四川省水电工程移民安置竣工验收关键问题及对策研究

郑萍伟，崔洪梅，石昕川，李家明

(中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司，四川 成都 610072)

0 引 言

四川省素有“千河之省”的美称，大小河流约1 400条，全省水电资源技术可开发量约1.48亿kW，约占全国水电资源总量的20%[1-2]，水电开发主要集中在金沙江、雅砻江、大渡河、岷江、嘉陵江五大流域，是我国“西电东送”工程重要的输出端[3]。根据《四川省“十四五”电力发展规划》，“十四五”期间四川省将重点推进金沙江、雅砻江、大渡河“三江”水电基地建设，预计到2025年全省水电装机容量将达到10 500万kW。四川省众多水电工程的开发建设也造就了移民大省的地位，建设征地涉及21个市(州)，规划搬迁安置人口和生产安置人口均突破100万人，建设征地呈现出“范围广、移民多、任务重、责任大”的特点。

移民安置工作是水电工程建设的基础性和关键性工作，移民安置竣工验收是水电工程竣工验收的前提条件和重要组成部分[4]，既是保障移民合法权益、水电工程顺利运行、库区经济可持续发展和社会和谐稳定的重要手段，又是检验移民安置实施效果和质量的重要环节[5]。目前，四川省仅龙头石、江边、官地等极少数大型水电工程已完成建设征地移民安置竣工验收工作，其他早已蓄水发电如二滩水电站、溪洛渡水电站、瀑布沟水电站、锦屏一级水电站等水电工程均未完成此项工作。因此，四川省水电工程建设进入承上启下的关键阶段，一方面，继续推进岗托、波罗等水电工程核准开工建设；另一方面，有序推进已建设完成水电工程移民安置竣工验收工作，解决好水电工程移民安置竣工验收中的卡脖子问题，又好又快地推进移民安置竣工验收工作。

鉴于此，文章在已有研究基础上[6]，结合已开展移民安置竣工验收工作的项目实践经验，提出水电工程移民安置竣工验收研究框架，梳理出移民安置竣工验收存在的主要问题，筛选出制约移民安置竣工验收工作推进的关键问题，针对性地提出解决措施与建议。

1 研究框架

文章基于四川省已建水电工程移民安置竣工验收工作现状及总体情况，提出移民安置竣工验收研究整体框架。首先，聚焦于移民竣工验收工作内容，从验收依据、验收范围和文件、验收内容和条件、验收组织和程序、验收项目管理5个方面归纳总结出移民竣工验收过程中存在的主要问题；其次，针对主要问题进行分类分析，提出关键问题的认定依据和标准，梳理出移民安置竣工验收中的关键问题；最后，根据所筛选的关键问题有针对性地提出解决问题的措施与建议，从而提高移民安置竣工验收工作效率。研究框架见图1。

图1 研究框架

2 主要问题

目前，四川省采用常规水电装机技术开发的大中型水电工程较多，受历史遗留问题及新老问题相互交织等因素影响，大量水电工程项目移民安置竣工验收难以满足国家、省、行业现行的验收管理要求，现阶段通过移民安置竣工验收的大中型水电工程很少，反映出移民安置竣工验收过程中仍存在诸多问题。根据移民安置竣工验收实践经验，结合《四川省扶贫开发局关于印发〈四川省大中型水利水电工程移民安置验收管理办法(2018年修订)〉的通知》和《水电工程建设征地移民安置验收规范》相关规定，文章从验收依据、验收范围和文件、验收内容和条件、验收组织和程序、验收项目管理5个方面全面梳理了移民安置竣工验收工作存在的48项主要问题，尤其是针对验收内容和条件进行了重点梳理，问题清单见表1。

表1 移民安置竣工验收主要问题清单

3 关键问题

3.1 关键问题认定依据

关键问题是指达到预期目标过程中最为重要的制约性问题，关键问题展开研究能够抓住事物的主要矛盾，提高研究工作的效率。移民安置竣工验收中的关键问题是指直接影响移民安置竣工验收工作成败的制约性因素，从移民安置竣工验收关键问题着手研究解决问题的处理措施，对于推动移民安置竣工验收工作具有现实指导意义。

