政，因此进行政府购买服务绩效评价对于评估财政资金的有效利用至关重要。绩效评价从经济性、效率性、效益性和公平性四个方面考量政府购买服务所投入的财政资金是否具有价值。政府购买服务绩效评价贯穿于服务购买的决策、过程实施、服务产出以及项目效益的全过程。

(二)政府购买服务绩效评价的作用

政府购买服务项目的绩效评价是保证政府购买服务质量和效益的重要手段，也是政府管理和决策的重要依据。因此，如何进行科学合理的政府购买服务项目绩效评价，对于政府提升服务水平、实现有效管理、提高公共服务效率等方面具有重要作用。

第一，提供高质量的公共服务。政府购买服务项目绩效评价是为了确保政府购买的服务项目能够真正满足公共需求，提供高质量的公共服务。通过评价服务机构的绩效，政府可以了解服务机构是否按照约定的服务质量标准执行服务，是否达到了政府要求的质量水平。对于出现的问题，政府可以及时与服务机构沟通解决，避免出现不必要的纠纷。同时，政府也可以将评价结果作为服务机构续签合同、绩效奖励和惩罚等方面的依据。

第二，动态监控预算执行。政府通过对购买服务绩效评价的结果分析，衡量该项目是否达到预期目标，查找实际执行情况与预期目标之间的差距，并针对存在的偏差进行关注和整治。特别关注存在偏差的部分，并进行重点关注和整治。动态监控与绩效评价相结合，使政府能够全面掌握购买服务的执行情况。这样的监控机制确保项目按计划进行，并及时采取纠正措施以消除任何偏差。这有助于提高购买服务的质量和效益，确保预算资金的有效利用。同时，政府还能够不断改进预算安排，更准确地满足公众需求，以提升政府购买服务的透明度和效率。

第三，提升政府购买服务的效率。政府购买服务需要耗费大量的财政资金，通过对服务项目的绩效评价，政府可以掌握服务机构的服务效率和执行情况，了解服务机构在服务项目执行中是否存在不合理的情况，是否存在低效甚至是浪费资金的现象，进而采取相应的措施加以改进。通过评价结果，政府可以对服务机构的绩效进行量化分析，对高效的服务机构给予更多的支持和优惠，对低效的服务机构则进行监督和管理。

第四，实现资源的优化配置。政府购买服务需要投入大量的财政资金，对于资金有限的政府而言，需要对服务项目的效益进行评价，以确保投入的资金得到最大的回报。通过评价服务项目的绩效，政府可以了解不同服务项目的效益情况，发现效益低下的服务项目，优化资源配置，提高服务项目的效益，从而实现公共资源的最优配置。

第五，加强政府对服务机构的监管。政府购买服务需要对服务机构进行监管，以确保服务机构遵守服务合同、执行服务承诺，以便使公共服务的质量和效益得到保障。通过对服务机构的绩效进行评价，政府可以了解服务机构在服务项目中的表现，发现服务机构的问题，采取相应的措施进行整改和监管。此外，评价结果可以作为政府与服务机构沟通和协商的依据，从而加强政府对服务机构的监管。

二、政府购买服务项目绩效评价存在的问题

(一)评价目标与指标设置不科学合理

政府购买服务项目的绩效评价目标与指标设置不科学合理，将导致政府购买服务项目绩效评价的准确性和可信度大打折扣，无法真正反映服务提供商的服务质量和政策目标的实现情况。这一问题主要表现在以下几个方面：一是缺乏目标和指标的科学性和针对性。政府在购买服务项目时，往往缺乏对政策目标和服务需求的深入了解和分析，导致评价目标和指标缺乏科学性和针对性。二是评价指标缺乏综合性和系统性。在设置绩效评价指标时，往往过于片面和单一，忽略了政策目标和服务需求的多样性和复杂性。例如，在某些服务项目中，可能只考虑了服务的数量，而忽略了服务的质量、用户满意度等指标，导致评价结果无法全面反映服务质量和政策目标的实际情况。三是评价指标的重要性和权重分配不合理。在设置评价指标的重要性和权重时，往往缺乏科学性和合理性。例如，在某些服务项目中，可能将某些次要指标的权重赋予过高，而将某些关键指标的权重赋予过低，从而影响评价结果的科学性和可靠性。

(二)评价方法单一化、不科学

评价方法的单一化和不科学性会导致评价结果的失真和偏颇，无法准确反映政策目标和服务需求的实际情况。这一问题主要表现在以下几个方面：一方面，评价方法单一化。政府在进行绩效评价时，往往只采用单一的评价方法，如问卷调查、实地考察等，忽略了其他重要的评价方法。这种单一化的评价方法无法全面反映政策目标和服务需求的实际情况，导致评价结果的失真和偏颇。另一方面，评价方法不科学。政府在选择评价方法时，往往缺乏科学性和可行性的考虑，可能会选择一些不适合评价对象的评价方法，导致评价结果的失真和偏颇。例如，在某些服务项目中，政府可能会采用不适合该项目的问卷调查等评价方法，导致评价结果的不科学。此外，评价方法的数据收集和处理方式不规范。政府在收集和处理评价数据时，往往缺乏规范性和科学性，这可能会导致评价数据缺失或错误，直接影响评价结果的可靠性和科学性。