结合已有研究[7]，基于移民安置竣工验收主要问题梳理结果，提出关键问题的认定依据，即根据问题的性质及问题的影响程度2个维度衡量问题的重要性。移民安置竣工验收关键问题分析评价见表2。

表2 移民安置竣工验收关键问题分析评价

基于对移民安置竣工验收关键问题的分析，建立关键问题认定矩阵[7]。以问题性质为横轴，问题影响程度为纵轴，将问题定义为一般问题和关键问题，认定标准见图2。

图2 关键问题认定矩阵

3.2 关键问题梳理

基于四川省已完成移民安置工作、基本具备竣工验收条件和已完成竣工验收的水电工程项目实际情况以及移民安置竣工验收进度进行分析，对照上述主要问题清单进行逐项分析，结合表2和图2对移民安置竣工验收主要问题进行筛选，最终从移民安置竣工验收48项主要问题中筛选出13项关键问题(详见表3)，便于更好地推进移民安置竣工验收工作。

4 措施与建议

4.1 验收依据方面

(1)不同阶段移民政策对于移民安置竣工验收要求不同，《国家计委关于印发水电工程建设征地移民工作暂行管理方法的通知》(计基础〔2002〕2623号)以及《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》(国发〔2006〕17号)的出台对于指导移民安置竣工验收工作具有重要意义。因此，建议从移民安置规划设计文件角度将移民安置竣工验收项目分为1991年5月之前、1991年5月至2006年9月、2006年9月以后3个阶段。针对1991年5月前已完成移民安置未开展移民验收的项目，采取非必要不开展验收和统一标准一次性解决原则进行处理；1991年5月至2006年9月间完成移民安置未开展移民验收的项目采取规范开展验收和简化验收原则进行处理；2006年9月以后完成移民安置未开展移民验收的项目采取将批准的实施规划或者规划调整报告作为验收依据或编制移民安置验收专题报告作为验收依据方法进行处理。

(2)地方政府、项目法人、设计、监理和评估单位等各方对于是否应该在竣工验收前编制规划调整报告仍存在一定争议，规划报告与设计变更相结合和规划调整报告2个方式解决移民安置竣工验收的依据问题均存在优劣势。因此，建议从以下2个方面进行处理：一是不开展规划调整报告编制，通过编制设计变更汇总报告，编制竣工验收专题报告，地方政府出具承诺文件和补充说明等方式满足移民安置竣工验收需要。二是编制规划调整报告，由地方人民政府和项目法人共同商量确定规划调整报告编制的时间，规划调整报告编制时应补充说明实施阶段对原规划报告进行了调整的内容，避免对移民安置实施进行简单汇总。

4.2 验收范围和文件方面

(1)大中型水电工程水库新增影响区具有普遍性，工程建设期资金是否富余直接影响到新增影响区的处理阶段和方式。在解决新增影响区是否纳入验收范围时，应综合各项工程基本情况及影响区群众的生产生活情况进行判定，避免“一刀切”，宜从移民安置竣工验收前完成新增影响区处理和不完成新增影响区处理2个方向进行解决。一是移民安置竣工验收前完成新增影响区处理，即在移民安置竣工验收前对已发生的新增影响区全部按规划完成处理，最大程度保护移民群众的合法权益。二是竣工验收前不完成新增影响区处理，即已审批新增影响区移民安置规划的完成处理，其他纳入运行期处理，缓解项目法人建设期的投资压力，更好地推进竣工验收工作。

(2)移民资金是建设征地区社会经济恢复的重要经济保障，关乎移民安置效果。同时，移民资金作为一项特殊的专项资金，实行“专户、专账、专人”保管，然而，现阶段移民行业挤占、挪用、套取移民资金的违法违规情形时有发生，因此，建议从确保移民管理的合法规范性角度出发，在竣工验收时全面开展移民资金的检查，资金检查尽可能由专门的审计单位进行，过程中可充分发挥政府和综合监理单位作用，由政府和综合监理单位开展资金清核。

4.3 验收内容和条件方面

(1)建设征地是移民安置的基础，直接关系到移民安置工作是否顺利，建设征地手续办理与移民安置不存在相互制约关系。建议从移民安置验收是否检查建设征地手续2个方面解决土地批复与土地征收相关数据的衔接问题。一是由移民管理机构自行检查建设征地手续办理情况，并在验收委员会报告中进行阐述说明。二是移民安置验收不检查建设征地手续办理，将土地验收作为工程的专项验收或将土地手续纳入主体工程验收内容。

(2)移民单项工程是移民安置工作的重要组成部分，现行的移民安置验收规范要求移民单项工程完成竣工验收并完成移交[8]。因此，建议结合各地移民单项验收及移交工作的实际，按照项目不同的类型，根据移民单项工程的验收要求采取分类方式进行处理，满足竣工验收要求。

(3)企事业单位处理是移民安置工作的重要组成部分，按照现行的验收规定，企事业单位需按规划进行处理，并办理相应手续。企事业单位处理的实质是移民安置实施问题，建议按照防护处理、迁建处理、一次性补偿处理3种类型从实施角度推动解决企事业单位处理竣工验收问题。

(4)移民资金是移民安置工作重要的经济保障，在竣工验收环节各方争议焦点在于土地剩余两费和结余资金的处理。根据目前各方达成的共识，建议土地剩余两费可由村集体经济组织负责分配管理或按结余资金处理；结余资金处理应编制结余资金使用方案或按年度提出结余资金使用计划，经审批后实施。

(5)移民竣工验收对后期扶持政策最突出的影响就是后期扶持人口的核定，后期扶持人口的核定工作应在移民安置竣工验收前全部完成，后期扶持项目和资金管理与移民安置竣工验收的关系并不密切。因此，从移民安置规划执行角度，建议后期扶持政策落实情况应检查以下2个方面，一是后期扶持人口核定是否已全部完成并做到“应核尽核”；二是后期扶持相关规划是否已按照相关规定组织编制并审批工作。

(6)农村移民安置是移民安置验收的重点，主要存在集中安置点的建设用地手续办理和移民生产生活水平恢复难评估2个难点问题。建议按照相关要求及时办理集中安置点建设征地手续，做好对移民生产生活水平的跟踪评估，确保移民生活水平较搬迁前有所提高。

(7)移民档案涉及的资料时间跨度大、种类繁多，为提高档案检查工作效率，建议移民档案检查人员可先行开展现场检查，检查宜以抽查为主，注重检查档案收集的全面性。同时，有关各方在移民安置竣工验收前应将各自职责范围的档案资料及时报县级移民管理机构汇总。

4.4 验收组织和程序方面

水电工程移民安置验收分为自验和验收，主要包括以下2个思路：一是建议移民安置竣工验收应组织专家组作为独立第三方，并增设验收技术服务单位，保证技术服务贯穿于移民安置竣工验收全过程。二是建议移民安置竣工验收程序采取自上而下方式，即项目法人向与其签订移民安置协议的移民管理机构提出申请，移民管理机构向相应的人民政府报送验收工作计划，相应的人民政府审核后印发移民安置验收工作计划作为验收工作开展的依据，并将验收工作情况纳入各级政府的绩效考核范围。

4.5 验收项目管理方面

移民安置竣工验收过程中，项目法人与地方政府存在不同的利益诉求，部分矛盾难以通过普通的沟通协调进行调和。因此，建议验收项目管理应完善强制开展竣工验收的政策要求，激励有关各方的验收积极性，完善移民竣工验收的技术要求。

5 结 语

四川省作为水电工程建设的“排头兵”，水电工程建设与移民安置均取得了举世瞩目的成就，即将引来水电工程建设征地移民安置竣工验收高峰期和关键期。推进移民安置竣工验收工作面临诸多难题，亟待所有水电移民规划人发挥集体智慧共同探索解决。文章为解决移民安置竣工验收问题进行了有益地探索，为切实推进水电工程移民安置竣工验收工作提供参考和依据。