(三)绩效评价结果应用难

政府购买公共服务绩效评价结果应用难主要体现在以下几点：一是绩效评价结果流于形式。评价结果得不到及时的应用和落实，往往只是形式上的一份报告，不能够真正起到改进政府购买公共服务的作用。二是政府购买公共服务的绩效评价结果往往没有与预算安排挂钩，无法对服务提供商的绩效产生直接的经济激励和约束作用，服务提供商没有明确的目标和奖惩机制，导致绩效评价结果得不到及时落实。三是政府购买公共服务的绩效评价结果缺乏有效的事后责任追究机制，评价结果得不到有效的落实，导致政府购买公共服务的绩效没有得到改进，不能够满足公众的需求。四是政府购买公共服务的绩效评价缺乏有效的激励和约束机制，服务提供商缺乏明确的奖励和惩罚机制，不能够提高其绩效和服务质量，导致绩效评价结果得不到有效应用。五是绩效评价结果往往缺乏公正公开的评价过程和结果，导致评价结果的可信度和公信力受到质疑，使得评价结果得不到有效的应用。六是绩效评价结果不能够及时应用于公共服务提供方式的转换，使得政府购买公共服务的绩效得不到及时提高和改进。七是政府购买公共服务的绩效评价结果缺乏客观科学性，评价标准和指标不够科学合理，导致评价结果得不到有效的应用和落实。

三、政府购买服务项目绩效评价优化的对策

(一)强化目标管理，核定立项信息并制定标准

确保绩效评价的有效性和准确性，需要考虑以下几个方面。首先，绩效目标应同时具备效率导向和质量导向。可以应用目标管理中的SMART 原则，评估绩效目标是否是“专业的”“可衡量的”“可达到的”“相关的”和“有时间期限的”。在这个过程中，需要剔除那些只注重走流程、追求政绩、以政府购买服务名义变相融资的项目。同时，绩效目标也应成为项目跟踪评价和事后评价的重要判断依据。其次，需要评价项目的必要性和可行性。通过立项论证，评估某项服务是否符合公众需求，以及社会组织供给是否更为有效率。这可以防止通过政府购买公共服务来推卸政府职责，避免造成不必要的人力和财力浪费。第三，要评价决策程序的科学性和有效性。在项目涉及招投标工作时，要严格做好社会组织的资质审核、做好准入审核、了解组织机构设置情况，确保合同内容真实、公正。第四，绩效评价指标体系应与预算编制同步设计。指标体系应该全面完整，对政府购买公共服务项目的效率和质量都要设定细致指标进行评价。在指标选择上，应更多地选取量化指标，采用量化指标进行客观衡量，尤其要增加对项目的服务质量、满意度的评价指标的权重。最后，根据绩效目标，制定明确、完整的验收标准和结项验收标准，确保绩效目标的有序实施和完成。

(二)应用全面、综合的绩效评价方法

在评价方法上，要多种评价方法结合使用。相关部门应该综合运用多种评价方法，比如数据分析，或者引入第三方评价，建立绩效评价的专业团队，包括具备相关专业背景和技能的人员。评价团队应该具有足够的评价能力和经验，能够设计科学合理的评价指标和方法，保证评价结果的可靠性和科学性。

不同的评价方法有其各自的优缺点和适用范围，政府应该根据具体情况，选择合适的评价方法。可以将经济性、效率性、效果性作为绩效评价主题的绩效评价方法，以达到评判经济效益和效果之间关系的作用。三种方式各具特点也各有利弊，但不论哪一种绩效评价方法，都具有其局限性和阴暗性，不能取得较理想的效果。同时，在选择评价方法时，应该充分考虑评价对象的特点和服务内容的复杂性，选择适合该项目的评价方法。政府应该对评价方法进行科学性和可行性的评估，确保评价方法的科学性和可行性。

在绩效评价上，要注重数据收集和处理方式的规范化。政府应该建立规范的数据收集和处理流程，确保评价数据的完整性、准确性和可靠性。政府可以采用现代信息技术手段，如互联网、大数据等，提高数据的收集和处理效率，同时保证数据的质量和可靠。

(三)强化绩效评价结果的应用

首先，需要建立一个考核制度，使绩效评价结果与预算安排相挂钩，并将它们的衔接纳入常态化监管。这需要定期开展专项检查，及时督促整改，确保绩效评价结果与预算安排的充分落实。另外，要提升部门和单位对绩效评价结果应用的意识，领导层要发挥带头作用，从而在绩效评价结果的基础上认真考虑政府购买公共服务项目预算安排，运用绩效理念改善预算资金使用效益。

其次，需要构建完善的政府购买公共服务事后责任追究制度框架，适当出台绩效责任追究相关管理办法，明确界定绩效问责的主客体、问责情形、问责方式，规定承接主体责任追究的具体内容形式，从而最大化绩效问责与惩戒的可操作性。同时，在分析公共服务项目绩效评价结果时，要着重分析其主要失分板块，采取相应的绩效问责和事后责任追究措施。

第三，需要加强第三方评价机构的参与。可以将第三方评价机构的绩效评价过程、信用信息和能力评估考核结果纳入信息化平台，并开通投诉举报通道。这样做可以严肃查处暗箱操作、利益输送、弄虚作假等违规违法行为，确保政府与第三方机构之间的良性互动。通过将这些信息整合到信息化平台中，可以提高绩效评价结果的权威性、专业性和独立性，进而有利于后续绩效评价结果的应用。■